略论公共财政对现代农业园区产业类公用基础设施建设的投资供给

■李晋敏

中国正处于大变革时代。中国共产党在建党100周年向全世界庄严宣布了中国消灭绝对贫困“战役”的伟大胜利后，正式开始了“乡村振兴战略”部署的实施。“乡村振兴战略”的核心是产业兴旺，而产业兴旺的基础在于发展现代农业，这就要依靠现代农业的产业园区来示范和引领。无数的历史事实表明，一些地方的工农业园区之所以发展较慢，其主要制约因素之一在于政府尚未破除传统金融投资的一些固有体制与模式，特别是缺乏公共财政对生产领域基础设施投资的关键性引领作用，导致一些项目或企业仍时时困于自身贷款或固定资产投资建设的“难题”之中，而不能集中精力、轻装上阵的抓市场经营和抓产品创新。本文围绕当前各地政府的现代农业园区招商引资项目固定资产投资困境与需求问题，试论公共财政对园区生产类公用基础设施进行引导性投资的意义作用与可行性。

一、重大现代农业项目固定资产投资的供给与需求矛盾突出

考察重大农业项目固定资产投资难题应从需求侧与供给侧两方面分析。众所周知，农业项目除了生产周期长、投资见效慢、受自然灾害影响大、抗风险能力弱等固有“弱质”特点外，其还具有“轻资产”的特点。但是，受“有恒产者有恒心”等传统融资评价模式制约，作为资金“需求端”的大多农业尤其是大型农业企业不得不投资购买土地、建设厂房、仓储物流、大棚、圈舍等固定资产，以满足金融担保机构对贷款的资产规模“入门”条件。这样，企业既占用了大量的自有生产资金，又分散精力地报可研、搞规划、投基建、协调关系办手续等，迟迟难以顺利进入到直接生产环节，甚至在固定资产投资阶段就捉襟见肘的把所有资金消耗完毕；而作为市场资金“供给侧”的农业金融担保机构，既无视农业项目的长周期性资金需求（大多只满足企业所需的短期流动资金而几乎不提供固定资产投资贷款）、又自控风险的要求农业项目（企业）必须提供标准抵（质）押物。这样，又往往导致农业项目（企业）对信用资金的短贷长用问题出现，人为绷紧了资金风险链条（企业不会预备过多的富余资金，经常处于从社会筹集间歇资金临时倒贷状态），一旦遇有自然条件或市场变化、拟或企业筹资还贷不及时或者金融担保机构倒贷衔接不紧密等问题出现，必然致使贷款项目（企业）信用受损甚至资金链条断裂。严格讲，农业领域长期以来存在的这种“资”不对路的尴尬局面，是传统金融运作制度“逼”出来的结构性矛盾，或者说是金融担保运作模式严重不适应农业尤其是现代农业的发展需求！

二、公共财政解决现代农业项目尴尬投资难题的理论依据与现实意义

依据公共财政理论，作为具有国家经济职能的政府公共财政，主要任务在于解决市场经济在配置资源时所解决不了的市场“缺陷与失灵”问题，尤其在民生领域应关注和着力解决弱势群体竞争不上（农业企业是中小企业群体中的“弱中之弱”）资金资源的普遍问题。

第一，在市场决定不了的领域，政府的弥补作用应及时发挥到位。我国从20世纪90年代建立社会主义市场经济体制以来，经过二十多年的探索发展直到2013年党的十八届三中全会做出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），政府公共财政把资源配置这支“有形的手”从竞争性领域中由管到放的逐步撤出来，让市场这支“无形的手”对资源配置起基础性、决定性作用。但是，长期以来，政府这支“有形的手”又逐渐习惯或局限于在公共（公益）领域发挥其资源配置作用，却对经济领域中的弱势群体因市场这支“无形的手”失灵所带来的资源配置不公、迟滞经济平衡发展的问题，心有余悸和患得患失的较少或还没有发挥出应有的缺陷弥补作用。因此，《决定》在强调市场起决定性作用的同时，又要求政府不能盲目绝对的让市场起决定性作用，而是应该“既要使市场起决定性作用，又要更好的发挥政府作用”，这是一个具有辩证法、两点论的重大战略命题，目的是形成市场作用与政府作用的有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，共同推动经济社会持续健康发展。这已经成为习近平新时代中国特色社会主义思想理论的重要组成部分。

第二，农业的基础产业地位，决定了公共财政应对农业长期与基础设施投资问题予以足够重视和有力支持。农业种养加项目涉及农村千家万户农民及其生产组织，农产品供养着数亿人甚至供应多个工业与国防领域，属于国民经济的第一产业。习总书记讲，“小康不小康，关键看老乡”，“中国强农业必须强，中国美农村必须美，中国富农民必须富”；党的十九大更是提出了“乡村振兴战略”，把“三农”问题作为全党工作的根本问题和重中之重来抓；《中共中央 国务院印发〈乡村振兴战略规划（2018—2022年）〉》进一步明确提出，“建设国家农业高新技术产业示范园、国家农业科技园区、省级农业科技园区，吸引更多的农业高新技术企业到科技园区落户”，“依托现代农业产业园、农业科技园、农产品加工园、农村产业融合发展示范园等……打造一批产加销一体的全产业链企业集群”，“支持特色农产品优势区建立标准化生产基地、仓储物流基地……建立利益联结紧密的建设运行机制”。同时，在强调坚持财政优先保障方面，乡村振兴战略《规划》又明确指出，“政府固定资产投资继续向农业倾斜，优化投入结构，实施一批打基础、管长远、影响全局的重大工程，加快改变农业基础设施薄弱状况”，“加大政府投资对农业绿色生产、可持续发展、农村人居环境、基本公共服务等重点领域和薄弱环节支持力度，充分发挥投资对优化供给结构的关键性作用”。这些，都十分清楚的指明了政府公共财政对现代农业、重大农业项目包括固定资产投资在内的政策支持方向。

第三，一些地方的零星实践表明，公共财政为农业园区的生产性公用基础设施投资对社会经济快速发展具有现实意义。近年来，笔者对省内外的一些工农业园区特别是现代农业园区内的多种投资模式进行过考察并发现，公共财政在园区内对所有重大农业项目的固定资产实行标准化、无差别的普遍投资（即所谓“产业类公共基础设施”投资），已经成为当前政府的一种新型投资模式或趋势，其确实能对当地的现代农业产业发展、经济结构调整、财政税源拓宽、就业渠道拓展等起到一定的基础与综合性作用。一是公共财政理论在农业领域弥补市场失灵的作用得到了实践检验。实践证明，其基本解决了现代农业项目遇到的“重资产”投入难题，有利于入驻企业“轻资产”运作甚至“拎包入住”，可以促进企业迅速进入生产程序的抓产品创新、抓市场研发、抓质量效益；二是直接推动了园区招商引资工作的深入开展。公共财政在一些农业优势特色产业明显区、现代农业企业的聚集区，以园区国有的开发（管理）公司为项目固定资产投资的工作平台，支持发展园区内产业类公共基础设施（标准厂房、仓储物流、保护设施或圈舍等）建设，就是为“引凤”而“筑巢”，大大提高了当地对社会农业优质项目入园的吸引力与竞争能力；三是强化了园区的管理职能。在通过充实园区国有的开发（管理）公司资产规模和增加营收的同时，强化了其在园区的开发特别是调控管理功能，可以对因自身原因不能完成年度约定考核经营指标（如达产达效、实现利税、安排就业等）的入园企业进行经济调控直至“腾笼换鸟”；四是有利于财政性投资机构的低风险稳健合作。新机制，不仅规避了传统金融因不适当运作而引起的众多转贷风险，而且为财政性投资公司与园区的安全和长远合作创造了有利条件，反过来又一定程度的维护了当地良好的金融信用环境。

三、涉及财政性资金对现代农业园区固定资产投资的几个问题

（一）财政性投资的新模式问题

财政性资金对现代农业园区固定资产投资，是指财政性投资机构作为公共财政职能的延伸，按照政府投向要求并遵照“政策性资金、市场化运作”的工作原则，以减轻企业融资负担、加快企业生产步伐为目的，以现代农业园区（产业、示范或科技等园区）管委会下设的国有投资或管理性公司为工作对象，通过向其提供政府性或银行开发性等多种长期性资金资源，统一对其园区拟入园或已入驻农业生产经营类企业提供其所需的固定资产（包括但不限于农产品加工厂房、农业大棚保护设施或牲畜养殖圈舍以及园区公用仓储物流等标准化设施）及其它相关金融服务，以租用企业交纳的生产经营场地租金等费用作为其投资回收来源的一种金融业务模式。

（二）财政性固定资产投资的运作机理问题

第一，政府性投资坚持政策性资金、不以营利为主要目的的资金运作定位，主要在于切实帮助入园的社会有技术、有市场的大型现代农业企业减轻融资负担，快速在园区内外形成典型示范带动能力，拉动当地农业和社会经济发展；第二，以省级财政投入为龙头，建立省市或省县“多级共建”的引导资金池（均可以财政资金、政府债券、PPP基金、开发性银行贷款和园区土地收益权作价等投资入股），对符合政府投向、具备投资条件的政府农业产业园区、示范园区等产业类公共基础设施进行固定资产投资；第三，以现有园区国有投资（管理）公司为固定资产运作平台，承担入园企业的公用设施投资、建设、承租、收益分配等业务，实现政府、投资建设机构、园区和企业互利多赢和可持续的循环经营运作；第四，在稳妥试点的基础上，逐步形成统一投资方向、统一投资方式、统一运行模式、统一收益水平的“四统一”成熟模式，在集中体现政府产业发展意图、促进入园企业快速达产达效的同时，也使得各投资方风险可控、收益长期稳定。

（三）财政性固定资产投资模式对集体经济产权壮大和权能充实具有积极作用

当前，各地脱贫攻坚成果巩固与乡村振兴战略有效衔接工作的深入开展，必然要求公共财政对美丽乡村建设、产业兴旺领域进行更大的资金投入。而财政对农业特别是现代产业的投入，也首先存在着集中财力解决其“难点、热点和焦点”问题的定位选择问题，而解决其项目固定资产投资（壮大集体经济产权）的“难点”并使之“轻资产”、“轻量化”运作问题，就是一个避免“撒胡椒面”、集中力量办大事的较为理想的工作切入点。

总之，在“乡村振兴战略”大背景下，现代农业对公共财政投资固定资产、解决农业企业“重资产”负担有巨大的现实需求。各级政府应及时积极发挥其“弥补”市场缺陷的“有形之手”作用，通过其职能延伸机构进行普惠制的、长期低收益的政策性系统扶持，这不仅具有十分重大的社会意义，而且实践证明其做法也是较为现实可行的。■