中国共产党城乡关系统筹发展认识的历史演进

翟 昕，李志军

（中央财经大学 马克思主义学院，北京 102206）

自新中国成立以来，基于对不同时期城乡关系的认知与定位，中国共产党对如何推进城乡关系统筹发展经历了三种形态的认知演进。基于“政府主导”的认知形态，中国共产党将以发展生产力为中心的“赶超战略”覆盖城乡发展的全方位，奠定了中国共产党在处理城乡关系问题时的总基调；基于“生态取向”的认知形态，中国共产党将“可持续发展”的生态理念融入城乡发展的全领域，指明了中国共产党在处理城乡关系问题时的总路径；基于“人民主体”的认知形态，中国共产党将“以人民为中心”的发展理念嵌入城乡发展的全过程，明确了中国共产党在处理城乡关系问题时的总原则。

一、中国共产党基于“政府主导”形态推进城乡关系统筹发展的阶段（1949－1978）

新中国成立初期，面对一穷二白的国内经济困境以及国外资本主义国家孤立封锁的现实国情，为了能够快速扭转农业生产剩余的不足与工业化资金匮乏的现状，中共不得不将其动员力、组织力以及控制力作用于城乡资源调配以及国民经济建设方面，并将恢复和发展社会生产力视作调节城乡关系的核心要素。而在此认知基础上中共逐渐以发展生产力为中心的“赶超战略”覆盖城乡融合发展的全方位，从而奠定了中共处理城乡关系问题时的总基调。

（一）“赶超战略”的主题设定是“政府主导”形态形成的内在依据

中共之所以要以“赶超战略”的主题设定推进城乡融合发展是在当时主客观条件影响下唯一的正确选择。

从主观上讲，在面对新中国成立初期一穷二白的国内经济困境以及国外资本主义国家的孤立封锁，如何在农业生产剩余不足与工业化资金匮乏的现实国情基础上扭转“城市与乡村的经济不协调”现状，从而科学地建构新型的城乡关系，对于一个刚刚执掌国家政权的无产阶级政党来说是十分困难的。而赶超战略下“苏联模式”的成功，对中共在新中国成立初期关于中国未来城乡关系发展的构想产生了相当大的影响，并提供了一个现实的、可借鉴的发展模板，即“苏联过去所走的道路正是我们今天要学习的榜样”[1]。正是对照着“苏联模式”，中共逐渐形成了以农业为基础、工业为主导，重工业优先发展与农业稳步推进相结合的城乡关系发展认知，而这也成为中共对未来城乡关系发展规划的逻辑起点。

从客观上讲，在“赶超战略”的主题设定下构建“政府主导”的发展形态是新中国成立初期中共适应自身工作重心转换的现实需要。对于发展中国家的中国来说，其追求现代化的实质就意味着要实现对其他已经走上现代化之路国家的追赶和超越，这就必然使中共所制定的城乡发展模式不可避免地带有了“赶超”的性质。于是在以单一公有制和计划经济为特征的“赶超战略”的主题设定下，中共为了有效地保证以高积累、低消费为特质的重工业优先发展战略的实施，逐渐形成了“政府主导”的城乡形态认知。而在此认知基础上，中共在不断强化政府动员能力的同时，逐渐将生产力发展水平的高低视作影响城乡关系发展及未来走向的关键性变量。

质言之，虽然“政府主导”的城乡发展形态因过度强化政府动员与资源配置能力，忽视了市场的调节功效，从而导致了经济的波动和效率的低下。但在“赶超战略”主题设定下所形成的以城市为中心，以农业为基础，以城乡并进、工农并举为路径的城乡关系认知初步奠定了中共处理城乡关系问题时的总基调。

（二）“权力驱动”是“政府主导”形态下推进城乡关系统筹发展的核心动力

随着以“一化三改”为核心内容的三大改造的顺利完成，其在为城乡关系调整奠定物质基础的同时，还使之发展呈现出鲜明的社会主义本质特征。这使得中共逐渐意识到想要彻底改变近代以来城乡关系的畸形对立，从而实现国家的现代化发展，其关键就是要在坚持社会主义现代化道路的基础上建构一种可以整合城乡经济资源的整体性现代化策略。而在此过程中，政府行政权力的驱动效应发挥了重要的引领和推动效用，主要表现在两个方面：

首先在“权力驱动”的模式下，行政权力的高效运作使中共实现了城乡资源要素快速地向工业化聚集，并在此基础上使新中国的城乡关系恢复了正常的互动。长期在战争挤压下的畸形发展，使得新中国成立初期羸弱无力的工业基础根本无法支撑国民经济的恢复与发展，如何能够快速地筹集工业化、城市化所需的建设资金就成为社会主义现代化建设的重要前提。于是自20世纪50年代起，为了能够最大限度地将现有的生产资料集中到国家的工业化建设上来，中共不得不在把握城乡发展脉络的基础上将其动员力、组织力以及控制力作用于城乡资源的调配以及国民经济建设方面，形成了以实现重工业优先发展为最优实践目标的“倾斜发展战略”，从而在完成了对工业化建设资金的原始积累的基础上恢复了城乡间的互动发展，为国民经济的恢复与发展提供了强有力支持。

其次在“权力驱动”的模式下，行政权力的高效运作使中共迅速地整合了以城市为主体的城乡经济系统，并在此基础上通过发挥工农业的产业关联效应推动了国民经济的快速发展。具体来说在工业层面，按照“过渡时期总路线”的总体要求，中共将“城市领导农村”作为调整城乡关系的新基点，通过实行集中统一的计划经济体制实现了对过去“小而散”的城乡经济资源的重新整合，成为维持工业化建设资金充足来源的关键。而与此同时在农业层面，中共通过搭建以集体化生产生活方式为一体的人民公社制度，逐渐将个体农业纳入了国民经济发展体系之中，使其在为工业化提供积累资金的同时也成为引导农业生产走向现代化的重要途径，从而在此基础之上完成了对传统乡村经济体制的重塑。由此，以重工业优先发展为核心的城市偏向政策逐渐形成，从而使得工农业之间的产业关联效应初步显现。

概言之，“权力驱动”模式的生成逐渐成为中共推进城乡经济复苏与社会生产力发展的重要手段，即是说以城市为中心、工业为重点、以农助工、以乡养城为内核要义逐渐成为推进城乡关系统筹发展认识的逻辑起点。

（三）“城乡兼顾”是“政府主导”形态下推进城乡关系统筹发展的具体策略

新中国成立以来，城乡间的发展关系伴随着现代化的起步逐渐扩展为了两种产业之间的横向对立。从而使中共意识到，要想使百废待兴的旧中国重新焕发生机，关键就是要重新恢复城乡间互动发展，以彻底扭转近代以来畸形的城乡关系。于是，立足于工业化的“城乡兼顾”就成为“政府主导”形态下中共推进城乡关系统筹发展的整体性策略。

具体来说，中共之所以将“城乡兼顾”作为推动城乡关系统筹发展的具体策略，是因为受当时社会生产力发展水平的影响。马克思、恩格斯曾指出城乡间的分离与对立“仅仅适用于工农业发展水平不够高的阶段”[2]，所以想要恢复城乡间的融合发展，关键就是要大力发展生产力。这就使得站在“城市领导农村”的城乡关系新基点上的中共，为了避免城乡之间发展的不均衡所引起的利益分化与城乡对立，不得不将物质财富的生产置于国民经济的首位。而作为一个“落后的农业国”，要想确保国家整体生产力布局的顺利推进并解决工业化“原始积累”的不足，就必须打破过去城乡之间“以工业为代表的城市”与“以农业为代表的乡村”的非平衡发展方式，这就使得“发展工业必须和发展农业同时并举”论断逐渐成为党内的共识。

另一方面则是因为中共对乡村的功能认知始终停留在工具性目标的价值定位。具体来说针对工业化“原始积累”的明显不足的现实国情，中共逐渐意识到“为了完成国家工业化和农业技术改造所需要的大量资金，其中有一个相当大的部分是要从农业方面积累起来”[3]，也就是说为了实现“先进工业国”的发展目标，在计划经济体制下占据当时国民经济核心地位的农业，就成为筹措国家工业化建设资金的主要来源。于是通过采取征收农业税、工农产品“剪刀差”等方式的统购统销制度就成为国家获取工业原始积累资金的唯一方式，从而“没有农业基础，工业不能前进；没有工业领导，农业就无法发展”[4]的论断逐渐成为中共构建新型城乡关系的理论基础。

概言之，作为基于“政府主导”形态下推进城乡关系统筹发展的具体措施，中共虽然依靠“城乡兼顾”建立起较为独立完整的工业化体系，并使城乡保持了一定时期的均衡发展，但这种均衡却是构筑在牺牲农村、农民利益基础上实现的。尤其随着以阶级斗争扩大化为主要特征的“左倾”错误思想的蔓延，“赶超战略”主题设定下“城乡兼顾”的城乡体制日益陷入探索现代化“试错”泥淖中，并呈现出二元化的特征，造成了工业化与城市化的脱节。

二、中国共产党基于“生态取向”形态推进城乡关系统筹发展的阶段（1978－2012）

自改革开放以来，伴随着社会主义市场经济体制的确立，城乡间互动发展的恢复在使生产要素交流范围和规模进一步扩大的同时，资源短缺与生态环境问题对经济社会发展和居民增收的约束效应越发趋紧，日益成为掣肘城乡发展的重要因素。而在此认知基础上，中共逐渐将“可持续发展”的生态理念融入城乡关系统筹发展的全领域，并将协调工农业发展与生态保护之间的资源配置问题视作调节城乡关系的关键一环，从而指明了中共在处理城乡关系问题时的总路径。

（一）“可持续发展”的主题设定是“生态取向”形态形成的内在依据

改革开放后，随着工作重心的转移，中共在以经济建设为中心的轨道上探索着推动工业化、现代化产业结构优化升级的新道路。但与此同时，资源危机与环境污染等问题逐渐成为掣肘城乡关系的重要因素。于是在“可持续发展”的主题设定下构建“生态取向”的发展形态，就成为协调城乡经济增长与生态保护之间资源配置问题的不二选择。

首先，党对处理城乡关系主导思想的转变是“生态取向”形态形成的思想前提。十一届三中全会后随着实事求是思想路线的重新确立，中共逐渐将工作重心由城市转向农村，并以农村改革为城乡关系的突破口，开始在调整城乡经济结构的基础上探索社会主义改革和发展之路。具体来说，随着“家庭联产责任承包制”的实施与“统购统销制度”的取消，中共逐渐放宽了对城乡劳动力流动与工农业产品流通的限制，为实现城乡协调发展创造了有利条件。而城乡经济结构的渐进式变迁在使城乡面貌发生了总体性变革的同时，也使中共清楚地认识到工农、城乡之间协调有序的互动关系是影响城乡二元关系结构调整与发展趋向的重要因素。而这一认知则为打破传统的城乡二元利益的格局，实现城乡协调可持续发展提供了扎实的思想准备。

其次，可持续发展理念的培育生成是“生态取向”形态形成的理论依据。随着社会主义市场经济体制目标的提出，城乡间生产要素的交流范围和规模虽然在市场趋利性、竞争性特质的影响下进一步扩大，但其单纯追求经济效益最大化的市场特性却使城乡发展日益忽视社会效益与生态效益而陷入困境。中共在充分认识到城乡生态环境重要性与紧迫性的同时，逐渐将可持续发展视作推进现代化建设的重大战略。于是中共开始摆脱过去仅从发展生产力的单一视角去思考城乡关系问题的认知局限，进而以一个整体性的视角将“统筹人与自然和谐发展”作为实现社会全面协调发展的一个重要方面，并把经济增长方式的生态化转型视作可持续发展的关键。至此，中共在推进城乡经济社会融合发展的基础上开始探寻经济发展与生态环境之间更深层次的联系。

概言之，可持续发展理念的提出不仅标志着中共将保护环境、维护人民的生态权益，促进人与自然的和谐共生视作现代化发展的重要维度，同时也为其指明了处理城乡关系问题时的总路径。

（二）“绿色驱动”是“生态取向”形态下推进城乡关系统筹发展的核心动力

改革开放后尽管中共采取了迥异于以往的发展道路，但传统高能耗、高成本、低经济效益的发展模式不可避免地对环境和生态系统造成了压力，同时还迟滞、延缓了城市化与现代化的进程。于是，在探索现代化建设道路与模式的实践中，基于生态环境容量和资源承载力约束条件下的“生态现代化”理念逐渐被中共视作推进城乡关系统筹发展的新思路。

首先，在“绿色驱动”的模式下，以发展绿色经济为核心的“生态现代化”发展理念使中共逐渐明晰了对城乡关系统筹发展认识的战略定位，从而为实现城乡要素之间的联动交融指明了路径。具体来说，面对长期以来“先污染、后治理”的传统发展道路难以为继的现状，中共在尊重和维护生态环境价值体系及生态秩序的基础上，逐渐意识到良好的生态环境本身就是可持续发展的重要内容和显著标志。而正是在人与自然和谐共生的绿色发展理念的驱动下，中共逐渐形成以“发展”为第一要义、“以人文本”为核心、“全面协调可持续”为基本要求和“统筹兼顾”为根本方法的科学发展观，并将之视作实现城乡关系统筹发展的当前与长远、现实与未来以及效率和公平相统一的现实路径。

其次，在“绿色驱动”的模式下，以发展绿色经济为核心的“生态现代化”发展理念使中共逐渐破解了生态保护与现代化建设之间无法兼得的方法，从而为城乡关系统筹发展树立了全面、平等、协调、融合、发展的价值目标。十六届四中全会上中共首次提出了“构建社会主义和谐社会的”的论题并指出在构建社会主义和谐社会的进程中，一定要“统筹人与自然的和谐发展，处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态保护的关系”[5]。于是，围绕着“推进现代化建设的持续性和协调性”的主题，中共对生态文明理论体系进行了的不断创新、发展与完善，逐渐意识到“良好生态环境是社会生产力持续发展和人们生存质量不断提高的重要基础”[6]。而基于这一认知，中共找到了破解现代化建设与生态保护之间城乡资源配置问题的方法。

概言之，正是基于“保护生态环境就是保护生产力”的新思维，中共逐渐在尊重自然、人与自然协调相处的价值观念和绿色发展理念的驱动下找到了实现现代化发展的新路径，从而使城乡关系统筹发展迈向了新境界。

（三）“城乡统筹”是“生态取向”形态下推进城乡关系统筹发展的具体策略

以改革开放为节点，市场经济体制的建立，并没能真正打破计划经济体制下城乡要素资源扭曲配置所导致的城乡隔阂。中共逐渐意识到城乡发展问题的实质归根结底是由传统城乡经济社会发展模式的不可持续性所造成的，于是在此认知基础上，立足于实现城乡间生产要素资源合理配置的“城乡统筹”就成为“生态取向”认知形态下，中共推进城乡关系统筹发展的整体性策略。

在总结与剖析改革开放以来城乡关系中的问题和难题的基础上，中共逐渐意识到单纯地依靠工业化和城镇化的发展，一味强调经济、城市的带动作用并不能从根本上解决城乡差别的难题。具体来说，城乡关系是一个发展变化的历史过程，城市侧重于经济和社会功能，而农村则更多地承担着农副产品生产和生态涵养功能，正因为城乡在主题功能上的异质性和互补性导致了城乡发展差异性的产生，从而使城乡日益成为一个对立统一的复杂系统。于是，中共逐渐意识到，城乡融合发展的关键并不是要消除这种城乡间的差别，而是要在城乡差异化基础上逐渐打破城乡之间的体制性阻隔，扭转城乡发展中的主次格局，把城市和农村视作一个有机统一的整体来谋划布局，从而在此基础上实现城乡之间的共生共荣、互动互通。

另一方面则是因为可持续发展的生态现代化理念为中共化解城乡发展的现代性危机指明了方向和路径。现代性的内涵特质必然要求城乡差别的消除，与此同时城乡差别却又伴随着现代化的发展而不断产生，从而成为制约现代化进程的重要因素。而沿着党的十四大报告所确定的“统筹城乡经济社会发展”的总体思路，中共在深刻把握人与自然内在矛盾与现代化建设关系的基础上逐渐将环境系统的承载能力作为现代化建设的基本前提和重要支撑，并将绿色发展理念视作推动城乡现代化转型的关键一招，并由此拉开了以工业化为核心的经济现代化向以生态化为核心的生态现代化转型的序幕。故在此认知基础上随着可持续发展生态理念的培育与深化，中共逐渐形成了以统筹城乡发展、协调工农业资源配置为核心的城乡关系统筹发展的理论认知。

概言之，作为中国共产党基于“生态取向”形态下对推进城乡关系统筹发展的具体策略，基于绿色发展理念而提出的“城乡统筹”不仅成为疏解城乡经济社会发展与环境保护之间矛盾问题上的新思维，同时也在一定程度上回应了人民对进一步重塑城乡关系的迫切需要。

三、中国共产党基于“人民主体”形态推进城乡关系统筹发展的阶段（2012－）

随着中国特色社会主义进入新时代，城乡间的不平衡以及乡村发展的不充分日益成为人民对美好生活需要的重要短板。于是，中共在重塑城乡发展方向这一大背景之下逐渐将“解决好人的问题”视作调节城乡关系的内在规定，并将“以人民为中心”的发展理念嵌入城乡关系统筹发展的全过程，从而在一定程度上明确了中国共产党在处理城乡关系统筹发展问题时的总原则。

（一）“以人民为中心”的主题设定是“人民主体”形态形成的内在依据

随着时代的发展变迁，中共始终秉承着“以人民为中心”这一马克思主义政党的核心原则，并在推进社会主义建设和改革开放的现代化进程中不断地得到丰富和发展的同时，逐渐将其嵌入城乡关系统筹发展的全过程，从而形成了“人民主体”的发展形态。

一方面“以人民为中心”的价值理念为“人民主体”形态形成设定了基本的价值立场。对于任何一个政党来说，无论其制定什么样的发展政策以及选择什么样的发展模式，其背后无不都蕴含着明确的政治立场与价值取向。自中共成立以来，全心全意为人民服务就成为其制定各项政策所遵循的最根本的政治立场。尤其进入新时代以来，中共在秉持为人民服务这一以贯之的价值立场的基础上逐渐把保障和落实人民主体地位提升到坚持和发展中国特色社会主义的战略高度加以强调，并创造性提出了以人民为中心的思想。也就是说只有知道为了谁而发展，才能够更好地去推动发展。这就使得在重塑城乡发展方向这一大背景下“以人民为中心”的价值理念成为中共探寻统筹协调城乡政治、经济、文化、社会、生态文明建设的出发点与落脚点。

另一方面“以人民为中心”的价值理念为“人民主体”形态形成提供了现实的发展路径。十八大以来随着“以百姓心为心”的人民立场逐渐成为中共推进城乡各项改革事业的题中之意，中共在重新审视现代化发展内涵的基础上对城乡融合发展与民众之间的关系进行了深入的思考。也就是说，以人民为中心的主题设定使得中共更加注重对推进城乡融合发展“手段”与“目的”之间内在关联性的阐发，即在阐释坚持以经济建设为中心问题上，强调以发展新理念引导，并以追求更高质量和更加公平、更可持续的发展结果为目标，实现了发展“手段”与“目的”的有机统一，从而为新时代推进城乡关系统筹发展提供了现实的可行路径。

概言之，“以人民为中心”的主题设定使得中共在重塑城乡发展方向这一大背景下开始尝试建构一种基于人的全面发展和美好生活需要的新型城乡关系，以期寻求中国城乡二元结构的破解之道。

（二）“文化驱动”是“人民主体”形态下推进城乡关系统筹发展的核心动力

随着现代化实践的不断深入，中国社会虽然完成了从“乡土中国”向“城乡中国”的历史性变迁，但市场经济体制下资本逻辑所内含的功利化、理性化价值认同的蔓延却给城乡关系统筹发展带来了比经济诉求更为剧烈的价值冲突与重塑危机。这使得中共逐渐意识到如果没有城乡一体化的文化认同，也就没有城乡之间的融合发展。而在此过程中，中国优秀传统文化中精神凝聚与理性思辨的哲学品质逐渐成为“人民主体”形态下推进城乡融合发展的核心动力。

首先，在“文化驱动”的模式下，优秀传统文化中精神凝聚与理性思辨的哲学品质为中共推进城乡融合发展提供了一个持续稳定的内生动力。文化作为推动一个国家、民族永续发展的不竭动力，是一种更基本、更深层、更持久的力量。对此习近平曾指出“乡村文明是中华民族文明史的主体，村庄是这种文明的载体，耕读文明是我们的软实力”[7]。具体来说，承载着华夏文明生生不息基因密码的耕读文明不仅是中华文化的重要组成部分，同时通过“差序格局”构建起来的传统乡村社会，其所内含着“诚实守信、邻里和睦、崇德向善”的礼俗文化和礼俗秩序的教化功能所呈现出的“超稳定性”文化特质，恰恰就为新时代城乡关系的统筹发展铸就了坚实的精神根基，并为推进城乡融合发展提供了强大的内生动力。

其次，在“文化驱动”的模式下，优秀传统文化中精神凝聚与理性思辨的哲学品质为中共消解城乡融合发展的文化隔阂提供了现实可行的切入点。具体来说，乡村作为中华文化的核心载体，更多地表现为对民族、国家传统历史特色文化的保留与传承，而在传统农耕文化中“涵养身心的生命价值、接近自然的生活价值、支持绿色发展的生产价值、维护自然和谐的生态价值、升华乡愁德行的人文价值以及促进社会公序良俗的社会价值”[8]就在一定程度上为培育建构起新时代城乡文化体系提供了现实可行的切入点。于是，中共逐渐意识到城乡融合发展的关键是要培育、建构起新时代的城乡文化体系，从而消解城乡融合发展进程中的文化隔阂，以实现城乡间的融合发展。

总而言之，随着以实现农业农村现代化为总目标，坚持农业农村优先发展为总方针的“乡村振兴战略”的全面推进，“文化驱动”模式逐渐成为中共在新时代破解中国特色城乡二元结构的核心动力。

（三）“城乡融合”是“人民主体”形态下推进城乡关系统筹发展的具体策略

随着中国特色社会主义进入新时代，中国农村的经济社会面貌虽然发生了翻天覆地的变化，但城乡二元结构却没有发生根本性的改变，城乡间发展的不平衡性使乡村在面对物质层面与精神层面缺失的双重压力叠加下负重前行。究其原因，正是因为在过去以资本为主导的发展逻辑下，我们始终未能找准城乡融合发展的核心内涵，把本该是发展手段的“物”的现代化作为了最终的目标，从而忽视了对“人”的现代化追寻。在此认知基础上，中共逐渐以人的全面自由发展为起点，尝试实现对新时代城乡关系的重塑。

“人民主体”发展形态下中共之所以将“城乡融合”作为界定和推动城乡关系统筹发展的具体策略，一方面是因为其对城乡关系统筹发展基本内涵的认知臻于成熟。具体来说，随着中国特色社会主义进入新时代，中共逐渐意识到过去在资本逻辑主导下的城乡融合发展的制度性缺陷只能在一定意义上解决“物”的问题，却解决不了“人”的问题，而城乡融合发展的实质不仅仅是要实现城乡物质层面的融合发展，更重要的是要实现城乡在文化价值体系上的“共鸣”，从而消解城乡融合发展之间的文化隔阂。故从某种意义上来讲，“人民主体”认知形态下的城乡融合发展在一定程度上为新时代建设中国特色社会主义提供了有益的探索的同时，也体现了中共对解放和发展生产力进而实现人的自由全面发展的这一内在逻辑的追寻。

另一方面则是因为中共对乡村在城乡关系统筹发展进程中的功能认知实现了由工具性目标向价值性目标的转变。自党的十九大以来，中共在重塑城乡发展方向这一大背景下逐渐意识到无论是城乡兼顾还是城乡统筹，其始终未能改变乡村处于被动支配的从属地位，而这种不尊重乡村特性的“被动式”融合发展，不仅无法实现城乡的真正融合，更无法保障其持续性。于是，中共在国家战略层面创造性地提出了以实现农业农村现代化为总目标，坚持农业农村优先发展为总方针的乡村振兴战略，而这也就在一定程度上改变了过去基于工具性目标认知下乡村被动与支配的从属地位，转而使乡村变成一个能够既可以为城市化的发展提供相应的生产要素资源，同时亦能够满足城市居民日益增长的物质文化需求的对等发展主体。

概言之，基于“以人民为中心”主题设定，中共逐渐意识到人的自由全面发展既是未来社会主义发展的价值目标，同样也是实现城乡关系统筹发展的主体条件，而这就为新时代城乡关系统筹发展指明了前进的路径的同时提供了持续的内生动力。