论突发公共卫生事件的有效风险沟通

朱志萍

（上海公安学院， 上海 200137）

窗口期，本来是免疫学名词，近似于潜伏期，用在其他环境，则是某个趋势变明朗之前的一段时期。把握了这个时期，事情好转的速度及概率都会大大提升；错过了这个时期，则会贻误很多战机。由此，窗口期往往会对事情的最终结果产生重要影响。风险是指事件的不利后果及不利后果发生的概率，其本质就是不确定性。于突发公共事件而言，贯穿于事件发生发展全过程、各阶段的风险沟通就是这样一个机会窗。

一、问题的形成：风险沟通是应对风险挑战的前提和基础

一场突如其来的新冠肺炎疫情完全打乱了世界各国正常运行的节奏，而且短期内不可能完全根治；全球气候变暖让通常以高温著称的美国得克萨斯州在2021年2月初遭遇了极寒天气，进而演变成全球油市的一场危机；强对流天气频发，使得我国湖北、江苏等之前龙卷风并不常见的地区也于2021年5月遭遇了龙卷风，导致12人遇难。诸如此类越来越多的极端事件已经清晰表明，“黑天鹅”漫天飞舞作为一种现象可能成为当今世界的一种常态。

2019年1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部“坚持底线思维着力防范化解重大风险”专题研讨班开班式上发表重要讲话强调，“面对前进道路上的各种风险挑战，必须始终保持高度警惕，既要高度警惕‘黑天鹅’事件，也要防范‘灰犀牛’事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战”。风险内含于现代社会已是一个不争的事实，“先手”与“高招”“有准备之战”与“战略主动战”恰是应对风险挑战的智慧所在。而在应对策略中，能否进行有效的风险沟通则是前提和基础——谁来沟通？沟通什么？如何沟通？这些问题的有效解决将会起到事半功倍的效果。

二、突发事件有效风险沟通理论分析

我国《突发事件应对法》规定的“突发事件”，“是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。所谓“突发”，原本是一种非常态，更多地是指无征兆的、突然发生的，但在当前的风险时代、风险社会，真正意义上“无征兆的”“突然发生的”安全事件已经越来越少，这种突发事件的常态化趋势恰恰印证的就是风险的常态化。

风险描述的是损失或者不良后果发生的不确定性，风险沟通就是对于不确定性的沟通，沟通的目的则在于降低安全威胁的不确定性，提升安全的确定性。风险沟通能力成为突发事件应对的关键能力，风险沟通则是与突发事件常态化趋势紧密关联的安全风险治理的新视角。

（一）不同类型突发事件风险沟通的差异

上述四种类型的突发事件虽然都被冠以“突发”，但具体到某一事件的发生而言，却是有着突发型和渐发型的区别。突发型更强调事件发生的某个时间点，一旦发生就会造成非常大的危害，自然灾害中的地震、社会安全事件中的恐怖袭击等就属于此类形态；渐发型更强调事件发生时间的持续性、过程性，随着时间推移，造成的不利影响不断累积、扩大、膨胀，到了临界点危机突然爆发。所以，虽然同为自然灾害，但台风、雪灾就属于此类形态，社会安全事件中的群体性事件、一些重大公共卫生事件亦是。

针对突发事件发生的这两种具体形态，风险沟通的重点有所差异。突发型事件的风险沟通更多是在事件发生之后的处置及善后、恢复、评估等阶段，主要是由政府职能部门通报救援情况、人员财产损失、社会捐赠资金物资去向、可能存在的二次灾害如何应对等信息，以及灾后重建、心理恢复与评估的具体措施。这正是非常态下处置突发事件的常规思路和常规措施。渐发型事件则由于具有明显的由缓至急过程，风险沟通也相应地需要前置于事件尚未集中爆发的阶段，也就是说，倘若在潜危机或前危机阶段，就能通过信息的收集、研判、传递、反馈等具体措施而制定出有效的预防应对策略，从而适时规避风险，或转移风险，即便最终真的爆发了危机，也会由于前期决策的精准而减轻危机造成的损害。这既是风险信息监测与危机预警的成果，更是风险沟通作为机会窗的典型逻辑运用，也是突发事件常态化趋势下的必有应对思路。

（二）突发事件有效风险沟通要义阐释

“风险沟通在本质上属于一种信息传递、交流的方式。”[1]其不仅仅包含“从专家到非专家的单向消息”，还必须“视为个人、团体和机构之间信息和意见交换的互动过程”。[2]这种互动过程包括信源和信宿两个方向。信源作为风险信息的传递者，以某种方式将事件的不利后果及其发生的概率向信息接收者予以传递，并接受其反馈；信宿作为信息的接收者，一方面接收风险信息，另一方面反馈对于风险信息的需求，双方之间的这一活动方式及其过程就是风险沟通。所以，风险沟通作为突发事件处置的关键环节，应当贯穿于各个阶段，且不同阶段需要有不同的沟通重点，更需要有不同的沟通能力建设，其作用在于通过风险信息及时有效的传递，为突发事件的应对决策提供依据，并引导决策的准确执行。简而言之，风险沟通内嵌于每一起突发事件的应对处置，是其中不可或缺的组成部分。对谁在沟通、沟通什么、怎么沟通等问题给予相关理论要义的阐释是实现有效沟通的前提。

1. 突发事件有效风险沟通中的多元角色分配

“在突发事件风险沟通中，为公众提供有助于他们在极其有限的时间内作出尽可能最优的风险决策的信息，是风险沟通者的职责。”[3]职责源于角色分工，角色分工不同，风险沟通者相应的职责与沟通内容亦不同。从沟通者的角度，突发事件中风险沟通的角色总体可以分为四大类：政府职能部门（制定应对政策）、专家（提供专业信息）、媒体（信息传播的渠道）、广大社会公众（利益相关群体）。

第一类是政府职能部门。按照我国《突发事件应对法》的规定，我国突发事件应对的基本原则之一是分类管理，即每一类突发事件都有相应的政府职能部门为主开展处置。在角色定位上，特定的政府职能部门作为不同类型突发事件的主管部门，开展以信息传递为主要内容的风险沟通，目标就在于减少或避免事件的不利后果，沟通的效果直接影响着管理目标的实现。

第二类是专家。作为专门技能或专业知识指导作用的风险管理主体，专家开展相应沟通的内容主要是向社会宣传普及突发事件中涉及到的专业知识。如面对2020年7月12日6时许河北省唐山市古冶区发生的5.1级地震，就需要地震专家从专业角度解读其为1976年唐山大地震的余震，以此减少社会公众由无端猜测而造成的恐慌感；又如面对突如其来的公共疫情，医疗机构、疾病预防控制机构的从业人员作为专家，也需要向公众普及防范知识等，并对事件未来的发展态势进行专业级的分析与预测。

第三类是媒体。当前对于媒体的界定，既包括传统媒体，也包括众多的自媒体。作为沟通的重要渠道，媒体一方面能够作为政府、专家发布风险信息的平台，另一方面也能够向政府反馈公众的情绪与诉求。当然，一定程度上，由于自媒体的迅猛发展，媒体除了具有强大的信息传递及社会动员功能之外，往往也会成为谣言传播的自由场。由此，政府、媒体、公众三者之间实际上形成了一个三角关系，媒体既受政府制约，又在很大程度上影响政府；既要满足公众的需求，又要引导公众。

第四类是社会公众。风险沟通“是专家、社区领袖或官员和处于危险中的人们之间的信息、建议和意见的实时交流”，[4]这里的“处于危险中的人们”很大程度上就是除上述三类风险管理主体以外的广大社会公众，他们既是危机事件中的利益相关群体，也是风险管理中重要的参与主体。其在风险沟通中的内容，一是接收风险管理者的风险信息通报，另一则是及时表达对风险管理的诉求。“必须让受众参与到风险沟通的过程中，且这一过程须是双向的对话，而不是来自组织一方的独白。”[5]这种对于风险信息的跟进反馈也有利于政府持续修正完善突发事件的应对决策。

2. 突发事件有效风险沟通的四要素

“公众的参与主动性和风险感知、媒介风险构建，以及政府的权威性、可信度、信息质量等都对政策过程中风险沟通有效性存在直接或间接的影响作用。”[6]这种影响作用将风险沟通的目标设定为三个层次：一是直接的行动目标，即客观风险信息的传播；二是根本的策略目标，即寻求公众认同决策，并遵照决策行动；三是远期的价值目标，即“促进启蒙和行为改变”。风险沟通有效与否的检验标准就是看沟通的目标能否实现。

遵循目标导向，有效的风险沟通至少需要包含四项要素：一是有“目标群体”。突发事件风险沟通的目标群体是社会中的普通民众，作为风险的承担者，他们对于信息的知晓度明显少于政府职能部门、专家成员等特殊人群，他们关注最多的是“我是否安全”。这就需要风险沟通者能换位思考，站在目标群体的立场开展风险信息的传播，以此确保风险沟通过程中的“因材施策”。二是有“有效信息”。有效信息是风险沟通的具体内容，找寻到风险何在，即是完成了“有效信息”收集的任务。“信息提供得越早，就越有可能对决策的实质产生较大的潜在影响”，[7]而且应由不同信息源发出一致信息，并在事件发生初期就发出，以此确保风险沟通过程中的“有的放矢”。三是有“正确渠道”。作为沟通的中介和平台，沟通渠道必须正确，既需要有多样化、大众化的选择，也需要渠道本身的主流性、权威性。“可利用社交媒体联系公众，促进对等沟通，建立情境感知，在突发事件中监控并回应谣言、公众反应和关切，并促进本地响应。”[8]除非必须，否则就应该用简单明了的语言向公众解释并告知其风险，实现促进人们切实采取具体行动的目的，以此确保权威风险信息的“广而告之”。四是有高美誉度和信誉度的风险沟通主体。“如果没有信任作为基础，无论多么完美地组织和呈现风险信息都无法有效地进行风险沟通”，[9]政府机构往往是最主要的风险沟通主体，只有建立并维护公众信任才能确保社会公众“信其言，遵其行”。

（三）突发事件有效风险沟通的SPICE框架

世界卫生组织于2017年出台了《在突发公共卫生事件中沟通风险：世卫组织针对突发事件风险沟通政策和规范的使用指南》（以下简称《指南》），其中提出过一个研究问题的模式用于证据检索，这一模式简称为SPICE模型（Setting、Perspective、phenomenon of Interest、Comparison、Evaluation of impact），该模型被认为是一种“更适合于定性和混合方法进行证据检索”的解决问题的思路。风险沟通作为内嵌于突发事件发生发展全过程的关键步骤，同样需要围绕风险信息的检索及信息来源、风险沟通的视角与方式、风险沟通的评估等问题予以规范性指导，因此，其有效性也可以此为框架予以构建。

具体而言，SPICE模型在风险沟通中的运用是：第一，突发事件有效风险沟通不能脱离事件发生的背景（Setting）。正因为如此，所以传统媒体时代与自媒体和数字媒体时代、非风险社会与风险社会背景下的突发事件所产生的社会影响、社会危害是完全不一样的。对突发事件产生背景的考量，即是要关注社会、经济、政治和文化等因素对人们的正确风险认知和减轻风险行为的影响。第二，突发事件有效风险沟通需要有全方位的视角（Perspective），包括国家、市域、社区、个体等不同层面，以保证沟通的全面性。第三，突发事件有效风险沟通需要关注各方利益所在（phenomenon of Interest）。如发展和保持沟通者进行突发事件风险沟通的能力、建设和完善跨辖区跨机构的沟通渠道和机制、提供风险沟通所需的资金、建立利益攸关方之间的信任关系等。第四，突发事件有效风险沟通需要将不同层面的沟通主体、沟通战略和策略、沟通方式、不同类型的诉求等加以比较（Comparison），以确保主体的公平分配以及各主体沟通职能的有效履行。第五，突发事件有效风险沟通需要进行沟通评估（Evaluation of impact）。主要包括对突发事件相关信息的公信度与共享力的评估、影响人群范围及速度的评估、沟通及决策力的评估等内容，目的在于实现突发事件风险沟通的科学性和持续性。

三、突发公共卫生事件有效风险沟通实践分析

我国《突发公共卫生事件应急条例》第二条将“突发公共卫生事件”定义为“突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件”。正如《指南》中指出的，“突发公共卫生事件期间，人们需要了解自己面临什么健康风险以及可以采取哪些行动保护自己的健康和生命。采用人们能够理解、信任和使用的语言和渠道及早、经常提供准确信息，可以使人们得以做出选择并采取行动，以便在有威胁的健康危害面前保护自己、家人和社区”。[10]由此，突发公共卫生事件风险沟通的核心就在于如何降低有损健康和对生命造成威胁的不确定性，这是基于突发公共卫生事件践行有效风险沟通的靶向所在。

（一）突发公共卫生事件的独有特性提升了风险沟通之难

每一起突发事件的风险沟通，都需要上述四类沟通主体共同为沟通目标的实现而做好充分准备，否则，随时可能由于失去对风险沟通过程的及时集中控制而造成公众健康甚至生命受损，这就是风险沟通作为突发事件应对机会窗的意义所在。

客观上讲，公共卫生类突发事件除了具备一般突发事件的突发性、紧急性、危害性、不确定性等共性特征，还具有一些自身所独有的个性特征，由此提升了风险沟通之难。这主要表现在：

一是特有的专业性。从目前来看，公共卫生类突发事件集中于“重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒”等方面，而这些类型的案例所具有的专业性内容恰恰是一般公众知晓最少的，公众在这方面很少能掌握可以确保自身安全的资源，处于明显的信息劣势，即“贫信息”状态，由此会对这种“不熟悉的风险”造成认知上的偏差。“在信息提供缺失的情况下，公众会积极从其他途径（往往是不可靠的信息源）寻求答案，来弥补这种‘信息真空’”。[11]由此，风险沟通之难就在于，一方面，公众会由于自身缺乏专业知识而产生较强烈的专家依赖，希望获取更多的信息，但另一方面，只要专家出现不一致的观点阐述，公众就会给予特别关注，甚至可能会降低对于专家的信任度。

二是伤害健康的直接性。突发公共卫生事件“会造成或者可能造成社会公众健康严重损害”，而且这种损害对每个风险承担者而言都是最直接的，甚至是不可逆的，由此势必引发社会高度且密切关注。在当前，人们的生活水平日益提高，基本超越了仅仅关注“吃饱穿暖”的阶段，对于自身健康的高度关注程度是前所未有的。风险的社会放大理论也表明，“风险与心理、社会、制度和文化进程互动，会强化或弱化公众对风险或风险事件的反应”，[12]由此，风险沟通之难就在于，如何降低此类风险被放大（强化）的程度。

三是事件原因的人为性。面对毫无防备的突发事件，社会公众的诉求除了需要保障自身的生命、健康、行动等正当权益，还体现在需要找出导致危害及扩大危害后果的事件背后的“元凶”，由此可能引发社会对于“可疑”信息的过度挖掘。于是各种猜测满天飞，而公众的态度往往是“宁信其有”。对于公众的这种诉求，政府职能部门的沟通处于两难境地——不回应显然不行，回应了但迟迟没有下文也不行，这就是风险沟通中的反馈之难。由此也表明，“风险是一种社会建构物，是一个涉及多方利益和权力，需要协商解决的社会文化和道德问题”，“风险沟通的效果往往取决于沟通双方信任关系的质量”。[13]

四是信息的海量化。当前迅猛发展的网络为多种多样的传播媒介与渠道提供了充足的信息，而超量的网民数又成为海量信息的接收者和传播者。在此状况下，一方面，可以据其行动的信息越多，风险沟通就越可能成功，但另一方面，泛滥的“富信息”也会导致公众几乎时刻处于信息的汪洋大海之中，此时，若没有合格的媒介素养作支撑，则必定缺乏鉴别信息真伪的能力。由此，风险沟通之难就在于，如何降低信息传播媒介渠道多样化与公众媒介素养不足之间差距造成的损害。

正是上述公共卫生类突发事件独有特性的客观存在，大大降低了风险沟通作为突发事件应对机会窗的效能。

（二）突发公共卫生事件演化的主要阶段及相应风险沟通要点

发挥风险沟通机会窗的效能需要把握适当的风险沟通时机。但风险沟通时机的选择往往涉及一个困难的权衡，即“在向社会无延迟告知风险的迫切性和对风险信息进行全面科学分析所需时间之间的权衡”，[14]这的确是一个需要谨慎对待的问题，处理不当，则可能事倍功半。

突发公共卫生事件，尤其是21世纪以来使得国际社会遭受重创的一系列重大公共卫生事件，如重症急性呼吸综合征（SARS）、中东呼吸综合征冠状病毒（MERS）、新冠肺炎（COVID-19）等疫情，这些事件看似突如其来，难溯其源，但其实都有一个渐进发展的过程，这就是上文将其归为渐发型突发事件的缘由。以重大传染病疫情为例，这一渐进发展过程可以分解为以下五阶段，与每一阶段存在的风险相对应，形成了风险沟通要点（见图1：突发公共卫生事件渐进发展过程及风险沟通闭环图）。

图1 突发公共卫生事件渐进发展过程及风险沟通闭环图

第一是潜危机阶段（潜伏期）。此阶段事态不明朗，即便是公共卫生专业人员也很难在较短时间内完全确定是何种新兴类型的病例。因此，在暂时无法最终确定的情况下，可以考虑通过局部预警向医疗机构的工作人员提醒风险的来源及性质、可能的威胁、自我防护措施等，这应当成为此类突发事件应对过程中风险沟通的第一步，也是向整个社会传递风险信息的基础。

第二是前危机阶段（酝酿期）。此阶段意味着事件已经发生，但尚未到达危机状态，应对的措施就是及时全面地进行社会预警。在突发事件应对流程中，预警意味着风险的迫近，预警发布后，相关职能部门要从信息收集与报告、救援队伍集结、救援物资调配等多方面做好应对准备，同时，全社会必须加强防控措施，确保民众有清晰的知情权。此时风险沟通的重点就是实现风险信息向全社会的第一时间（be first）、准确（be right）、可靠（be credible）传递。

第三是危机升级阶段（爆发期）。此阶段意味着事件达到了危机状态，公众面对的最大风险，一是危机事件带来的生命健康威胁，另一则是作为防范措施所必需的防护用品及日常生活消费品的短缺。此时风险沟通的重点就是如何借助作为风险沟通主体之一的新闻媒体发布权威信息，以满足公众对于自身身心健康及正常生活的需求。

第四是危机解决阶段（持缓期）。此阶段意味着危机事件所产生的危害性后果基本得到控制，而且事态出现持续性的明显好转，此时防控的重点就是防止反弹。由此，如何应对危害性后果反弹的迹象，就成为各类风险沟通主体需要及时传递并真实反馈的信息。

第五是危机善后阶段（评估期）。此阶段意味着危机事件的处置完全结束，作为危机应对的重点，还需要对上述所有的风险及风险沟通环节予以评估，为以后的预防与处置提供持续有效的行动策略与方案，从而形成危机及突发事件风险沟通的闭环。

（三）突发事件风险沟通的机会窗效应

上述突发公共卫生事件渐进发展过程的梳理，以及风险沟通闭环的构建，说明风险沟通的机会窗效应在于“需遵循一项基本原则，即保证及时、频繁且全面地进行沟通”。[15]具体来讲，风险沟通作为机会窗主要包括以下四层含义：

一是提前制定风险沟通战略计划。必须尽量提前制定突发事件风险沟通计划，而且计划制定应该是一个持续的过程，且需要同时关注防范和应对。二是风险信息传递时机要尽早。发出信息较晚会使谣言扎根并形成人们既定信仰的基础，因而可能造成危害。“信息的早期提供使得风险沟通者可以有一个清晰的权衡”，[16]往往会直接影响行动的决策。而且，及时充分提供真实信息满足的就是公众的知情权，由此也可避免“谣言在没有新闻（信息）的时候满天飞”。三是面对一些可能干预风险信息尽早提供的因素，多元化的风险沟通主体需要各司其职。政府职能部门需要随时跟进风险信息，无论风险状况被确认几分，都需要将有关信息适时真实地传递给潜在的风险承担者；专家要以专业的态度传递专业的预警信息，充分体现面对突发公共事件时的“技术决策性”；新闻媒体在突发事件应对中更要承担社会责任，履行好政府与公众之间的桥梁职责——既是政府发布权威信息的渠道，又可向政府反馈公众的情绪与诉求；公众则要参与其中，配合行动，这也是风险沟通中的“责任衍射（diffraction of responsibility）”，即“沟通是每个人的责任，而不仅仅是公共事务部一个部门的职责”。[17]四是要充分开展风险沟通监测和评估。这是改进工作的最佳机制和方法。

四、突发事件有效风险沟通需要平衡两对关系

突发事件应对的有效风险沟通，除了把握机会窗，还需要平衡两对关系。

一是平衡信息收集与行动决策之间的关系。信息是决策的前提，决策是研判信息的结果，正确的决策需要有充分的信息作保障，否则就是闭门造车、文不对题。但信息收集往往需要在众多繁杂的信息中去伪存真，由此就需要持续一段时间，甚至是较漫长的一段时间。而决策强调的是及时、快速，并不允许有较长时间的悬而不决，否则的话就极易错失战机，也会给公众造成不作为的印象。这对存在于信息收集与行动决策之间的矛盾关系是首先需要正视的。

从风险沟通的角度讲，平衡这对慢与快、缓与急的矛盾，关键在于风险沟通者要及时全面公开信息收集的过程，通过沟通，让公众认识到这一漫长过程的必要性，并认同由此得出的决策是严谨的、正确的。这一平衡关系的建立也充分表明，突发事件应对处置中的风险沟通并非简单的信息传递，而是附加了政府公信力、社会环境、公众心理等多重因素综合考量的行动过程。

二是平衡以受众为中心与以信息为中心之间的关系。以受众为中心和以信息为中心是风险沟通的两种策略。以受众为中心突出的是公众对于风险的主观感受，以信息为中心突出的则是客观风险本身。以受众为中心的风险沟通，主要关注“心理机制对有效风险沟通能起到的可能功效”，这是风险沟通研究的心理视角。以信息为中心的风险沟通则“强调以信息传递为研究对象，探讨信息机制对有效风险沟通的实效以及改进方案”，[18]这是风险沟通研究的技术视角。显然，这两种不同的沟通策略反映的是风险的主观感知与客观存在两种状态，平衡两者的关系，就是需要全面对待，不可偏废。

五、结语

“风险沟通不仅仅是一个风险信息的传递和反馈的过程，还是一个由风险认知、风险定位、风险传播、风险参与、信任建立、沟通形成、共识达成等多个环节构成的过程。”[19]风险沟通作为突发事件应对处置的关键步骤，其作用在于保障风险信息的共享与传递，为应对决策提供依据，并引导决策的准确执行。以风险信息为核心的风险沟通贯穿于突发事件应对的不同阶段，而且不同阶段有不同的沟通内容，其效果势必影响着危机决策的准确程度及其执行力度。从这个意义上讲，及时有效的风险沟通就是突发事件应对的机会窗。

围绕着风险沟通的主题，还有待进一步研究的是风险的社会放大问题。在当前的理论研究中，来自西方的风险社会放大理论已经形成了一个较为成熟的概念框架——社会放大的信息机制和反应机制[20]。虽然这一来自于西方的理论存在争议，也有待进一步完善，但的确有助于深入理解并尽早启动风险沟通机制，也决定了风险沟通远期的价值目标——“促进启蒙和行为改变”能否实现。