老龄化趋势下社区自组织参与黑龙江省社区养老服务研究

汤 辉

（黑龙江省社会科学院 政治学研究所，黑龙江 哈尔滨 150001）

世界人口老龄化已成为全球性问题，在未来几十年里将影响世界多个领域的发展。中国随着新增人口的增速放缓，我国已经慢慢进入老龄化时代。国家统计局2020 年2 月公开的数据显示，人口自然增长率由1987 年的16.61‰到2007 年增长5.17‰，再到2019 年增长3.34‰。此外，数据还显示2019 年底全国65 岁以上人口为1.76 亿，占人口总量的12.6%（数据来源于国家统计局公布的数据）。根据国际公认的标准，当65 岁以上人口占国家总人口的7%时，标志着该国进入老龄化阶段；65岁以上人口占常住人口总数的14%时，意味着国家进入深度老龄化阶段。中国已经进入老龄化社会，而低人口增长率意味着老龄化将持续加剧。养老日益成为一种社会问题，受到国家和社会各界的广泛重视。黑龙江省作为老工业基地，重工业发达导致城镇化率高、计划生育国策执行较好。根据黑龙江统计局发布的数据，2018 年底黑龙江省65 岁以上老年人485.3万人，占人口总比例的12.86%，高于全国平均水平。进入21 世纪以来，随着大量工人进入退休阶段，黑龙江省老龄化正逐步加剧，居民养老需求比较迫切。社区养老模式属于较为新颖的事务，还处于发展阶段。多元主体参与不足导致社区养老服务供给质量不高，不能完全满足居民的养老需求。通过新冠肺炎疫情期间对哈尔滨市、七台河市十几个社区的跟踪调查，发现黑龙江省社区养老服务供需矛盾表现得尤为明显。为改善黑龙江省社区养老服务供给质量，需要推动黑龙江省社会治理革新。习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”满足人民群众社区养老需求，为完善黑龙江省社区治理提供目标指引。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出：“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径。”推动和完善黑龙江省社区治理，培育和孵化社区自组织参与社区养老服务，提升社区养老服务供给质量势在必行。

一、社区自组织参与黑龙江省社区养老服务的必要性

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”[1]为应对老龄化指明方向，完善养老服务成为应对老龄化的重要手段。社区自组织作为一种社会组织，在社区治理和社区公共服务供给中发挥了重要作用。特别是在新冠肺炎疫情期间，各种因素造成市场化养老服务出现短暂“失灵”和社区养老服务需求激增，社区自组织参与社区养老服务供给有效缓解社区养老服务压力，为社区治理提供新契机。黑龙江省作为国家的老工业基地，人口老龄化速度居于全国各个省市（自治区）的前列。老龄化趋势下，为满足黑龙江省人民对养老服务的需求，孵化和培育社区自组织参与黑龙江省社区养老服务，既吸取了国外社区养老实践的经验启示，也为黑龙江省养老服务工作带来了新的发展机遇。

（一）社区养老模式将成为国家基本养老模式

工业化最早发生在西方，世界范围内的老龄化也从西方发达国家开始。西方国家的养老实践可以为黑龙江省应对老龄化和养老问题提供借鉴。为应对养老问题，西方发达国家经过多年的养老模式探索，尝试过包括机构养老等多种养老模式。20 世纪60 年代以后，西方国家的养老模式“回到家庭和社区”，开始采取社区照料模式。国家立法将养老福利经费投入到居家和社区养老服务，并出台促进社区养老服务发展的政策。在欧美发达和高福利等国家，居家和社区养老已成为养老主要模式。“英国是最早进入‘银发’时代的国家之一，其实行‘福利国家+社区照料’的养老模式成效显著。”[2]西方发达国家解决养老问题的思路为黑龙江省应对老龄化和解决居民养老需求提供了新思路。我国“十三五”规划对养老体系进行系统规划统筹：“积极开展应对人口老龄化行动，建立以居家养老为本，以社区养老为基础，机构养老为补充多层次养老服务体系”。“十三五”期间，通过政策引导和社区治理革新，特别是最近几年社区服务的供给侧改革，社区养老模式已得到社会各界的认可，也得到老年人的广泛认同，“从对老年人选择意向的调查来看，社区居家养老是最佳方式”[3]。由于社区养老模式属于较为新颖的事务，社区养老还处于发展阶段，多元主体参与不足导致社区养老服务供给质量不高，还不能完全满足社会民众的养老需求。新冠肺炎疫情期间，黑龙江省社区养老服务激增，社区养老服务供需矛盾凸显。养老服务作为一种公共服务需要政府的宏观调控，培育和孵化社区自组织参与黑龙江省社区养老服务是社区治理发展的要求和回应人民对美好生活追求的一种方式。

（二）老龄化趋势下黑龙江省养老服务工作的新机遇

黑龙江省作为国家最早建设的工业基地，在社会主义建设的初期就形成了完备的工业体系。在国家第一个五年计划中，黑龙江省是国家工业建设的重点地区之一，其中苏联帮助我国建设的156 项工程就有22 项落在了黑龙江。此外，新中国成立初期为保证国防安全，有部分工业设施从东三省南部迁入黑龙江，例如北安市的庆华工具厂就是在这个时期从沈阳搬来的。完备和高度发达的工业体系培养了大量的产业工人。工业化推动城市化，使黑龙江省城镇化程度一度居全国前列。高城镇化率带来的直接影响就是计划生育的国策在黑龙江省执行得好，黑龙江省人口出生率一直处于全国平均水平之下。最近几年以来，受到世界经济增长放慢和黑龙江省经济转型升级的影响，黑龙江省人口增长乏力。根据黑龙江省统计局公开的数据表明：2015 年-2019 年，黑龙江省人口增长率为-0.06%、-0.049%、-0.041%、-0.069%、-0.1%。人口低出生率将进一步推动黑龙江省率先进入老龄化社会。根据国家发改委预计“十四五”我国将进入中度老龄化阶段，黑龙江省会率先进入中等老龄化社会，庞大的受众群体为黑龙江省养老工作提供了新的发展机遇。国家发改委针对养老问题指出：“普惠型养老服务，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，完善社区居家养老服务网络。”为应对即将到来的中等老龄化社会，缓解黑龙江省面临的养老压力，抓住养老工作发展新机遇，孵化和培育社区自组织参与社区养老服务势在必行。

二、培育社区自组织参与社区养老服务的途径

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出：“加快发展健康、养老、育幼、文化、旅游、体育、家政、物业等服务业，加强公益性、基础性服务业供给。”养老服务已经被定义为公益性服务，社区养老模式将成为国家基本养老模式。养老服务未来将成为社区基本公共服务，孵化和培育社区自组织参与黑龙江省社区养老服务是黑龙江省社会治理创新的重要方面。黑龙江省老龄化趋势明显高于国家平均水平，为黑龙江省社会治理带来挑战。为满足黑龙江省社区居民的养老服务需求，针对黑龙江省社区自组织参与社区养老服务中存在的短板和不足，借鉴国内外社区养老的经验，结合黑龙江省情，我们要努力探索促进社区自组织参与社区养老服务的途径。

（一）以党建统领社区自组织培育工作，推动社区自组织参与社区养老服务供给

社区养老服务供给不能完全依赖市场化手段，还需要政府的干预，发挥国家制度优势。我国最大的制度优势就是党的领导，在党的领导下，培育和孵化社区自组织参与社区养老服务。其中，在社区发挥领导和协调作用的是社区党组织。社区党支部是党的基层组织、桥头堡，是党的群众路线在基层的践行者。社区党支部在社区居民眼中是党和政府的“代表”，具有其他组织无法比拟的公正力和信任度。发挥社区党支部在社区自组织孵化和培育中主导作用，需要以社区党建统领黑龙江省社区治理，推进服务型党组织建设。一是对现有社区自组织进行党小组全覆盖。社区党支部负责指导和管理社区自组织，在每个团队设立隶属于社区党支部的党小组。社区自组织在社区党支部领导下、社区居委会的业务指导下开展社区养老服务。二是发挥基层党组织的战斗堡垒作用。社区党支部发挥统合资源的功能，动员社区内部的“能人”，包括政治能人、经济能人、文化能人，参与社区自组织服务。党支部主导社区自组织培育工作，选派优秀党员干部加入社区自组织。发挥服务团队内部党员战斗模范作用，在社区养老服务中攻坚克难、迎难而上，通过党员示范引导社区群众加入团队，提升团队凝聚力和战斗力。通过党员发挥的“鲇鱼效应”，激发社区自组织活力，提升社区自组织养老服务能力。三是发挥基层党组织协调作用。基层党支部主导社区养老服务供给，协调各方关系，孵化和培育社区自组织参与社区养老服务。基层党支部是连接社区居民和社区自组织的桥梁，需要发挥协调各方的作用。基层党支部需要摸清本社区的老龄化和养老需求情况，并根据社区的养老服务需求，组织社区老年人代表、社工人员、养老服务机构、社区志愿者等养老服务各方共同协商解决本社区养老服务供给问题。帮助社区自组织解决服务过程中遇到的困难；与社区老年团体保持联系，征集社区养老服务新需求，反馈给社区自组织进行服务整改。基层党支部通过把控社区治理全局，发挥协调作用，减少社区居民和社区自组织之间的信息不对称，提升社区自组织养老服务效能。

（二）完善制度保障，引导社区自组织资源向社区养老服务倾斜

社区养老作为老龄化时代国家主流的养老模式，将成为社区基本公共服务。社区养老服务是一种公益性的服务，既不能完全依托政府，也不能全部依赖市场供给。社区养老服务需要综合运用政府干预和市场化手段。为应对老龄化给黑龙江省社会治理带来的挑战和满足社区居民的养老服务需要，在国家民政管理部门已出台政策的基础上，省民政部门、省发改委、省人社厅等部门联合出台文件，把社区养老服务供给纳入社区治理工作绩效考核，出台细化文件进一步鼓励社区孵化培育社区自组织参与社区养老服务，扶持养老类社区自组织发展。在社区自组织管理方面，把养老服务类社区自组织的管理权进一步下放到街道和社区。养老服务类社区自组织在街道民政部门备案之后允许参与社区养老服务，由社区负责归口监督。在资金帮扶方面，加大省财政资金对社区养老服务的支持，设立专项社区养老服务经费，抽取一部分福利彩票等公益彩票基金扶持社区自组织培育。街道督促社区按照《黑龙江省人民政府办公厅关于推进养老服务发展的实施意见》的规定，改建和扩建社区养老配建房屋，划拨一部分养老配建房屋、社区内的公租房、廉租房等公益房产支持本社区养老服务类社区自组织办公和开展养老服务业务。对提供有偿社区养老服务的社区自组织实施税收优惠扶持，对城市民政救助人员参与社区养老服务获得的收入提高个人所得税征税额度。通过加强制度和政策保障，推动社区自组织参与社区养老服务，改善黑龙江省社区养老服务供给质量。

（三）实施社区养老服务分级，分类培养社区自组织

社区养老服务作为社区基本公共服务具有公益性的属性。养老服务类型多种多样，其中包括康复护理、家政服务、心理咨询、失能老人看护等多种类型。这些养老服务根据养老服务的供给方式、投入成本、技术要求的差异，划分为纯公益性养老服务、普惠性养老服务、互助性养老服务。老龄化趋势下，黑龙江省养老服务需求将进一步增加。推动社区养老服务分级，按照需求培育社区自组织参与黑龙江省社区养老服务有助于整合社区资源，提升社区治理效能。一是纯公益性养老服务供给。社区养老服务属于公共服务，其定位是公益性质的。纯公益性养老服务的供给需要依托社区党支部培育和孵化由社区“两委”成员、社区热心人、志愿者、社工、党员干部等群体参加的社区自组织。此类社区自组织需要整合社区社工资源、社区能人、社区热心人等群体，需要社区“两委”的引导和帮扶。二是普惠性养老服务。普惠性养老服务主要指政府部分补贴之后，收费实行政府定价或接受政府指导价，由专业机构提供的养老服务。政府发挥宏观调控职能，把服务需求供应双方聚在一起，共同协商符合国家、企业、客户三方利益的服务协议。普惠性养老服务需要培育和孵化由社区“两委”成员、养老服务机构、社区志愿者共同参与组建的社区自组织。该类社区自组织构成比较特殊，需要社区内有威望、群众基础较好的居民参与监督，保障社区养老服务按照运行成本价格供给，并保障服务的供给质量。三是互助性养老服务，主要是指社区老年人之间形成的一种“抱团式”养老，参与个体互相提供养老服务。互助性养老服务来源于群体内部供给，群体成员既是养老服务的服务对象，又是养老服务的供给者。互助性养老服务需要社区发挥协调作用，培育和孵化包含老年群体和社工两个群体参与的社区自组织。社区需要以兴趣爱好和情感为基石，挖掘社区本土骨干力量，培育自组织。首先，需要摸清社区内65 岁以上老年群体构成情况，按照爱好、生活习惯等不同，通过开展社交活动培养参与兴趣和群体感情，注意发掘社区骨干力量带动周围老年群体自发形成互助型社区养老团体。

（四）强化社区自组织赋权，激发社区自组织参与社区养老的活力

“赋权指的是个体、团体和社群掌握其境况、行使权力并达成自身目的的能力，以及个别和集体的，能够借此帮助自己和他人将生命的品质提升到最大限度的过程。”[4]赋权作为社会工作方法可以提升社区自组织自我管理、自我服务能力，提升社区自组织的社区养老服务供给质量。培育和引导社区自组织参与社区养老服务需要加大个体赋权、组织赋权、社区赋权。一是加强黑龙江省社区个体赋权。社区养老服务中，个人赋权主要指服务对象——老年群体的个人能力提升。加强社区养老教育，把老龄化给黑龙江省带来的社会治理挑战和国家政策，包括养老问题向社区老年团体讲清楚、说明白。加强老年人心理疏导和生活能力培训，提升老年群体的自我认知能力，提升个人对老年生活控制力。二是进一步完善组织赋权。组织赋权主要是强化社区自组织定位和能力提升。一方面，社区自组织是黑龙江省应对老龄化带来的养老服务挑战的重要帮手，社区养老模式需要社区自组织参与提供养老服务。另一方面，提升社区自组织养老服务供给质量和效率，主要手段是对参与社区养老服务的社区自组织加强养老技能培训，提升团队养老服务技能水平。三是进一步优化社区赋权。社区赋权就是社区能力的培育，实现人、组织以及社区的自治能力和可持续发展。在社区养老服务中，在自上而下的公共服务输送体系中，政府需要在养老服务供给决策中树立社区自组织在社区治理和社区养老事务中的话语权和影响力。黑龙江省社区治理需要综合考量社区自组织的作用，科学合理定位社区自组织在黑龙江省社区养老服务中的角色，培育社区服务参与的组织化力量，积极引导公民参与社区自组织，提升社区养老服务供给水平。