国土空间规划新时代的公共服务体系配置思路

（广东省城乡规划设计研究院有限责任公司，广东广州 510290）

公共服务设施是指由政府财政投入为主，满足市民日常生活需求的服务性设施，主要包括文化、教育、医疗、体育、社会福利等五大类，对改善居民生活质量，提升城市品质具有重要作用。本文对多个规划编制项目进行研究和思考，尺度涵盖市、县（区）、镇等层级，对于研究如何配置城市公共服务设施有现实意义和实操价值。

本文为了清晰形象地表达配置思路，在必要章节部分内容将以揭阳市榕城核心区东片区、仙梅片区控制详细规划为例（以下简称“揭阳仙梅项目”），讲解配置的方法和方式。

1 案例简介

揭阳仙梅项目位于揭阳中心区南部，规划区总面积约62.89 km2，现状人口26.65万人。预测规划区规划期末常住人口为53.4万人。

2 文化设施

2.1 文化设施类型

国内文化设施分类可从功能和公益性程度两个方面分类，按功能分类，可分以下八大类：博览文化类、社会文化类、艺术文化类、文化市场类、文化产业类、历史文化类、新闻出版类、广播电视类；按公益性程度分类，可分为纯公益性、准公益性、经营性城市公共文化设施三大类。

在《城市用地分类与规划建设用地标准（GB 50137—2011）》中，公益性文化设施用地被划入文化设施用地A2（包括图书、展览设施、文化活动中心、文化馆等）；作为文化产业平台搭建的“公共文化设施”用地，被划入到B类商业服务设施用地（如剧院、电影院、音乐厅等）。本文主要论述公益类的设施配置。2.2 文化设施配置方式2.2.1 确定配置层级

在城市规划中，常根据人口和服务范围，划定相应的服务层级体系，一般构建三级公共文化设施体系，即市级、区级（或叫组团级）和社区级。

（1）市级文化生活圈。市级服务半径一般在5～8.5 km，按照公共交通12～18 km/h的平均行驶速度进行计算，单程出行30 min左右。

（2）区级文化生活圈。根据一般城市县区规模大小的区间值，可推断出将30～50万人设置为区、县级人口的基准，服务半径为3～4.5 km，自行车时间25 min，步行40 min。

（3）街道级文化圈。根据地方规范来看，居住区的人口集中在3～5万人，一般2～3个居住区组成街道，因此街道的服务人口约为10～15万人。一般3～6个基层社区组成居住区，推断社区服务人口为0.5～1.5万人。服务半径1.5～2.5 km，自行车10 min，步行20 min。

2.2.2 确定配置的类型

市、区级文化圈，主要以大型、特大型文化设施为主，市级的文化设施应满足大型的文化活动。结合《广东省城市规划文化设施规划建议指标》和一些地方经验,地级市必须配置博物馆、图书馆、文化馆、电影院、剧院、文化广场、青少年活动中心、老年人活动中心。县（市）级必须配置博物馆、图书馆、文化馆、电影院、剧场、文化广场，根据需要，可以配置青少年活动中心、老年人活动中心等。

2.2.3 配置的规模

（1）图书馆。我国对图书馆建设有比较详细的规定，街道级以上的图书馆有独立的国家建设标准，社区级图书馆建设一般根据地方自身的条件进行配置。根据《公共图书馆建设标准》(建标108—2008)，图书馆规模可分为大、中、小型，分别对应相应的居住人口来配置。

大型馆建设规模与人口配置指标如表1所示，中型馆建设规模与人口配置指标如表2所示，小型馆建设规模与人口配置指标如表3所示。

表1 大型馆建设规模与人口配置指标

表2 中型馆建设规模与人口配置指标

表3 小型馆建设规模与人口配置指标

（2）档案馆。档案馆的规定是按照卷宗数来确定的，按照一人一档案来计算，可以推断出档案馆的服务人口和服务半径。

服务人口是居住街道级及以上数量的人口，因此一般建议县级或30万人以上才配置档案馆，根据《档案馆建设标准》（建标103—2008），对建设规模和房屋建筑面积指标作归纳和总结，在配置档案馆时可参考档案馆建设规模与人口配置指标表。

档案馆建设规模与人口配置指标如表4所示。

表4 档案馆建设规模与人口配置指标

（3）文化馆。根据《文化馆建设标准（建标136—2010）》，文化馆建筑根据其建筑面积规模划分为大型馆、中型馆和小型馆3种类型。

建设规模与人口配置如表5所示。

表5 文化馆建设规模与人口配置指标

（4）文化活动中心。目前国标对室内群众文化活动中心规模没有统一的标准，地方规范根据各地的不同情况，规定了不同的规模范围。群众文化活动中心的配置可参考文化馆的配置指标。

文化活动中心建设规模与人口配置指标如表6所示。

表6 文化活动中心建设规模与人口配置指标

（5）青少年活动中心。根据《建设部关于进一步加强和改进未成年人活动场所规划建设工作的通知》（建规〔2004〕167号），在城市的旧区改建或新区开发中心须配套建设包括未成年人活动场所在内的公共设施。

青少年活动中心主要包括文化、教育、科技、体育等问未成年人活动场所。

青少年活动中心配置指标如表7所示。

表7 青少年活动中心建设规模与人口配置千人指标

（6）老年人活动设施。根据《城镇老年人设施规划设计规范》，老年人的设施包括老年人公寓、养护院、老年人护理、老年学校、老年人活动中心、老年服务中心（站）、托老所等。

配置老年活动设施应根据相应等级要求，合理安排市、街道（镇）、社区等三个层级的设施。

老年人设施分级配置规定具体如表8所示。

表8 老年人设施分级配置规定表

老年人设施建设规模与人口配置指标如表9所示。

表9 老年人设施建设规模与人口配置指标 单位：m2/床

（7）影剧院。根据《剧场建筑设计规范（JGJ 57—2016）》，剧场分为四个等级，分别为特大型、大型、中型、小型。

剧场规建设规模与人口配置指标如表10所示。

表10 剧场规建设规模与人口配置指标

3 教育设施

3.1 教育设施类

教育设施包括科研教育、高等教育、基础教育，本文主要对基础教育设施的配置方式进行总结，具体包括高中、初中、小学。

3.2 教育设施配置方式

3.2.1 预测上学人数

上学人数的预测一般以规划区的常住人口为基数，再根据当地的规范确定其上学率，例如在广东地区规范高中上学率为2%～4%、初中为3%～4%、小学为7%～8%，但在编制具体地区时应以当地历年的人口变化和实际上学率进行校对和调整。

下面以揭阳仙梅项目为例，根据揭阳市近两年（如条件允许下应尽量以10年期间为对比）现状，实际上学率为小学8%、初中4%～4.6%、高中2.5%～2.7%，通过参考广州地区上学率（小学7.1%、初中3.5%、高中2%），最终确定揭阳市规划区上学率为小学8%、初中4%、高中3%。

揭阳市近年上学率如表11所示。

表11 揭阳市近年上学率

预测规划区规划期末常住人口为53.4万人，则按照小学8%、初中4%、高中3%的上学率，可预测相应学生人数，如表12所示。

表12 规划区上学人数预测表

3.2.2 确定生均用地面积

确定生均用地时，应从以下方面进行论证：（1）以国、省、地方相关规范文件作为基本依据；（2）通过周边城市的用地指标作为案例参考。以揭阳仙梅项目为例，目前揭阳市对教育设施的用地配置暂没有地方规范，因此本文（使用潮汕周边地区规划作为参考之一。

中小学生用地指标如表13所示。

表13 中小学用地生均用地指标对比表 单位：m2

确定生均标准：考虑规划区为揭阳市中心城区范围，且现状用地紧张，确定：小学≥14 m2/人，初中≥15 m2/人，高中≥18 m2/人。

3.2.3 确定用地规模与布局

（1）用地规模。根据上述预测的上学人数和生均用地，可计算出揭阳仙梅项目规划期末高中用地需要28.84 hm2，初中32.04 hm2，小学59.81 hm2。

揭阳仙梅项目中下学用地规模如表14所示。

表14 揭阳仙梅项目中小学用地规模预测表

（2）学校布局。在中小学布局时，要结合规划区的现状条件进行。

如通过分析规划区高中、初中、小学现状办学的总班数，找出与规划预测的差额，差额可以通过规划新增学校或原地扩建来解决，需要结合实地情况。

同时相应的学校布局要满足规范要求，如服务半径（小学500～800 m，初中800～1000 m）、人口集聚程度等，由于每个方案需灵活考虑布局，不再详细论述。

4 体育设施

4.1 体育设施类型

在城市规划中，体育设施主要有体育场、体育馆、居民健身活动中心、居民运动场等，在部分地区叫法有不一样，但总体包括以上几大类型。其中场和馆的区别，其实就是露天和不露天的区别，体育场建设因为太阳角度等原因必须是南北向，体育馆没有这要求。体育场：指有400 m跑道(中心含足球场)、固定道牙，跑道6条以上，并有固定看台的室外田径场地。体育馆：室内进行体育比赛和体育锻炼的建筑，按体育项目可分为篮球馆、冰球馆、田径馆等。

4.2 体育设施配置方式

4.2.1 配置体系

在体育设施配套上，一般可按四级设施体系，包括市、县（区）、街道（乡镇）、社区（农村行政村）。在市、县（区）级必须配有大型的体育设施，主要为体育场、体育馆。4.2.2 配置方式

（1）体育场。根据《公共体育场馆建设标准系列》，体育场按照人口规模可分为五级，即200万以上、100～200万人口、50～100万人口、20～50万人口、20万以下人口，如表15所示。

表15 人口规模、体育场座席数、单座面积配置指标 单位：座/m2

5 000座以下体育场按4 000 m2为上限。在配置体育场时可根据规划人口对应上表，确定体育场的大小和用地规模，200万人以上的城市可根据需要配置1个以上的体育场。

（2）体育馆。根据《公共体育馆建设标准》，每个城市应按规划人口规模建设公共体育馆一个，其建设用地指标不应大于规定，超过12 000座席以上的公共体育馆应根据承办的赛事等级另行确定，如表16所示。

表16 公共体育馆建设规模与人口配置指标 单位：m2

对于50万人以上人口的城市（大城市），仅设置一个对应规模的体育馆无法满足全市开展群众性体育运动的需求，因此需设置次一级体育馆。

（3）社区级体育设施。根据《城市社区体育设施建设用地指标》，城市社区体育设施可根据需要设置在室内或室外，室外用地面积与室内建筑面积控制指标应满足：①人均室外用地面积0.3～0.65 m2，人均室内建筑面积0.1～0.26 m2。②根据不同的人口规模，城市社区体育设施项目室外用地面积与室内建筑面积应符合规定，如表17所示。

表17 城市社区体育设施建设规模与人口配置指标

在3～5万人口规模的社区中宜集中设置一处居民健身活动中心（社区体育中心、居民运动场），在配置集中式同时考虑人口服务半径的需要，根据1～1.5万人之间通过设置居民健身设施，可结合绿地安排进行补充。

5 医疗设施

5.1 医疗设施类型

现阶段，广义的医疗设施除了医疗卫生基础设施（医院、卫生院、社区卫生服务中心）外，还包括新型医疗机构，如国际医院、美容机构、民营医院等，本文立足在城乡配套基础上，只对医疗卫生基础设施的配置作论述。

根据国家卫健委下发《医疗机构基本标准（试行）》，凡以“医院”命名的医疗机构，住院床位总数应在20张以上。医院按等级划分为一、二、三共三个等级。

（1）一级医院：病床数在20～99张。直接向一定人口的社区提供预防，医疗、保健、康复服务的基层医院、卫生院。例如农村乡、镇卫生院和城市街道医院。（2）二级医院：住院床位总数100～499张。向多个社区提供综合医疗卫生服务和承担一定教学、科研任务的地区性医院。例如，一般市、县医院及省辖市的区级医院。（3）三级医院：病床数在500张以上。向几个地区提供高水平专科性医疗卫生服务和执行高等教育、科研任务的区域性以上的综合医院。例如，全国、省、市直属的市级大医院及医学院校的附属医院。

5.2 医疗设施配置方式

5.2.1 配置体系

根据《广东省卫生资源配置标准》，卫生机构配置分为城市医院、城市社区卫生服务中心、农村医疗机构。（1）城市医院配置：大型城市，例如广州、深圳市市区可按三级、二级、一级三个层次设置医院；地级市市区可按三级、二级（或一级）两个层次设置医院。三级医院（含综合医院、中医医院、各类专科医院）的配置个数与专科类别应根据区域内三级医院病床总数、卫计委《医疗机构基本标准》规定的各类三级医院规模及区域居民主要疾病而设定。二级医院（含综合医院、中医医院、各类专科医院）或一级医院的配置数应符合规模经济与布局经济的原则，根据人口与地理情况，在病床总量控制的范围内由各区域自行设定。（2）城市社区卫生服务中心：原则上按街道办事处个数设置。（3）农村医疗机构配置：每个（镇）乡设一所卫生院。居民步行在30 min以上才能到达医疗机构的行政村，可设一所卫生站或农村社区卫生服务机构。

5.2.2 配置方式

（1）床位数需求预测对床位数的预测，既要符合国家规范，也要结合当地实际，以揭阳仙梅项目为例，根据《揭阳市卫生计生事业发展“十三五”规划》，到2020年目标为3.8～5.5 床/千人，但应考虑与国家目标接轨，如表18所示，《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015～2020年）》要求不少于6 床/千人，因此在此规划中，取7 床/千人作为预测，按规划期53.4万人，则需总床位数为3 738床。

表18 地方床位数相关规定

（2）用地与数量在确定一间综合医院的床位数时，根据《医疗机构设置规划指导原则（2016～2020年）》，新设置的县办综合医院（单个执业点，下同）床位数一般以500张左右为宜，50万人口以上的县可适当增加，100万人口以上的县原则上不超过1 000张，市办综合医院床位数一般以800张左右为宜，500万人口以上的地市可适当增加，原则上不超过1 200张。按照《综合医院建设标准》综合医院建设用地指标可计算出医院的用地规模，如表19所示。

表19 综合医院建设用地指标 单位：m2/床

对于医院的数量，应结合当地的现状数量和部门的发展计划来综合考虑和布置。

6 社会公共福利设施

6.1 社会公共福利设施类型

社会福利包括生活、教育、医疗以及交通、文娱、体育、欣赏等方面的待遇。社会福利是一种服务政策和服务措施，提高广大社会成员的物质和精神生活水平。本文基于城市规划角度，主要探讨老年人、儿童福利设施的配置方式。

6.2 社会福利设施配置方式

6.2.1 配置体系

（1）老年人福利院。根据参照相关城市经验，在区级可设置“社会福利院（养老院）”；在镇街级置“养老院”；在单元社区（居住区级）可设置“日间照料中心”；在基层社区（居住小区）可设置“托老所、居家养老服务中心”。（2）儿童福利院。

儿童福利院是指为孤、弃、残等儿童提供养护、医疗、康复和技能培训、托管等服务的服务机构。根据《儿童福利院建设标准（建标145—2010）》，规模按覆盖区常住人口数量划分为四类，如表20所示。

表20 儿童福利院建设规模分类表

6.2.2 配置方式

（1）老年人福利院。床位数需求预测结合国家、省相关政策要求。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）：社会养老床位数达到每千名老年人35～40张；按人均用地不少于0.1 m2的标准分区分级规划设置养老服务设施。《广东省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（粤府〔2015〕25号）：2020年，全省每千名老年人养老床位数达到35张以上；在制定城市总体规划、控制性详细规划时，要按照人均用地0.1～0.3 m2的标准。《老年养护院建设标准》（建标144—2010）：每千老年人口养护床位数宜按19～23张床测算。

社会养老床位应按每千名老年人35～40张进行配置，随着近年我国老年化的增长，本文建议采用高值进行配置，即每千名老年人40张床位。

用地规模和数量要以一个规划区常住老年人作为基数，由于每个地区和时期老年化程度不同，下面仍以揭阳仙梅项目作为实例，讲解配置的具体方法。

根据省统计局资料，2017年广东常住人口年龄结构为“老年型”时期，2017年65周岁及以上人口占比是8.62%。暂以8.62%的老年化作为揭阳的平均值，则预测规划区的老年人口为4.6万人，则需要养护床位数1 841张。用地与数量根据上述预测，规划区需要养护床位数1 841张。

国家标准如表21所示，结合养老院相关用地标准，规划区属于揭阳市中心区，应配置市级养护机构，按照《城镇老年人设施规划》（GB 50437—2007），用地按45～60 m2/床，则需要规划用地9.2～11.04 hm2。

在老年人福利院的数量上，同样要结合现状条件，通过扩建或新增满足规划要求。

表21 机构养老设施建设国家标准

（2）儿童福利院。床位数需求预测因此类人口没有相应的变化规律，只能根据国家相应经验规定来配置其床位数。根据《儿童福利院建设标准（建标145—2010）》，规模按覆盖区常住人口数量划分为四类：一类、二类、三类、四类。规划可根据相应的人口进行插值法计算相应床位数。

用地与数量根据《儿童福利院建设标准（建标145—2010）》，儿童福利院的建筑密度宜为25%～30%，容积率宜为0.6～1.0。可以通过配置相应的床位数，对应儿童福利院房屋综合建筑面积指标可计算出总的建筑面积，再由建筑密度和容积率可反推出所需的用地规模，指标如表22所示。

表22 儿童福利院房屋综合建筑面积指标

7 结语

公共服务设施是城市健康运行和高品质发展的基石，经过多年的规划实践发现不少地区存在重工业、轻公益服务的问题，也存在设施短板的情况，因此本文通过全面论述五大设施的配置类型和思路，在国土空间规划新时期提供一些参考经验，同时能借此窗口补全相关设施。除了本文探讨的配置思路，公共服务设施的规划还应该结合相应的规划层级来细化或增设，如控制性详细规划、修建性详细规划，总规模需满足人均用地标准，结合地方设施主管部门发展计划等。因此本文重在提供一种配置的思路，即需要与规范、政策、现实进行结合，横向纵向作对比，做出最优的配置。