区块链技术在减税降费政策落实情况跟踪审计中的应用探究

张夏恒 郝文丽

(西北政法大学，陕西 西安 710122)

国家重大政策措施落实情况跟踪审计是我国政府的一项新型审计业务。从2018年开始，减税降费政策落实情况逐渐成为一项重要的审计内容。减税降费是用政府收入的“减法”换取社会经济发展的“乘法”，关系着市场主体和人民的利益。开展减税降费政策落实情况跟踪审计，对政策的效果性、经济性、效率性进行评价，可以促进减税降费政策目标的实现。

在实施减税降费政策落实情况跟踪审计过程中，存在审计重点难把握、审计内容有局限、审计统筹协调不到位、审计范围有局限等问题。区块链技术的去中心化、不可篡改、时间戳机制、匿名性、共识机制等特性恰好能解决减税降费政策落实情况跟踪审计中面临的问题。因此，研究区块链技术如何应用到减税降费政策落实情况跟踪审计中尤为重要。本文通过分析区块链技术在减税降费政策落实情况跟踪审计中的现状，构建了减税降费政策落实情况跟踪审计区块链应用框架，分析了区块链技术在审计准备阶段、审计实施阶段、审计报告阶段的应用，最后总结了区块链技术应用减税降费政策落实情况跟踪审计的优势和挑战。

一、减税降费政策落实情况跟踪审计的现状及存在的问题

(一)减税情况降费政策落实情况跟踪审计现状

政策落实情况跟踪审计业务从2014年起在全国审计系统内开展，2015年按月在审计署官网公告政策落实跟踪审计情况，2016年改为按季度公告。自2018年政府工作报告提出“进一步加强减税降费政策措施落实情况审计监督的意见”后，2018年第四季度公告和2019年第一季度公告逐渐将降费减负作为一项重要内容公布。从2019年第二季度起，减税降费作为单独的一项内容进行专项审计并同其整改情况作为国家重大政策落实跟踪审计结果报告的一项重点内容。截至2021年2月，审计署发布的关于减税降费政策落实方面的《国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告》共计6份，关于减税降费政策落实方面的《国家重大政策落实情况跟踪审计结果公告解读》共计6份。审计范围涵盖了全国31个省(自治区、直辖市)、新疆生产建设兵团和35个中央部门、15家金融机构以及其他延伸审计的部门机构。从审计情况来看，减税降费政策实施效果显著，有关地区和部门认真贯彻落实减税降费相关政策措施，在减轻企业和个人负担、激发市场主体活力等方面做了大量工作。但审计也发现一些地区和部门存在税收政策落实不到位、违规收费、转嫁收费等问题。

(二)减税降费政策落实情况跟踪审计存在的问题

根据审计署公告及地方政府公告，虽然减税降费政策落实情况跟踪审计取得了重大成效，但在具体的审计工作开展时仍存在诸多问题。

1.审计重点难把握。减税降费包含两部分内容：一部分是减税，另一部分是降费。减税涉及的主体主要是税务机关，降费涉及的主体主要是政府及企事业单位团体。这两部分虽然有一定的联系，但审计选择的客体及审计内容有很大的差别。因此，在审计时间、审计人员限定的情况下，选择审计重点非常重要。通过分析公告可以看出，审计署在2020年选择的审计重点主要是降费这一部分，但根据其他公告来看，降税也是非常重要的审计内容，所以在短时间内，如何确定审计重点是减税降费政策落实情况跟踪审计的一大难点。

2.审计内容有局限。政策落实情况跟踪审计是国家审计中新型的审计业务，目的是监督政策计划、执行、终结阶段的情况，并形成反馈，形成了一个闭环。但从目前跟踪审计现状来看，减税降费政策落实情况跟踪审计的内容仅聚焦在执行环节，尚未对政策的计划环节、终结环节进行有效的监督和反馈。此外，也并未对政策的合法性、体系的健全性及实施的效果性等进行审计监督。因此，政策落实情况跟踪审计在具体审计内容方面有局限，难以全面进行审计监督评价和反馈。

3.审计统筹协调不到位。减税降费政策关乎全国人民和企业的切实利益，涉及的企业数量较多，数据量庞杂，数据类型结构复杂。减税降费政策的落实与审计都无法回避上述难题，需要减税降费政策及工作涉及的主体部门进行信息沟通、信息互换及信息处理。审计工作目前仍以人工为主，尤其体现在进行减税降费政策落实情况审计时，审计环节被割裂，部门之间信息沟通存在一定壁垒，缺少统筹协调，容易造成审计人员重复工作、审计工作量大、审计效率低等问题。

4.审计范围有局限。近年来，国家陆续出台了一系列减税降费政策，同时关注政策落实的效果及政策的适用性，势必给跟踪审计工作带来巨大挑战。审计时间的要求、审计人员的限制等因素更加剧了减税降费政策落实情况跟踪审计的局限性。不仅审计技术暂时不能实现全面审计，减税降费政策落实情况跟踪审计选择的审计范围也是有限的。目前，减税降费政策落实情况跟踪审计范围还只是停留在审计组织或人员层面，对于审计范围外的部门、机构或团体还难以在减税降费政策落实情况跟踪审计中起到监督作用。

(三)减税降费政策落实情况跟踪审计问题的诱因

1.减税降费审计数据量大，现有审计技术难以支撑。由于减税和降费是由不同政府部门负责，主要对象是个人和企事业单位，这些对象不仅数量多，而且不容易跟踪审计。因此，减税降费政策落实情况跟踪审计在审计资源有限的情况下，需要面对海量的审计数据、众多的审计客体，减税降费政策落实情况跟踪审计工作只能通过选择重点内容、核心的审计范围展开审计工作。这样就容易出现审计重点把握难、审计范围有局限等问题。

2.内外占据中心资源，审计获取证据难。审计机构作为独立的政府部门，既要协调统筹审计各客体之间的信息资源，又要判断获得的信息是否准确，从而使审计工作难以开展，开展后则工作量很大。审计各客体占据中心资源，且又存在信息壁垒，使审计人员统筹协调难，获取证据难。减税降费政策落实情况跟踪审计的中心资源情况更加凸显，审计内容、审计对象、审计环境更加复杂，这就导致减税降费政策落实情况跟踪审计在取证环节困难更大。

3.跟踪审计时间跨度长，审计结果滞后。省级预算执行和其他财政收支审计工作报告及查出问题整改情况报告是按年度公示，即2019年的查出问题整改情况在2020年末甚至2021年才会报告。跟踪审计时间跨度长，需投入的审计资源大，但审计结果的及时性和实时性却不能实现，审计结果滞后，可能会给审计报告的使用者带来较大的影响。减税降费政策从颁发、实施到评估需要一定的时间，而且在政策落实方面也需要一定的时间周期方能体现政策的效果。在此基础上，对减税降费政策落实情况进行跟踪审计势必会存在一定的时效滞后性。

4.审计客体多，审计信息难追踪。减税降费政策涉及到众多的客体，既包括政府机构，也包括众多的个人及企事业单位，而且不仅客体数量多，客体类型也多，且不同客体间差异较大。这些审计客体既不容易被审计人员及时监督，同时加剧了审计资料被篡改、更换等风险。因为审计人员和审计信息技术不容易实现追踪溯源，所以造成了审计信息真伪难以判断，审计质量和审计结果的有效性也难以保障，导致审计效率降低。

二、减税降费政策落实情况跟踪审计导入区块链技术的必要性分析

(一)区块链技术与减税降费政策落实情况跟踪审计具有完美的兼容性

减税降费政策落实情况跟踪审计强调跟踪审计，即实现审计的及时性、实时性以及持续性，而这些特性恰好与区块链技术的去中心化、网络共识机制等特性不谋而合。区块链去中心化系统，网络中的所有交易对所有节点均是透明可见的，而交易的最终确认结果也由共识算法保证了在所有节点的一致性，所以将区块链的共识机制运用到审计系统中，可以实现审计的及时性、实时性以及持续性。而且区块链技术的不可篡改性、可追踪性也极大地保证了数据的安全性和可靠性，即通过区块链技术可以保证持续追踪的审计数据质量，提高审计人员的独立性。

(二)区块链技术有助于解决减税降费政策落实情况跟踪审计中的难题

减税降费政策落实情况跟踪审计与其他政策落实情况跟踪审计重要的区别之一是减税和降费涉及的部门不一样，且相关性不大，这是此项审计的重要难点。目前采取的审计方法是重点审计，即对重点内容进行审计。而如果将区块链技术作为底层技术运用到审计中，在前期数据搭建完成后，一方面可以通过构建各部门之间的联盟链使各部门之间实现信息数据交换，另一方面通过构建审计机构与各政府部门的联盟链可以使审计机构与各政府部门之间的数据实现信息互通，从而可以在审计系统内实现全面审计，节约了审计人力成本以及数据转换成本。

减税降费政策落实情况跟踪审计的另一大痛点是仅对执行环节进行了审计。如果要对减税降费政策的计划、实施、执行、终结阶段进行监督、评价与反馈，需要庞大的审计资源。而区块链技术的去中心化、不可篡改性、时间戳机制可以打破这种局限性，将政策从计划到终结的各个环节连接起来，同时通过“合约执行”进行分析判断，提高了审计自动化程度，也突破了单环节跟踪审计的局限。

(三)区块链技术优化了减税降费政策落实情况跟踪审计的实施流程

区块链技术提前了减税降费政策落实情况跟踪审计的实施流程。目前减税降费政策落实情况跟踪审计的实施流程是对执行环节的政策进行事后跟踪审计，不能实现实时同步跟踪审计。如果运用区块链技术，以国家审计机关为中心，构建被审计单位、上下游企事业单位、个人等其他关联主体的区块链网络，就可以实现实时互通交换信息。因此，运用区块链技术可以提前减税降费政策落实情况跟踪审计的实施流程，即政策落实环节开始时便是区块链审计的时间点，甚至可以提前到政策计划环节。

此外，区块链技术也节省了审计前准备工作，不需要审计机构在审计准备阶段制定审计计划，确定审计实施的必要程序，确定审计范围、审计重点等。互通的底层区块链网络可以实时访问数据，实时审计，实时出具审计报告，达到审计结果的实时性，从而起到审计促进国家重大政策落实的目的。

(四)区块链技术的可编程性有助于提高减税降费政策落实情况跟踪审计的效率

区块链技术相比于大数据技术等其他技术，最重要的特点之一就是可编程性。正是由于可编程性，将区块链技术运用到减税降费政策落实情况跟踪审计中具有极强的必要性。通过可编程性，可以与减税降费具体的业务场景进行融合，通过建立共识机制，比如减税降费政策为共识判断。一方面，可以提高减税降费政策落实情况跟踪审计的智能化程度，大大提高审计效率，将审计专业人员从繁杂的政策跟踪中解放到需要专业分析和经验判断的高质量审计工作中。另一方面，可以降低跟踪审计风险。由于区块链技术的共识机制、智能化合约、时间戳、透明化等特性，使区块链根据学习的减税降费政策落实情况跟踪审计规则进行风险评估，提高了跟踪审计的稳定性，从而降低了跟踪审计的风险。区块链技术与审计的契合度如表1所示。

三、区块链技术在减税降费政策落实情况跟踪审计中的应用

基于区块链技术构建减税降费政策落实情况跟踪审计区块链应用框架，该框架分为四层：一是基础层，这是区块链技术构建的底层平台，可以提供计算、通讯和存储功能，同时将区块链的记账能力、运维能力和配套设施能力转化为可编程接口。二是合约层，这是智能合约的部署层，是最重要的一层，解决了怎么接入区块链底层平台的问题。这层的设计分为两部分，一是服务层，二是接入层。通过接入不同的政府机构部门进行识别判断，从而进入服务层进行服务。三是应用层，这是对外表现层，可以通过访问层的终端在应用层访问，从而实现区块链的最终应用功能。四是访问层，是通过公钥、私钥授权不同的终端对应用层进行访问。

(一)区块链技术在审计准备阶段的应用

1.了解被审计单位区块链技术环境。传统审计准备阶段的内容是了解被审计单位的基本情况。而区块链审计首先要了解被审计单位的区块链技术环境，对其区块链技术环境进行评估，了解被审计单位与其往来单位之间的智能合约规则是否合理。

2.构建审计机构与被审计单位之间的联盟链。在了解被审计单位区块链技术环境后，审计机构与被审计单位在相关权限的基础上设定规则达成共识，审计机构将自己纳入被审计单位的区块链技术环境，并且构建数据传输通道即联盟链来达成数据访问。通过数据访问，确定审计目标、审计范围、审计重点，并制定审计实施方案。

具体到减税降费政策落实情况跟踪审计，即审计署在审计准备阶段，应当先评估被审计单位(税务部门、政府部门、各级企事业单位等)的区块链技术环境，检查被审计单位与其往来单位、个人之间的智能合约规则的合理性。然后与被审计单位达成共识机制，将自己纳入被审计单位的审计网络环境中，构建两者之间的联盟链进行访问，实现数据互通。通过数据访问，审计署可以了解被审计单位的有关历史资料以及政策落实情况，进而可以确定审计范围、审计目标、审计重点等。

(二)区块链技术在审计实施阶段的应用

1.交易追踪求证，存储真实信息。当被审计单位(税务部门、政府部门、各级企事业单位)落实每一项政策时，区块链应用层通过外部网络与被审计单位的上级制定政策部门、下级享受优惠政策的企事业单位、个人等有业务相关性的多方进行求证和追踪，并将真实可信的交易信息存储在区块链服务平台。

2.全面实时审查，形成审计证据。由于审计单位与被审计单位之间没有信息壁垒，实现了数据互通，因此只要是被审计单位发生的交易，审计单位均可审查，实现了全方位审计。而且，由于区块链技术有留痕特性，可以根据政策落实情况进行记录，从而形成了审计证据。此外，应用层可以对政策落实情况进行分析、判断，并可发出审计风险预警。

(三)区块链技术在审计报告阶段的应用

1.提供决策支持，实时报告。区块链技术根据节点共识，对政策落实的每一环节进行确认、计量、记录、报告。由于审计准备阶段构建了审计单位与被审计单位的联盟链，所以审计单位在权限范围内可以随时访问实时生成的审计报告并将审计风险预警的信息报送给审计人员，审计人员根据经验结合智能审计报告出具最终审计报告。

2.审计资料存档。区块链在审计过程中，实时保存、记录。在审计完成阶段，会对所有记录的审计证据、底稿、资料等进行整理并存储。同时，针对审计风险点、疑点等询问审计人员并将结果进行记录、保存。区块链技术在审计报告阶段，将审计相关资料进行电子化数据化自动整理存档，节省了审计人员分类整理存档的工作量，并实现了不可篡改、永久性保存的目标。

四、结语

将区块链技术应用到减税降费政策落实情况跟踪审计中，在审计准备阶段，实现了审计单位与被审计单位之间的信息联通，提升了跟踪审计的深度和广度，即扩大了审计范围，甚至实现了审计全覆盖。在审计实施阶段，通过时间戳机制和共识算法，保证了交易数据的完整性和可信性，并通过智能合约共识，对政策落实情况进行智能分析，实现实时持续监督，极大地减少了审计人员现场实施审计的工作量，降低了审计成本。在审计完成阶段，实时生成审计报告，提升了审计质量，促进了审计整改的落实，极大地提高了审计效率。但区块链技术应用目前仍处于前期探索阶段，因此在减税降费政策落实情况跟踪审计中应用区块链技术，会对相关政府部门带来一些挑战。例如，区块链技术全面应用于审计与被审计单位中，对政府人员和审计人员都提出了很高的要求；此外，还存在审计机构与被审计单位的智能合约协议是否符合法律规定，区块链匿名性与报告披露是否冲突等问题。随着对区块链技术的进一步探索，其理论与实践将进一步推动区块链技术的应用，并进一步完善区块链技术应用于减税降费政策落实情况跟踪审计框架。