双循环新格局下山东省自贸试验区的制度性开放路径探析

高 晨

（山东财经大学，山东 济南 250002）

1 双循环格局及制度性开放性经济提出背景

1.1 双循环格局提出背景

中国作为一个具有体量优势的大国，为了保证在当下世界政治经济形势中经济稳定发展，应当着力减少受世界各方对创新的可持续性发展的牵制，为应对粗放式外向型经济的弊端，需要改变靠国际大循环推动经济发展的主要模式，增强国内产业间关系，将要素驱动转变为创新驱动，进行系统性深层次变革。

1.2 营造制度性开放发展环境的背景原因

1.2.1 国内背景

2019年4月，第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上习近平总书记强调的“加强制度性、结构性安排，促进更高水平对外开放”说明我国对外开放进入向制度层面纵深推进的新阶段。中国的对外开放发展历程从最初建设经济特区到全面推进对外开放，在加入世贸组织后由单边自主开放转为多边框架下相互开放，为后续营造有利于高水平和高质量创新开放的规则制度环境打下基础。

1.2.2 国外背景

传统贸易发展方向在全球的贸易形式下面临新的挑战，在经济全球化背景下各国间经贸摩擦愈发明显和扩张，同时呈现出更加深入的规则制度性开放发展趋势，高标准贸易规则要求更高质量的贸易投资自由化，中国更需要以制度性开放姿态与国际先进标准接轨。

2 自贸区对国内循环和国际循环的协调机制

2.1 双循环格局下的自贸区

我国自贸区建设经过六轮扩容，已初步形成了东南沿海“自由贸易经济带”、环渤海“自由贸易经济圈”和中西部内陆“自由贸易经济带”相联合的新格局。跨越南北、从东部沿海到西部内陆的自贸区建设促进了国内循环中的供给侧结构性改革，实现全覆盖下的协同效应，在国际循环中为推动商品要素流动的制度性开放进一步扩容，提升产业链的系统性与完整度。

2.2 自贸区对国内循环和国际循环的协调机制

2.2.1 对国内循环，巩固产业比较优势，补齐技术短板

目前自贸区的深化改革主要任务是解决中国有效供给不足使需求外溢的结构性问题。我国工业体系在核心科技所必需的高精尖领域制造（如精密仪器设计制造、芯片半导体、集成电路等）和相应部件的外部供给稳定性受国际环境制约。自贸区利用外资企业入驻的知识、技术溢出效应可提升劳动生产率，带来技术进步，利用外资企业对产业间上下游产出规模扩大的纵向一体化效应从而增强对当地市场的渗透程度，促进国内循环网络的构建。

2.2.2 对国际循环，利用国际分工优化资源配置扩大对内进口

在开放经济的前提下，未来全球价值链将会向着专业化的方向发展。国际竞争格局也将逐步转为全球产业集群之间的竞争。利用外资企业的先进生产技术和管理经验的外溢，使自贸区可以在国际循环中实现产业链、供应链和价值链的中低端角色到中高端角色的转移，在适应国际变化的开放竞争型的管理模式前提下协调国内与国外的价值链管理。

3 增设自贸区的制度性开放探索成果及启示

自贸区虽面积占比少，但发挥作用巨大。我国自贸区的数量至2021年已经增至21个，形成“1+3+7+1+6+3”的历史发展格局。其制度性创新成果在跨国技术转移、跨境服务贸易负面清单管理制度和知识产权分享机制等方面得到充分体现。

3.1 京津冀地区自贸区发展成果及启示

京津冀地区的自贸区主要任务在于培育北方要素市场，北京自贸区发展数字服务贸易和现代服务业的优势在于深厚的科技创新、人才储备和服务业基础；天津自贸区在电子信息、高端装备等先进制造业方面处于先进制造研发地位；河北自贸区接收功能转移的部分产业以及转化科技成果。三者共同构建了京津冀国际贸易大通道，率先进行一体化改革，打造跨境投融资枢纽。然而在贸易投资和金融领域方面未充分体现国家战略服务作用。

3.2 沪苏浙地区自贸区发展成果及启示

为了与国际通行投资管理规则对接，上海市人民政府为进一步促进外商投资，全面实施准入前国民待遇与负面清单管理制度，在企业设立、取得、扩大等阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇，与国际通行规则对接，加大对外商投资企业享有准入后国民待遇的保障力度。在贸易监管制度方面以贸易便利化为重点，先后推出“先进区、后报关”、国际贸易“单一窗口”等近百项便利化措施和创新举措；江苏自贸区侧重于打造开放型经济发展先行区、实体经济创新发展和产业转型示范区，在中国（江苏）自由贸易试验区联动创新发展区工作方案中有43家国家级开发区（26家国家级经开区，17家国家级高新区）入选自贸试验区联动创新发展区建设主体名单；浙江自贸区至2021年累计新增市场主体1.3万家，签约重大项目268个，总投资3777亿元，各片区分别出台金融、财税、人才等专项支持政策40余条，浙江自贸试验区作为新时代改革开放新高地和“重要窗口”示范区的引领作用不断显现。

4 山东自贸试验区开放条件基础

4.1 运行工具基础

山东自贸区的济南、青岛和烟台三个片区同时也是山东新旧动能转换综合试验区的三个核心区。三者相互协调有利于形成叠加效应。且山东省运营的中欧班列在地方优惠政策和海关便捷通关的共同作用下在自贸区的基础上起到多重促进效果，山东省的“班列+大数据分析系统”能够自动抓取集成铁路进出口货物、企业、运输工具等信息等，并能通过铁路数据专线同周边国家铁路公司实现铁路国际联运物流链上多方数据共享，自动完成进出口信息采集，从而完成线上海关申报等手续。

4.2 政策基础和产业基础

制度的便利化使整个山东自贸区的商贸环境更加自由化和开放化。山东自贸区对投资、海关、人才等领域进行制度改革和优化，政事审批推行“极简审批”等方式。落实“一次性办好”的服务效率，节约了企业运营的成本，提高了商品交换效率。山东省鼓励加强“一站式”金融服务功能的推广和拓展，创新打造出口企业信用保险。并且产业基础方面，山东省有全国最齐全的基础工业体系，机电与车辆、钢铁化工、医药、纺织服装等诸多行业产品销往世界各地。“齐鲁号”亚欧班列业务量快速增长，班列、集装箱数量呈多级增长趋势。

4.3 金融基础和人才技术基础

山东省具有较强的金融创新基础。近年来，济南、青岛、烟台金融业持续增长：直接融资规模快速增长，金融业招商引资成效显着，融资规模不断扩大。三区金融业总体规模仍偏小，与先进城市水平仍有较大差距。出台的金融改革创新举措如加快外资金融机构集中度、推动更加务实开放的跨境投融资、建立和完善金融业风险防控体系等为金融创新发展提供了政策支持。

山东省对技术型人才落户提供便捷通道，支持高新技术研究院落地。自贸区内的政策优势在一定程度上破除了外资进驻所面临的审批制度繁琐、政策环境不友好等问题。“贸易环境便利化”“行政管理一体化”“人才准入宽松化”三位一体形成了吸引外资进驻的强劲动力。

5 山东自贸试验区制度性开放创新路径

5.1 互联互通制度建设

5.1.1 鼓励结构优化，整合物流通道管理制度

加强自贸区与外国各开放区、各部门、平台的互联互通，将落后的产能向外转移，开通多个筹集资金的渠道，降低融资成本风险。在与境外合作过程中通过与国际先进规则对接，制定相应实施细则以保障制度法规的落地执行效力。

5.1.2 促进三个片区金融创新发展互联互通

青岛地区的发展目标是现代金融、航运物流等产业。济南地区重点发展产业金融、医药健康、人工智能、信息技术等产业。烟台地区重点发展高端装备制造、新材料、新一代信息技术、生物医药和生产性服务业。三个片区实现技术成果的互相转换和成果试验，再将成果转化后的结果进行反馈，形成良性循环。

5.2 投资制度建设

5.2.1 形成完整、透明、有效的负面清单管理模式

山东自贸区应在负面清单透明度、市场准入可预期性、国家安全审查、公平竞争审查等方面进一步完善负面清单管理模式。做好市场准入负面清单与行政审批事项清单的衔接。建立健全与市场准入负面清单制度相适应的准入机制、审批体制和监管机制。营造与市场准入负面清单制度相适应的公平交易平等竞争的市场环境。

5.2.2 强化制度创新系统集成，增强部门协同效应

健全贸易监管体系，推动社会信用体系的建成，使之成为投资贸易监管的重要支撑。争取重点推进符合区域化发展的改革举措，主动向国家有关部门沟通寻求支持，细化工作方案，尽可能争取更多的改革自主权，提升协调自由度。

5.3 贸易制度建设

5.3.1 制定国际化市场准入标准，消除国内体制不兼容的准入障碍

为提高市场透明度，使自贸区在扩大外商投资发挥先行先试作用，需要缩减负面清单，参与探索制定境外经贸合作区地方性的特别法规和实施细则，先行先试诸如负面清单、投资者保护、知识产权保护等理念和做法，为国家间双边自由贸易区和双边投资谈判打下制度性基础。

5.3.2 加强对知识产权的审批与保护力度，促进科研成果转化

进一步健全关于知识产权争端解决机制和相应知识产权运营举措，完善评估和风险分摊机制。在知识产权保护、竞争中性、技术转让等领域，进行力度更大的压力测试，并在压力测试的基础上，提炼出相应的制度和规则。

5.4 对外金融制度建设

5.4.1 加速金融集聚

山东省自贸区的金融目标是优化金融生态环境。进行因地制宜、与时俱进的体制、法律法规、政府政策改革。还应建立金融创新科技研发团队、金融科技应用管理机构以及学习国外可行的监管制度，为促进金融集聚增添新的活力。青岛地区可以利用其多元经济功能区的区位，探索建设离岸金融中心。拥有中韩产业园的烟台地区应抓住良好机遇，二者相联合不断扩大发展离岸金融活动，发展山东省离岸金融业务。

5.4.2 健全完善金融监管体系

政府要正确引导金融体系创新和规避风险，运用大数据技术进行风险实时预测，优化监控预警系统的各个环节，并加强对地方金融机构的监督，完善对地方各类金融组织和团体的监管体系，严格落实地方金融机构运行年度检查，建立多位一体的管理监督机制。

6 结语

通过分析当前环境、其他自贸区现状及山东省情，自贸区将起到助推山东转变经济发展格局，加快开放力度，优化经济结构的作用。山东自贸区制度化开放建设关键在于进行制度创新，构建开放型经济体制。在具体建设过程中，山东省应按照总体方案加快建设完善互联互通制度、投资制度、贸易制度、对外金融制度、海关制度等。相信自贸区的建立将会推动经济高质量快速发展，为全国自贸区发展起到模范带头作用，切实给人民带来巨大福利。