社区治理创新视角下完善居村联勤联动工作的探索与思考

王 凯

（上海市公安局浦东分局，上海 200135）

社区是社会的细胞，是社会治理的基础单元。社会治理的重点在社区，难点也在社区，因此，社会治理的重心必须落实到基层社区。新时代要推动社会治理体系和治理能力现代化，必须推进社区治理创新发展，实现社区治理体系和治理能力现代化。[1]社区治理包括多方面的内容，例如，完善社区治理结构，加强社区组织建设，凝聚社区内部各方力量，推动社区多元主体共同解决社区问题；建立社区服务体系，提升社区社会服务能力，满足社区居民的多层次、多样化服务需求；培育社区共同体精神，提升居民参与社区事务的意识与能力，增强居民对社区的认同感和归属感，营造和谐温馨的社区氛围。[2]

完善居村联勤联动工作是创新社区治理模式的重要内容。为了深入推进社区治理创新，2020年，上海市公安局浦东分局结合大调研工作，就如何进一步做实居村联勤联动工作站开展了专题调研。在此期间，调研组先后实地走访多家居村委，听取相关街镇领导、居村委干部情况介绍并就联勤联动站运行现状、机制完善、部门支撑、智能手段运用等方面进行了座谈交流，并就如何进一步完善居村联勤联动工作模式进行了实践探索。

一、居村联勤联动站运行现状

联勤联动站作为“家门口”服务站“四站一室”重要组成部分，是上海市浦东新区党委、政府推动“创新社会治理、加强基层建设”的重要举措。自2017年5月开始试点，于2018年5月在36个街镇实现1285个居村委全覆盖。根据建设方案，联勤联动站的职责主要是社会治安综合管理与城市运行综合管理，主要包括纠纷矛盾调处、社区平安建设、法律咨询服务、社区公共管理、问题闭环处置、应急联动响应等相关内容。可以说，联勤联动站是党委、政府依托居村委自治平台，推动管理重心下移的基层治理新机制、新模式，有力促进了社会治安综合治理与城市运行综合管理在基层一线一体融合、资源共享、服务集成、高效运作。从此次调研来看，经过近二年的运作实践，联勤联动站建设已取得一定成效：

一是组织体系进一步明晰。各街镇均明确了联勤联动工作的分管领导，各居村联勤联动站也建立起由居村委书记任站长，社区民警任副站长以及驻区城管、市场监管等条线部门共同参与的组织管理架构，并相应建立了协作配合、应急联动、情况报告等保障联勤联动站有序顺畅运行的一系列制度规范。

二是各方力量进一步整合。联勤联动站除了站长、副站长之外，将社工队伍、平安志愿者、楼组长、外口协管员、业主委员会主任、公益律师等平安建设者与城管、市场监管、房办、物业管理等部门的人员整合、充实进来，将条块部门各类资源有效汇聚起来，在打破分割、强化联动上取得突破，变“上面千条线下面一根针”为“上面千条线下面一股绳”。

三是管理内容进一步丰富。联勤联动站围绕“更有序、更安全、更干净”目标，以群众需求为导向，以要素管理为核心，对“看得到、接得住、管得了”的事项实现全覆盖管理，集合了来沪人员管理、法律宣传、纠纷调处等二十多项服务于一体，通过“一站多用、一站多能”，改变了过去功能简单、分散的服务模式，真正让群众能够“少跑路、足不出户能办事”“提前预约、找得到人、办得成事”。

四是处置效率进一步提高。以前居村委需要条线职能部门协助时，必须层层上报到街镇层面进行统筹协调。联勤联动站设立后，基层治理重心下移，居村委可直接依靠、借力的执法力量增加，通过联合执法、专项整治、拔点销项，解决了很多以前单靠居村委根本无法解决的问题；各派驻单位响应速度更快，发现问题、处置问题、解决问题效率明显提升，工作合力明显增强。联勤联动站的有效运作也使得居村委在“家门口”服务与居民区管理两个方面相得益彰。

此次疫情防控工作不仅仅全面检视了联勤联动站的工作状况，也进一步加深了广大基层干部对做好居村联勤联动站工作必要性的认识。在调研过程中，无论是街镇领导，还是居村委干部，都充分肯定了联勤联动站在疫情防控工作中推动资源互补、工作互动、问题共治等方面的作用，认为联勤联动站是压实楼组、村组包干责任制的关键。在联勤联动站的牵头下，块长、楼组长、志愿者、物业保安、业委会等力量得到有力整合，保证了人员排查、信息登记核查、封闭管理等工作落地见效。就长远而言，联勤联动站在平时是社区共治的运行机制，在战时就是突发事件应对的动员机制。

二、联勤联动站运作有待改进之处

（一）体制建设方面

目前，各街镇联勤联动站工作分管领导不一，有的由街镇分管城市运行的副镇长负责，有的由街镇政法书记牵头，在整合联勤联动力量尤其是行政执法力量上差异较大。同时，居村委联勤联动站已经与街镇城运分中心建立了紧密联动，但主要体现在个案问题的处置和12345工单的派单、承接方面，城运分中心对各职能部门资源的调度优势还没有充分体现在联勤联动站的日常运行上。

（二）力量整合方面

各居村委联勤联动手势、参与部门不统一，对联勤联动需求也不一致。同时，各派驻单位因对联勤联动需求不同，导致参与度、主动性、重视程度也不一样。比如说，城市片陆家嘴街道市新居委联勤联动站吸纳了公安、城管、市场监管、安监、房办等多个职能部门力量，而农村片杨桥村、虹桥村联勤联动站参与部门多为公安、城管。同时，像绿化、房办等社区管理迫切需要共同参与的部门，仍以条线垂直运作为主，尚未全部下沉到街镇，相比之下，与联勤联动站的沟通协作还不够紧密。

（三）机制运行方面

居村委联勤联动站设立之初，制定了协作配合机制、应急联动机制、考核评价机制、首问负责机制、情况报告机制、联勤保障机制等机制，但实际运作过程中，如每周召开一次通气调度会、对派驻单位人员考核评价等制度，在落实上还不够有力。因对派驻单位或成员单位缺少刚性、规范性的要求，开展工作更多依赖居村委书记个人魅力、私人感情维系，且受派驻人员积极性、工作能力、责任心等人为因素影响，工作效能参差不齐。

（四）智能手段运用方面

由于财力等原因，村委条件普遍比居委好，北蔡镇杨桥村、川沙镇虹桥村等镇的部分农村联勤联动站都已建成视频监控室，但视频尚未接入街镇城运中心及派出所，智慧赋能还处在“盆景”状态；联勤联动站现有的移动终端功能比较分散，“城运通”“城管通”等不同设备功能未能有效整合。信息资源共享运用意识不够强，比如实有人口等信息资源，上海市公安局浦东公安分局2015年就已为各街镇开通了查询录入权限，可由街镇为居村委进行赋权查询，但有些居村委并不知晓，人口信息更新仍采用传统手工台账积累。

（五）队伍保障方面

在应急联勤联动方面，特别是节假日、非工作时间，各派驻单位尚不能完全做到24小时响应处置，还需充分借助辅助力量等社会共治渠道。从辅助力量配置看，外口协管员“只出不进”，且薪酬待遇较低，队伍萎缩严重，已经对“两个实有”管理造成明显影响。同时，老旧小区物业保安队伍素质不高、履职能力差，亟需加以改变。

三、进一步创新与完善居村委联勤联动工作模式的对策思考

（一）运作体系再升级

在加强社会治理的大背景下，在推动社区共治的起步阶段，居村委联勤联动站作为基层一线最小管理单元，从区层面到街镇层面均要加强这种创新模式的组织领导，以此确保联勤联动站有序有力有效运作。区层面结合社会治理工作推进，要定期对居村委联勤联动工作进行考量、研究、部署。街镇层面应建立由主要领导牵头负责、分管领导具体负责的组织体系，以利于高效、顺畅集成各类行政执法、行政管理资源。同时，要进一步加强制度设计，以完备、刚性的制度保证条线部门对街镇块面以及居村委联勤联动站的支撑，实现条的专业优势与块的实际需求有机衔接、融合。

（二）联动力量再充实

居村委联勤联动站作为基层一线最小管理单元，面对社区管理和居民群众各种需求，迫切需要把实务操作队伍做实做强。一方面，要结合社区党建引领，持续加强志愿者队伍的培育，把固有志愿者队伍传承、固化、壮大；另一方面，在公安、城管等已下沉常驻基础上，借鉴此次疫情防控中的有效做法，把与社区建设和管理相关的职能部门逐步纳入居村联勤联动的工作范畴。比如，在社区医生派驻“家门口”服务站卫生室的基础上，尝试进一步引入卫健部门专业力量，推动做好社区精神障碍患者的评估、监管等工作。针对类住宅、民宿等新的管理难题，根据基层实际需要，进一步推动市场监管、安监、绿化、房办等职能部门治理重心、行政资源下沉。

（三）制度机制再完善

居村委联勤联动站作为社区治理的创新模式，强调的是以块面运作的方式和条线专业的支撑来保障社区管理和问题处置，这其中一个重要的核心要件就是条线部门要以“跨前一步”和“先行一步”的意识给予有力支撑，使问题得以快速，在初期阶段解决。因此，结合联动单位实际情况以及社区需求，要对参与居村委联勤联动工作的人员分别探索建立派驻制、巡访制或联系制，确保责任明确、落实到人，真正做到“召之即来，来之能战，战之能胜”。同时，进一步健全完善联勤联动站对派驻人员、巡访人员、联络人员的履职能力、规范、绩效等方面的综合评价和反馈机制。此外，要建立完善联勤联动站常态管理、事项处置流程清单，便于联勤联动站对标操作。[3]

（四）智能手段再优化

围绕居村联勤联动站涉及的人、事、物、房等管理要素、处置事项，借助手机移动端等智能工具，开发统一的轻应用或信息平台，方便联勤联动站工作人员记录、采集、传递、共享、反馈。对联勤联动站已建成的视频监控室，要尽快接入街镇城运分中心或属地派出所，扩大视频实战作用。要将实有人口信息系统应用向居村委延伸，方便居村委信息采集、维护、查询，推动联勤联动站对辖区人口信息“实时掌控”。要推广门牌号二维码开展人员信息扫码登记，提高信息便捷度和鲜活度，通过微信公众号等线上平台，逐步实现社区事务“全科受理”。进一步推动门禁关口前移，通过小区大门人脸识别等刷脸进门或实名刷卡进门，以智能手段及时掌握小区新增人员。

（五）社会共治再拓展

一方面，要加强人员保障。面对外口协管员只出不进、联勤联动力量萎缩等情况，探索建立通过购买服务或将外口协管员纳入社工管理体系等方式，解决基层人员缺口，并进一步完善激励机制，努力提高其工作积极性，增强队伍稳定性。另一方面，要充分调动社会各方力量。比如进一步规范和加强小区物业保安管理，通过提高物业保安队伍整体素质，使这支队伍成为社区管理的一支重要力量。要注重发挥辖区单位、组织等“社会资源”作用，撬动和导入社会力量充分参与联勤联动工作，做到需求对接、服务对接、项目对接，实现“行政资源、社会资源”有机整合，通过夯实“自治”基础，强化“共治”保障，走多元发展之路。

四、进一步深化社区民警在联勤联动站履职的措施设想

在此次疫情防控期间，上海市公安局浦东分局一千多名社区民警依托联勤联动站，在组织发动群防群治力量、全面摸清人口底数、居家隔离观察人员管控、重点地区返沪人员送返、“沪漂族”人员救助等方面，积极履行职责，为守护“一方平安”、全区人心安定、社会稳定作出了应有贡献，得到了街镇领导、居村委干部、社区群众的充分肯定。根据浦东新区党委政府的指示要求，在调研基础上，上海市公安局浦东分局领导班子认真研究，准备从以下方面着手，进一步依托联勤联动站平台，强化社区民警在基层治理中的“主力军”作用：

（一）加强社区民警参与居村委联勤联动工作的组织领导

明确派出所所长是社区民警参与居村联勤联动工作的主要负责人，分管社区副所长是此项工作的第一责任人，警务责任区警长牵头督促、协调责任区对应的居村社区民警联勤联动工作。同时，结合派出所一线综合执法工作全面推行，以警务责任区为单位，有机整合原巡逻、治安、交通等警力向居村联勤联动站延伸、拓展，并进一步研究落实派出所、警务责任区对联勤联动站工作的支撑措施。

（二）细化社区民警参与居村委联勤联动工作的职责任务

在全面落实社区民警有关治安管理、人口管理、安全防范、群众工作等固有职责的基础上，结合居村联勤联动机制所涵盖的管理要素，着力推行“六联”工作措施：

一是开展矛盾纠纷联排。社区民警会同居村治保干部、楼组长、公益律师、物业管理等联勤联动站成员，滚动开展对辖区各类矛盾纠纷排摸汇总、梳理分析、预警研判，及时制定、落实化解、疏导措施，着力推进矛盾纠纷源头治理，推动“枫桥经验”在全区传承发展。

二是开展安全隐患联查。结合“110”警情分析以及案件回访，社区民警要组织、带领治保干部、社工、业主委员会成员、物业保安、平安志愿者对辖区人防、物防、技防以及治安、消防隐患每月开展排查，督促物业管理部门、业主委员会落实物防、技防设施维护、更新和隐患整改。

三是开展重点人员联控。社区民警要会同社工、楼组长、平安志愿者、社区精防医师等力量，对辖区内重点对象、肇事肇祸精神患者等人员落实管控措施，定期互通动态情况，及时调整工作方案，做到底数清、情况明、动态准、管控住。

四是开展突出问题联治。在做好日常排摸的基础上，对辖区内违章搭建、群租房、无证经营、不文明养犬、高空抛物、停车矛盾等突出问题，社区民警应积极协调、配合城管、消防、市场监管、物业管理、交警等部门开展即时管理和联合整治，组织发动治保干部、物业保安跟进复查，巩固成效，确保问题“根治”。

五是开展自治队伍联建。发挥社区党建引领作用，着力会同居村委搭建、充实社区共治平台，进一步挖掘、整合辖区居民群众、楼组长、社工、平安志愿者等群防群治队伍，并将发动、组织、培训等工作向辖区沿街商铺、企事业单位延伸。着力会同街镇房办、物业公司推动物业保安队伍的建设和管理，提升物业保安履职能力。

六是开展基础信息联通。通过进一步共享人口、视频数据等资源，开通微信群等方式，畅通共享信息数据资源、条块部署要求、管理难点问题等，不断提升居村委联勤联动工作合力、效率。[4]

（三）明确社区民警参与居村委联勤联动工作的勤务规范

这方面的具体措施包括：进一步固化、完善一居一警、一村一警制度；结合派出所一线综合执法全面实施，修订完善《社区民警履职清单》，进一步细化明确社区民警A、B角制度以及警务责任区民警对应延伸居村委工作制度，确保参与社区和联勤联动工作的力量；修订公安分局接处警工作规范，加强派出所综合指挥室建设，建立工作时段社区民警就近接处辖区“110”警情制度；建立居村委对社区民警评价反馈制度，并纳入民警个人履职考核范畴等。