基于市场经济的公共管理职能研究

2021-01-29栗艳鸽

上海商业 2021年11期

栗艳鸽

公共管理职能，指的是公共管理部门在特定环境下在管理社会公共产品和服务的过程中所承担的基本职责和功能作用的统一体，简单来说，就是公共部门在特定环境下，应该管什么的问题。市场经济是一种竞争性经济体制，它以进入市场的所有经济主体为经纪人，可快速掌握市场信号，对商机的反应灵敏，可通过涨落价格来调控供需关系，从而实现社会资源分配的帕累托最优状态。然而市场机制也非十全十美，同样存在固有缺陷，如何通过公共管理职能的调控和引导，弥补市场缺陷，这已成为公共管理学界日益探索和深思的问题。

一、现有市场机制的缺陷与不足

1.市场无法维持竞争秩序与消除垄断

自由竞争是市场机制的主要核心，然而市场机制并非万能，在现实贸易中，由于不同竞争者的竞争地位不同，例如部分企业占据着某些关键的生产要素，导致其在市场上有着其他企业无法匹敌的成本优势，或者部分企业在某种技术上具有垄断级的地位，导致其他企业无法进入该行业与之竞争。这些具有垄断优势的企业，为了巩固自身的利益，必然使出浑身解数来占据市场份额，从而获得超额利润，导致产品的价格和供给水平与一般均衡偏离，从而影响市场整体的价格供求平衡机制，最终造成低效率资源配置。

2.市场机制无法避免外部效应

外部效应指的是某个个体和群体的行动与决策，对另外的个体和群体造成额外的成本和利益的情况。这就是所谓的外部效应的正负效应，比如有个体捐了一座希望小学或养老院，也有工厂随意排放废水废气，污染农业和影响居民健康。外部负效应显然无法通过市场机制来解决，因为没有办法通过市场机制去阻止工厂排放污水或废气，更没有办法通过市场机制解决暴力犯罪等问题，因此必须借助非市场的力量进行矫正和干预。

3.市场机制与公共物品的供给不均衡

市场机制主要通过调控价格高低来调节资源流向，从而实现各种资源的供求平衡，但在现实经济实践中，市场机制在供给公共物品上的表现并不能做到面面俱到。所谓公共物品，指的是消费上的非竞争性、非排他性、收费困难和自然垄断性等特征的物品，例如科学技术、文化教育、生态环境、公共设施和国防外交等领域，通常需要庞大的公共投入，且具有非竞争性、非营利性和回收期长等特点，私人资本对这些领域普遍意兴阑珊。因此，单靠市场机制很难生产出供需平衡的公共物品。

4.市场机制无法平衡收入分配

有国外研究表明，人类在猿猴时期便开始追求公平，这一趋势自千年传承至今，而现代社会中衡量公共管理优劣的标准在于效率和公平，这也是公共部门的核心追求。引入市场竞争机制，有助于提升管理效率，促进生产力发展。但是，在自由竞争的市场机制中，由于不同个体的机会和禀赋差异，也会导致收入水平存在差异，同时价格机制会导致收入差距增大，进而加重社会收入不均衡。这也是马太效应中提及的强者愈强，弱者愈弱现象，这时如果缺少非市场立场的干预，将导致贫富差距进一步拉大，当贫富差距演变到一定程度，就会爆发集中矛盾，引发种种社会问题，危及社会安定。

二、市场经济下的公共管理职能定位

1.制定竞争秩序并有效限制垄断

有国外研究表明，市场机制本身并无公平竞争的机制，甚至还具备某种潜在垄断因素，而这就需要公共管理部门通过制定各种规则和法律来保护市场能够自由竞争，杜绝与限制垄断。因此，公共部门在市场机制中发挥着楔子的作用，在市场经济环境中应构建与维护市场秩序，大力建设市场经济法制，构建公平竞争、有序发展的市场环境。具体来说，公共管理部门应不断健全市场经济中的各种法规，例如合同法、破产法、银行法、企业法和财产法等。同时，杜绝执法不严和有法不依等乱象，公共管理部门必须深刻认知到自身对市场机制的管控作用，从而坚定地贯彻和维护制定的法律法规。

2.多方途径克服外部负面效应

外部效应问题的本质在于未明确财产权的界限，公共部门克服外部负面效应问题常采用如下措施：①经济措施：指的是公共部门通过征税来解决问题，例如通过征收污染税或拍卖污染排放权来解决污染性企业的负面效应问题。②法律措施：通过健全法律机制来解决外部负面效应问题，主要用于保护被强加成本份额人的利益。③行政措施：通过借助行政力量来解决负面效应问题，例如调高污染工业入门门槛，调高污染性产品的销售价格。④社会措施，通过加强社会宣传来解决外部负面效应。

3.供给适量公共物品

市场经济是由市场支配资源分布的经济运作方式，可确保任何市场个体都能发挥自己的经济作用，例如私人物品的生产和供给等，公共部门在市场经济的运作过程中，应担任掌舵人的角色，而无须参与配置资源的过程，但在生产和供给公共物品时，难以发挥市场机制的优势，必须由公共部门作为引领人。在市场经济中，公共部门需提供供给社会运转所必需的公共物品，例如道路交通设施、科技教育、消防公安、行政事务、国防外交和法律制度等。

4.缩减贫富差距，平衡收入分配

有经济学家认为，效率和公平间的矛盾，根本原因在于个人能力和信息的不对称，假如公共部门完全了解所有公民的能力，便能根据不同能力的人群征收相应的定额税，从而实现理想的收入分配的绝对公平化。例如在相同工作时间的情况下，甲可创造100元的价值，而乙只能创造50元的价值，那么公共管理部门只需要向创造100元的甲征收25元的定额税，再将其补贴给乙便可实现绝对的公平化。然而现实中没有哪个公共部门能够完全了解所有人的能力指标，也不可能实现绝对的公平化。因此，在制定市场机制时，应该追求相对公正化，而不是绝对公平化。公共部门保障个人收入均衡化的措施如下：①设立分地区确定最低工资标准的相关法律；②对不同收入的个体征收所得税，抑制部分个体收入过高，杜绝财富过度集中；③如有需要，可通过调控物价来均衡个体收入；④加强社会福利保障。