乡村治理的有效实践样态及运行逻辑——以黔东南丹寨县寨管委为例

郑建炯

（贵州民族大学人文科技学院 经济与管理学院，贵州 贵阳 561000

一、问题的提出

在推进国家治理体系与国家治理能力现代化的背景之下，如何提升乡村基层社会治理水平、探寻适合不同地域特色的基层治理模式，便吸引了理论界与实务界的高度关注。乡村基层社会治理长期保持着其较为理想的官僚化治理、运动型治理与村民群众集体动员所构建成的基层治理复合结构。在新中国成立之初至改革开放前期，这种复合型治理结构发挥了较为明显的结构效益，并进一步巩固了国家基层政权建设。但是，伴随着国家改革开放国策的施行与深入，原有的基层治理复合结构的社会基础逐步被“市场化资源流动”所侵蚀，致使官僚化治理模式冲破了原有复合治理结构体系，并主导着基层社会治理结构。

在当前的基层社会治理实践中，更多地表现为由上而下的科层化管理与“运动式治理”常规形态，而更具基层社会基础的群众宣传动员和群众共治形态则被主观忽视。自上而下的科层化管理是政府尤其是基层政府为履行其治理功能达成治理效能的较为常态化的行政机制。“运动式治理”则是面临当前社会发生的迫切问题，通过在有限时间范围内聚合行政体制内所有人力、财力、物力等全域资源，以期解决面临的迫切社会问题。无论是具有短期行为特征的“运动式治理”抑或是作为常态化科层化的行政管理，其主体与行为动力均源于官僚体制内部。如此，便使得符合新时代基层社会群众主体参与意愿与参与行为的群众主体性参与在基层社会治理中被忽视。20世纪80年代推行的基层“村民自治”的初衷，在西方资本主义选举民主与公民民主价值意向导向下，基层社会村民自治在运行过程中逐渐沦为选举形式化民主，而与村民民主选举并行的村民民主决策、民主管理和民主监督等重要环节内容在很大程度上被弱化。

然而，随着新形式的变化与发展，党在十八届五中全会上深刻总结了我们在社会治理方面的成功经验与教训，明确提出要创新社会治理，要按照精细化的标准要求进一步推进社会治理。党的十九大报告提出，要打造共建共治共享的社会治理格局。因此，这就亟须在社会治理过程中将精细化的管理理念及行为选择引入其中，以克服社会治理过程中出现的“短板”问题。与国家宏观治理不同的是，农村基层社会治理属于微观治理，主要针对农村基层具体的“琐事”进行治理，其微型“琐事”均不同程度地涉及村民群众切身利益。尤其是在乡村振兴战略施行的新时代农村基层社会治理中，如何在保障村民发展利益的同时，充分激发村民群众积极参与本域范围内社会治理实现共建共治共享的基层社会治理格局，这是乡村振兴战略的初衷和所需实现的目标之一。然而，基层“运动式治理”的方式具有在短时间内聚集行政体系内全域的人力、物力和财力资源的特点，但因其缺乏对服务对象所需意愿的征询，使基层“运动式治理”中的部分“任务工作”没有契合基层村民群众的实际需求。自上而下的科层化管理注重于基层社会一些较具“普适性问题”的常规化处理，不可能及时对村民群众的差异化需求作出及时回应。因此，单纯依靠运动型治理或常规化治理方式均不能有效实现基层的有效治理，还应该充分动员群众、发挥群众的主体性作用[1]。

当前，相关理论界纷纷围绕着基层乡村社会治理相关主题进行了理论与实务方面的研究。在理论研究层面，现有学者分别从乡村治理的视角进入，从乡村治理结构、参与机制及参与具体路径展开相关理论探讨；在基层社会治理实务层面，学者们主动发掘广大农村社会治理创新实践经验并进行了系统梳理与总结，如安庆洪桥村探索实践的细画新农村模式，河南邓州的“四议两公开”等等。但是以上研究具有现象描述多、问题呈现多等特征，对于如何提升基层社会治理能力和创新基层治理体系的个案研究颇为缺乏。本文在田野调查的基础上，通过系统地呈现贵州省黔东南丹寨县寨管委的做法，揭示出一种不同于一般正式制度化治理的治理新模式。通过揭示寨管委有效治理实践样态并挖掘其内在的运行逻辑，对于推广学习新的基层治理模式具有重要参考意义。

二、“寨管委”乡村治理实践样态

丹寨县下辖6个乡镇和1个省级经济开发区，共91个村（居）总人口16．63万人，建制村中有党组织476个共3600名党员，县境内多民族聚居，有苗、汉、水、布依等18个民族，其中苗族占总人口的85．57%。全县绝大部分村民以自然寨形式聚居，一个村少则2至5个自然寨，多则10余个，一个寨为一个小组。长期以来，丹寨县在基层组织建设中重抓村级组织建设，对村民自治的管理和引导相对薄弱，因此村内普遍存在着各自然寨、村民小组管理不到位甚至无人管的现象，村民管理难度较大。今年以来，丹寨县因地制宜，建立寨管委，配齐配强村级“九大组织”等基层领导班子，组织群众开展自我管理、自我监督、自我服务等，让村民在家门口就能办事，有效解决了服务群众“最后一公里”的问题。

（一）重构农村基层建制单元

改革开放后，以“乡政村治”形态为特征的乡村治理体系表现“乡镇－行政村－村民小组”三级治理结构，三级治理结构以村民委员会为村民自治为基础，这一治理体系承接着由上而下的行政功能及自下而上的民意诉求表达功能。自1998年以后，这一乡村治理体制的科层行政功能越发凸显，作为村级自治单元的村民委员会承接了过多的行政事务工作，使得村民委员会变成了乡镇政府的派出机构，这在一定程度上弱化了村民委员会的自治功能。21世纪初期，在农村实行“合村并组”让村级规模进一步扩大，也拉大了村民委员会与村民群众之间的空间距离，村级自治组织的自治成本增加削弱了村委会的服务效能。要化解村民自治组织面临的“空转”风险，亟须突显基层治理体制的服务功能。

为了破解乡村治理体制困境，丹寨县对乡村治理体系结构进行了两个方面的积极实践创新。一是深化基层社会治理体系，构建乡村治理四层级体系架构。丹寨县按照缩短服务空间成本，提升村民自我管理、自我服务水平的目标，将村民自治单元下移至建立在村民小组基础上的寨管委。寨管委是针对农村自然寨、村民小组居住分散的特点，除村委会驻地以外，由两个村民小组以上的自然寨为单元规模设立一个寨管委，并针对基础设施、红白理事、民兵应急、环境卫生、农业生产组建多个小组，各小组明确分工，各司其职。二是服务重心下沉。通过乡村社会治理体系的重构，建立了“乡镇政府－村民委员会－寨管委－理事小组”四级乡村治理体系。乡镇政府负责指导与监督全村的常规与突发性工作，并对村级自治组织和寨管委一级进行业务指导、督导；村民委员会则负责对下一级寨管委所进行的工作进行指导、督导；自然村寨理事小组在乡镇和村委会的领导下为范围内村民群众提供及时而有针对性的服务。寨管委作为一个新村民自治单元，更多地发挥了原村民委员会的自治与服务职能，可以冲破村委会与村民群众的空间阻隔，更能近距离地为村民提供精细化的服务。

（二）农村服务中心下移

在广大农村地区，为基层村民群众提供服务的核心单元任在乡镇，作为具备村民自治功能的村民委员会因受制自身资源的稀缺和官僚科层体制的行政依赖惯性，使得村民自治组织的村委会行为更富有行政行为色彩，已然成为了乡镇政府的的准行政派出机构，在日常事务工作过程中主要承接着乡镇政府各职能部门具体任务的执行与落实。乡镇一级位于国家行政体制系统的最末端，是与广大农村空间距离最近的基层政府，也是国家扶农惠民政策在农村地区得以落地的关键所在。因此，区域的大小直接影响乡镇政府公共服务的有效性。但改革开放以后，全国各地乡镇的建制规模一直随着社会发展的需要不断调整，其总体建制规模呈现出逐年扩大的发展趋势。尤其是在21世纪初，乡镇基层进行的较大规模“撤乡并镇”“合村并镇”等建制单元调整，致使县域内乡镇数量上的急剧减少，乡镇规模扩大。随着乡镇面积的规模化，使原村委会或村民小组的单元规模也相应扩大。乡镇体系和村庄规模的扩大会显性增加社会服务供给的地域空间半径和居民服务供给的成本。超规模化乡镇与行政村难以“实现广大村民对公共产品之需求和乡村社会的治理绩效”[2]。此外，农业税费改革后，“公共服务机构相对减少，进一步削弱了乡镇服务。

在行政村一级建立“村级群众服务中心”的行政派遣服务单元，虽然已将行政服务的半径延伸至了村域范围内，但任与村民群众生产生活的空间间距较大，服务中心为村民提供服务与村民群众获得“贴身”服务的成本依然偏高，服务的“最后一公里”贯通难题仍未能够有效解决。为此，丹寨县推行的寨管委将服务的触角进一步延伸到了村民小组或自然村寨，使得服务范围有效覆盖至村民群众的日常生活空间。把乡镇公共服务中心从乡镇政府层级延伸至村级组织一级，一定程度上缓解了村级自治组织在行使事务上的压力，并进而将时间精力放置于自我管理与自我服务上来。同时，设立村民小组单元规模基础上的寨管委，针对农村自然寨、村民小组居住分散的特点，除村委会驻地以外，按照两个组以上的自然寨设立一个寨管委，并针对基础设施、红白理事、民兵应急、环境卫生、农业生产组建多个小组，各小组明确分工，各司其职。作为村民群众出于信任推选出来的村民自治组织的寨管委，不仅要能处理好寨子里的“家务事”，还极大的发展集体产业带动了地方经济效益的提升，扬武镇排中村瓮关自然寨管委就把产业发展放在首位，瞄准市场需求，大力引导村民发展种养殖业，并及时为农户解决发展中遇到的难题。

（三）乡村服务事权下放

农业税费改革后，乡镇政府不再强依赖农村资源，其乡镇政权逐级向上“回笼”。一方面，乡镇基层政府集中撤销与合并公共服务职能部门，一定程度上弱化了乡镇公共服务功能及服务能力；另一方面，涉及农民生活和生产服务的审批办理权限大部分集中汇集到上一级政府职能部门，村民们通常需要花费大量的时间与资本去县级职能部门“寻找服务”。虽然各地乡镇在服务型政府建设理念下都设立了办事服务厅，但其能够提供的服务类别与项目均相对较少。地处偏远的农村，完全依靠乡镇政府设置的服务大厅难以为广大农村群众提供精细化服务。

行政服务往往显现为一种权力的运行。只有有效衔接基层乡镇政府职能部门事权与广大农民公共服务享有权，才能保障服务的完整性与有效性。基于此，丹寨县率先推进了“服务事权下沉、服务平台下移”改革，丹寨县在县域空间范围内合理整合县、乡（镇）两级涉农服务职能，并将相关涉农职能部门及事权捆绑下放到村级服务中心。村级服务中心聚合了与村民生产生活密切关联的上百项行政事务。另一方面，为了更好的配合村委会自治组织履行自我管理、自我服务等自治功能，通过在村民小组及自然村寨单元基础上组建寨管委。寨管委在组织人员配置上，其主要由村民群众从村、组范围内自主推选寨管委委员，寨管委一般设主任1名，委员3－5名，村民代表若干，村民代表由村民按5－15户推选1名。截至目前，丹寨县共选配寨管委主任152人，委员和下设小组长506人。其中，寨管委主任由村（居）党支部书记、副书记兼任14人，村（居）主任、副主任兼任21人，由村文书兼任12人，由综治安监兼任15人，由村民小组长兼任40人，由七大组织成员兼任25人，由村民选举产生25人。寨管委则扮演着“上下联通”的服务传递角色，主要负责接揽辖区內群众服务事项的受理业务，并随时将村民反映的的事项集中送至村级服务中心代为办理，并及时将结果向代理村民反馈。

寨管委的组建，解决了由于村支“两委”人手少事务多，难以顾及偏远自然寨，村组之间存在管理“真空”的问题。并由“村官治理”的方式向“村民自治”转变，通过村民互助，实现了“小问题及时解决，大问题大家解决”。

三、“寨管委”乡村治理现代化的建构逻辑

（一）“寨管委”——治理规模的最小化

有效的自治必须建立于有效的制度化集体行动，而有效的集体行动必须根植于最小单元规模。“寨管委”以村民小组最小治理规模为基础，符合“小团体原理”，益于形成村民认同的集体行动，因此寨管委治理规模是有效的。我国多数村民自治通常均覆盖多个村民小组或原两个行政性范围，所涉及的村域事务范围大都是涉及多数村民自身利益的公共性事务，这些事务一般被村民群众称之为村内“大事”。也正是范围广，人口数量大，致使在较大规模范围内难以形成村民群众的认同进而难以达成集体行动，导致基层群众自治组织难以有效整合自治单元力量发挥小规模治理效应。履行村民自治组织的自治功能，只能悬浮于广大村民群众之上。村民“自治”历来就是以村民组为最小治理单元，村民组在某种程度上是中国基层村民自治的基点[3]。总体而言，学术界认为，村民“自治”应该基于广大基层村民组最小治理单元进行有效单元治理。

以村民小组最小治理规模为基础组建的“寨管委”体现了治理规模小、参与自治村民人数适中、自治事宜具体化等的“小团体”特点。目前，丹寨县共建立寨管委173个，党小组129个，以点带面促进了自然村寨管理，实现了村村寨寨有人管事、有组织理事、有地方议事。

（二）“寨管委”——文化认同高

奥尔森指出，解决集体行动困境的方法是选择性激励。在选择性激励中，除了物质、权力等外部显性激励外，组织认同、情感归属等内部隐形化激励往往也起着极为重要作用。滕尼斯（1999）在《共同体与社会》中谈到的共同体精神与费孝通的文化情感的本质高度一致，只有村民对文化情感的高度认同，村民自治才能更加有效。由于共同的空间地理、共同的家族血缘、和密切的利益联系等多维度的自治要素的存在，使得社区能够在村级自治的范围内实现集体行动的一致性，发挥良好的自治效能。乔治·萨拜因说，“无论多么合乎逻辑，任何新创立的制度之所以都盛行，均在于它积累了类似的习惯和感情”。[4]这些传统习惯和地域感情是村民自治的文化基础。一项政策能否在农村乡土社会顺利实施，离不开相应的民俗文化的支撑。因此，基层村民自治制度必须符合区域民俗文化的认同。

丹寨县魁胆村靠的是“三道坎”最终实现了矛盾纠纷不出村、不上交。魁胆村村支书王必玖解释，“三道坎”即为“三规”，即家规、村规与宗族规。邻居发生纠纷，按照复杂与难易程度依次按照家规——族规——村规逐级调解。“三规”是在村域内伴随村庄长时间发展而不断积淀下来的村民群众都具高度认可的非正式性制度，属于一种地方民间隐形社会文化。“三规”的文化认同非常高，因此为能够在寨管委治理单元内能够达成高度一致的集体行动奠定了坚实的文化认同。

（三）“寨管委”——利益联结紧

自治能否有效实现除了受制合理自治单位规模和有效的文化认同，其高程度利益关联也是重要的影响要素。大规模的集体行动，如果失去强利益关联的有效结合，规模化集体协调行为将难以实现。锡克曾概述了利益的本质属性：“由于不同类型需要对人的感情和爱好产生强吸引力，在某些情况下也会使人产生更为强烈的喜好与要求，而利益正是为满足这种客观因素引致的需要而显现的一种集中而持久的意向。”[5]利益关联度直接关系到村民自治的治理有效性。有理论学者曾经甚至这么说，基层社会村民自治的问题实质上就是利益分配与均衡问题，有效的村民自治必定是建立在高度关联的利益联结基础上。

自新园寨正式推行寨管委管理模式以后，村民小组范围内的事务小到红白喜事、矛盾调解，大到集体资产资金使用、基础设施建设，凡是涉及村民权益的事项，大家都“商量着办”。

按照“利益共享、风险同担”的原则，台烈镇颇洞村创新入股模式，以现金、土地等多种方式鼓励村民加入合作社。除了入股方式的多元化，颇洞村也积极创新了多种以产业联结方式经营的联营模式。通过将村民个体与产业规模化联结，形成了多个高度利益关联的利益共同体，不仅极大地激发了村民群众的参与创业热情，也使得村民群众更为踊跃地参加到与自身利益相关的乡村社会各项事务治理过程中。

四、结论与讨论

当下，党和国家大力推进乡村振兴战略，乡村治理也是国家治理体系中的重要部分，各地方都积极探索不同形式来推进乡村建设，乡村治理的运行模式也丰富多样。丹寨县乡村治理的有效实践，是乡村治理的积极探索。政府通过建设基层党组织，构建乡村治理框架，完善公共事务服务体系发挥其中轴作用，村民在政府的积极引导下，实现村民由疏于自治到积极参与的转变，政府施政方式实现由传统政府管理到政府引导、社会治理的转变。但无论是何种形式的乡村治理模式，其自治单元规模的最小化，自治单元文化认同高，自治单元利益联结紧等作为乡村治理所必须关注的核心内容，也应该通过正式制度的制度化和非正式制度的多元资源组合与优化配置，最终实现村民自治“小问题及时解决，大问题大家解决”良性互动。