体育协会脱钩改革与体育监察体系的应对转型

王小光

（华东政法大学刑事法学院，上海200042）

2015年《中国足球协会调整改革方案》公布后，中国足协与国家体育总局脱钩，开全国性体育协会去行政化之先河，但随后曝出“大学生足球联赛商务运营权纠纷”事件，引发足协权力缺少监管的质疑［1］。虽存争议，但体育协会去行政化和实体运营趋势不可阻挡，同在2015年，中央印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，并于2016年、2017年、2018年连续3年启动地方体育协会脱钩试点，但全国性体育协会改制一直停滞不前。2019年6月，国家发改委等十部门联合发布《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》，再次明确以“应脱尽脱”原则全面推进行业协会脱钩改革，列出一份全国行业协会商会脱钩及拟脱钩名单，涉及体育领域协会多达89个，明确此次改革在2020年基本完成［2］。

体育协会改制后实现人事、组织、资产与行政机关脱离，成为具有独立法律地位的社团法人，新协会通过“赋权”获得公权力属性的行业管理权，属于行政法上根据法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织。然而，正如足协改革所受的质疑，体育协会“赋权”存在滥用职权、腐败、不当作为等风险，引入外部监管必不可少。

2016年监察体制改革启动以来，监察委员会（以下简称“监委”）成为监督和调查公职人员违法犯罪的主要机关。体育系统的监察改革也持续推进，中央纪委派驻国家体育总局纪检监察组被赋予部分监察权，体育监察的内容和形式发生重大变化。2019年5月，国家体育总局党组及派驻纪检监察组先后发文，正式明确体育协会改制后仍是监察法层面的监察对象［3］，但如何有效衔接体育协会与监察体制双重维度的制度改革，健全体育监察体系仍需实践探索。

1 体育协会改制后法律主体地位重构的法规范解释

2019年行业协会脱钩改革的重大变动是将全国性体育协会与国家体育总局项目管理中心剥离，转制为具有独立身份的运营实体。改制前的体育协会名为独立社团法人，实为国家体育总局的内设机构。改制后的体育协会逐步实现独立运营，但仍属于被监察监督对象。本文主要以脱钩后根据授权或委托承担公共管理职能的体育协会（如国家体育总局主管的全国性单项体育协会）为分析对象。

1.1 管办分离与体育协会独立主体地位的形成

管办分离是一个中国化词汇，其理念可追溯至西方多种公共管理理论，核心思想是在政府和社会之间合理分权，如由戴维·奥斯本提出的“政府再造理论”认为政府应是“掌舵”而不是“划桨”，政府是授权而不是服务［4］。管办分离理念在20世纪90年代被引入国内，2008年首次出现在官方文件之中［5］，该理念与计划经济时代遗留的行业协会管办合一模式产生对冲，对冲的结果是管办分离逐步获得主流认可。

中华人民共和国成立以来，体育行业的管理经历从管办合一向管办分离过渡的历程。早期体育行业人才、设施、资金的自由市场支持不足，因此，国家力量全面介入体育管理，高度垄断体育资源，以行政手段直接控制和干预体育发展［6］，最终形成所谓的体育发展举国体制。举国体制在培植弱小体育行业方面贡献甚巨，却与体育发展规律冲突，政府包办无法解决部分体育项目的弱势地位，更为权力寻租滋生腐败制造空间。以足球项目为例，政府长期主导和干预职业足球联赛，形成既管又办的高度垄断［7］，权责不清和监管不力使足球联赛几近陷入混乱失控状态。全民关注的压力迫使足球改革走在前面，2012年《中国足球职业联赛管办分离改革方案（试行）》出台，开启足协独立化运营的初步探索，2015年实现足协与国家体育总局足球管理中心分离，足协改制对后续的体育协会改革具有示范效应。

2015年中共中央、国务院发布《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（以下简称《2015脱钩方案》），行业协会去行政化走出关键一步。此次脱钩方案涉及5项内容：①机构分离，取消行政机关与行业协会主办、主管、联系和挂靠关系；②职能分离，剥离行业协会现有的行政职能；③资产财务分离，2018年之后以政府购买服务方式替代财政拨款；④人员管理分离，人事与原管理机构彻底分离，协会拥有自主人事权；⑤党建、外事等与原单位分离，具体业务对口新的主管机关。此后，行业协会脱钩改革在各地进行试点，并在2019年取得重大进展。2019年国家发改委发布《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》（以下简称《2019脱钩意见》），其内容与《2015脱钩方案》基本类似，但明确列出了脱钩协会的具体名单。2019年体育协会改革前，国家体育总局主管106个体育协会，各协会与总局项目管理中心合署办公，实行“一个机关、两块牌子”，体育协会和国家体育总局实为一体结构。《2019脱钩意见》将国家体育总局管理的89个协会纳入改革范围，其中68个计划与国家体育总局脱钩，21个已完成实体化改革。

从2次脱钩方案的要求看，体育协会去行政化和自主运营是基本改革目标，改制后体育协会与原管理机关之间彻底实现关系切断，转型为自主管理和独立运行的“独立平等法人”。在法学学理上，根据是否行使公权力、组织方式和是否以营利为目的等标准，可将法人分为公法人与私法人、社团法人与财团法人、营利法人与非营利法人等［8］，而2020年正式通过的《民法典》第三章将法人分为营利法人、非营利法人和特别法人。脱钩改革实现体育协会的独立法人身份由“名”到“实”的转变，改制后的体育协会在人事、职能、财产等方面彻底独立化，真正达到法律对独立法人标准的要求。从体育协会运营特征看，脱钩方案明确规定行业协会是行业内自治组织，不以营利为目的，承担部分政府转移的公共管理职能，组织开展行业领域内公益性活动，对照法人分类标准，体育协会改制后属于非营利法人、社团法人和公法人。

1.2 新体育协会具有公权力属性

《2019脱钩意见》要求剥离行业协会现有的行政职能，行政机关不得将其法定职能转移或委托给行业协会行使，法律法规另有规定除外。这是否意味着体育协会脱钩之后已失去行使公权力的资格？回答此问题，可结合《2019脱钩意见》与相关体育法的规定，以及国家体育总局的政策导向进行解读。

（1）新体育协会承担公共管理职能有法律依据。《2019脱钩意见》提出剥离协会行政职能是为解决合署办公体制中“政会不分”的问题。合署办公将全国性体育协会和国家体育总局项目管理中心构造成“二位一体”模式，体育协会兼行项目管理中心的行政管理权，两者不仅体制不分，权限亦不分。此次改革将彻底从体制上切割二者，两者权限亦随之分离，故要求国家体育总局不可将自己的行政职权变相转移给行业协会。然而，独立后的体育协会并非完全与公权力绝缘，其职权仍具有公权力属性。原因在于：①按照《2019脱钩意见》所设兜底条款，在法律另有规定情况下，行业协会仍可行使一定行政职能。体育领域恰好有此类法律依据。《体育法》第40条规定：“全国性的单项体育协会管理该项运动的普及与提高工作，代表中国参加相应的国际单项体育组织。”国家体育总局在2018年发布《体育总局关于进一步加强体育赛事活动监督管理的意见》规定全国单项体育协会监管、指导和服务本项目赛事活动，制定本项目行业标准、奖惩措施等规范，组织实施信用管理、奖惩等活动。这2个规定赋予脱钩后体育协会继续管理体育行业的职权，属于行政法上根据法律法规授权或国家机关依法委托从事公共管理活动的权力。②体育协会脱钩后承担着管理国有资产的职责。《2019脱钩意见》允许各协会继续使用和管理原先使用的国有资产，根据所有权和使用权分离之原则，在国资委的指导下加强对体育类国有资产的监督和管理。新体育协会仍可使用国有办公场所、体育场地和设施等，脱钩意见赋予体育协会管理国有资产的职能，而该职能属于管理国家公共事务的范畴。

（2）从政策层面考察，国家体育总局在改革中继续保留体育协会的公共管理服务职能。中纪委派驻国家体育总局纪检监察组组长习骅在2019年全局廉政会议上指出：“体育协会不是一般的社会团体，既是具有公益性质的社会组织，又是根据法律授权和国家机关委托管理相关体育事务、具有公共职能的自律机构，承担了体育行政部门在相关运动项目的管理责任，担负的是国家体育使命，使用的是国家资源和公共财产，行使的是公权力。”［9］由此可见，国家体育总局在未来脱钩改革中将继续赋予体育协会管理体育项目职权。

综上，体育协会脱钩后继续承担相关体育行业的公共管理职权，并承担管理和使用国有资产的职能，属于行使公权力的社会团体并无异议。至于体育协会权力的来源，可以是根据法律法规明确授权，或者由国家体育总局依法进行委托，或者基于自治行使公共管理职能，划定监察范围涉及公权力和自治权的边界问题，具体将在下一节进行讨论。

2 体育协会改制后监察范围的重新界定

监察体制改革创立属人主义管辖原则，《监察法》第3条设定监委对“所有行使公权力的公职人员”进行监察，监察监督的着力点在于“公职人员”这个特定身份。公职人员身份判定依赖于相关人员所行使权力的性质。体育协会拥有基于“契约”的行业自治权，又以“授权”形式取得管理体育事务的公权力，公权力和自治权集于一身，2类权力的边界存在模糊区域，这是认定体育协会监察范围的主要难题。

2.1 现阶段确定体育协会监察范围的考量因素

虽然《2019脱钩方案》明确体育协会与国家体育总局实现彻底分离，但传统体育管理思维和模式不会立即退场，甚至在较长时间内仍主导体育项目发展路径。在监察体制改革建立新型监督模式的背景下，确定体育协会监察范围有必要对几个关键因素有所考虑。

（1）监察范围和事项的基本法律设定。《监察法》对监察管辖、范围和事项进行了明确规定，这是确定体育协会中监察对象的基本依据。《监察法》第15条规定的第二类监察对象是“法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员”，这是体育协会公职人员纳入监察范围的直接依据。《监察法》第11条规定监察事项包括依法履职、秉公用权、廉洁从政从业、道德操守以及职务违法和职务犯罪行为，由此可见监察事项范围远超传统的检察监督、行政监察。此外，还应注意《监察法》第3条以“行使公权力+公职人员”的设定所进行的范围限制，这种设定在认定体育协会这类行业协会的监察对象时尤为重要。

（2）体育协会内部公权力和自治权边界呈现动态变化。体育发展的国家色彩浓厚，体育协会承载大量国家任务，协会内部的公权力比重依然较大，但自治权范围有所扩张。体育事业自中华人民共和国成立以来一直与民族、国家命运联结在一起，升格至国家前途、民族复兴的高度，在党和国家事业发展全局的战略定位中具有一席之地［10］。国家对体育事业的特殊战略定位和改革方向使体育举国体制在脱钩改革中得以延续［11］，关系国家荣誉的体育事务上升为国家事务，国家公权力高度介入体育事务的管理过程。如“奥运争光计划”中的运动员选拔、集训等工作，大型国际赛事中的国家队组建及管理，这些事务均有国家公权力参与，将这类事务划入自治范畴并不符合国情现状。另一方面，脱钩改革开启体育行业管理模式转型之路，国家体育向社会体育转变是必然趋势，有些体育事务在改革过渡期仍属国家事务，但随着国家干预色彩逐步淡化，计划经济时代体育管理思维消退，体育自治事项范围可能进一步扩张。从这个角度看，体育协会内部公权力和自治权的边界是一个动态变化过程。

（3）基本原则与个案判断相结合。20世纪中后期以后，行政分权成为现代行政发展趋势，我国治理模式受到该趋势影响，政府垄断的行政权逐步向社会转移，特定社会组织开始承担公共行政职能［12］。然而，行政分权在我国仍处于始发阶段，分权范围、事项和权责等尚未理清，立法层面不能提供足够的规范支撑，这在体育协会改制中表现尤为明显。因此，体育协会监察范围的确定可保持开放式结构，在综合分析基础上可初步明确监察监督的范围和边界，但仍应结合鲜活个案进行有针对性的判断。

2.2 监察范围的界定：以公权力和自治权的分野为主线

2.2.1 权力动态运行视角：公职人员的认定方式

关于公职人员的认定标准，目前缺少统一解释，现有研究注意到公职人员与《刑法》中国家工作人员的区别。有学者［13］认为，公职人员以履职说为标准，而国家工作人员以从事公务为标准，非从事公务的国家公职人员不属于国家工作人员。也有学者［14］认为，公职人员履行职务的范围没有国家事务限制，公职范围大于公务范围，非国家性社会公共事务也属于公职范畴。前一种观点并未解释何为国家公职人员，后一种观点区分了“履行公职”和“从事公务”，认为公职范畴涵盖国家事务和非国家性社会公共事务。后一种观点对解释非国家工作人员受贿罪纳入监察管辖有一定帮助，但与《监察法》的相关规定并不能完全契合。《监察法》第3条规定监察对象是“行使公权力的公职人员”，第15条使用“法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员”。按照通常理解，此处的公权力和公务应具有国家属性，是授权组织代表国家利益管理国家事务的权力和行为。前述观点将“公”的概念扩张解释至社会集体事务，混淆社会组织内部公权力和自治权的界限，实质上把社会组织自治领域全部纳入监察范围，所以对公职概念的字面解释和静态解读并未注意到公职背后运行的权力是何属性。

从公职的字面含义看，“职”包含职位、职务等内容，是一个相对中性的词，所以关键限定词是“公”，对“公”的含义解释决定公职一词的外延范围。笔者认为，公务可以细分为国家事务和社会集体事务，但《监察法》层面的从事公务应是行使国家公权力管理国家公共事务，行使自治权管理集体事务并非从事公务。因此，笔者倾向于从公权力动态运行的角度界定监察对象，从行使公权力的视角认定公职人员的监察法定义，即公职人员是指体育协会中部分人群因处于特定职位，获得行使国家公权力管理公共事务的权力，在行使该权力过程中被视作公职人员。

2.2.2 基本标准：明确公权力和自治权的边界

从公权力动态运行的角度界定监察对象，确定监察权涉入自治组织的范围和程度，难点在于如何划分自治组织内部公权力和自治权的边界。体育协会改制后成为公权力和自治权的混合行使主体，2类权力在各类体育事务中有着复杂组合形式。如基于法律授权的惩戒属于行使公权力，基于自律的惩戒属于行使自治权。随着脱钩改革深入，公权力和自治权的边界也可能发生移动。国家公权力运行遵循“法未授权皆禁止”的基本原则，公权力边界相对易于确定，因此，可通过确定公权力范围来划定权力边界。

（1）以权力来源和依据为标准。体育协会中的公权力和自治权有着不同权力来源，公权力主要来自法律法规授权或国家机关委托，自治权来自行业契约或章程，是否有明确的授权或委托是判断公权力的首要标准。授权或委托的形式表现为体育相关法律、法规、规章以及国家体育总局等国家机关发布的意见、通知等，无论授权还是委托均是体育协会获得公权力的方式，所以本文在此不对授权或委托进行分类探讨。然而，实践中的授权或委托仍存在不规范问题：①笼统授权。如《体育法》第31条第3款授权各单项运动的全国性协会负责管理单项运动的竞赛活动。“管理”是一个宏大概念，具体管理内容模糊不清，造成判断某个具体权力属性的困难。②重复授权。立法规定授予体育协会的部分权力实为自治权，重复授权造成权力叠加，实质上是对体育协会自治权的确认而非授予。如《体育总局关于进一步加强体育赛事活动监督管理的意见》规定体育协会开展对运动员培训工作，培训运动员并非国家专属公权力，实为体育协会应有之自治权。③内容标准不一。许多全国性体育协会在2019年改革前后制定了协会章程，这些章程对授权或委托的内容范围规定杂乱不一，造成实践认知中的混乱。因此，法律、法规授权或国家机关委托的明文规定是判断公权力的首要标准，但并非唯一标准，仍需结合其他标准进行综合分析。

（2）以权力的国家专属性为标准。现代公法理论在国家和社会二元结构基础上，推导出与国家公权力对应的社会权力概念，体育行业的自治权也是社会权力的一种类型。体育协会的社会权力在内部具有单方性、强制性、执行性、裁量性等特征，这些权力性质已不能将公权力和自治权准确区分。但公权力的国家专属性与社会权力有根本不同，这也是行政授权的本质之所在。无论法律法规授权还是国家机关委托，体育协会取得的是国家管理公共事务的权力，行使权力代表着国家利益。从此角度理解，行使公权力是指代表国家利益对公共事务进行处置的行为［15］。值得注意的是，由于当前授权或委托的规范化水平不高，存在笼统授权问题，体育协会在基于自治管理某些社会公共事务时，如果这些公共事务涉及国家利益，即使体育协会内部章程对此进行了规范，也应视作行使公权力的行为，并将这类行为纳入监察监督范围。

（3）权力对象的开放性标准。体育协会在组织上具有封闭性和相对固定性，决定了其自治权对象也是相对封闭和确定的，非协会的成员不能成为其管理对象。相反，国家公权力针对不特定对象，涉及社会公众利益，这种开放性是判断权力性质的补充标准。

以上述标准为指导，结合《体育法》《体育总局关于进一步加强体育赛事活动监督管理的意见》以及各体育协会内部章程，同时参照体育总局“三定方案”（定职能、定机构、定编制）中的职权分配方案，本文对体育协会内部的权力类型进行如下初步分类。

（1）体育协会行使公权力类型：①制定行业性发展规划。这类规划涉及体育项目的全国性发展计划、工作方针、政策等，对体育项目的长远发展有重要影响。②组织、管理和监督全国性比赛或国际比赛。目前这些赛事仍具有国家主导属性，并非某个行业组织可以自行组织。③外事活动。如代表国家加入国际体育组织，代表国家开展国际交流等。④组织管理国家队。如选拔成立国家运动队参加国际比赛，管理国家队的集训等工作。⑤建立行业管理制度。如制定体育项目的运动员、教练员、场地、设备、技术等的准入和等级标准，建立相应的人员、场地、竞赛等管理制度，组织实施等级评定和晋升。⑥制定和实施奖惩制度。此处的惩戒主要是基于法律授权的处罚措施，如根据《反兴奋剂法》对违规运动员的处罚。奖励主要是授予国家性荣誉称号。⑦管理国有资产。体育协会改制后仍可使用和管理部分国有办公场所、训练场地和资金，而管理国有资产行为一般被视作从事公务行为。

（2）体育协会自治权类型：①管理协会内部事务。如协会管理人员的任免、机构设置、资金预算等，这些事务属于协会内部自治事项。②制定行业性规定。如制定行业自律规范、会员加入方案等，这些自律规范主要针对会员发生效力。③提供会员服务。包括为会员提供咨询、业务支持等服务工作。④制定和实施奖惩制度。奖励主要是指授予内部荣誉称号、进行物质奖励。惩戒包括基于自律章程开除会员、制定比赛规则等。⑤经济类活动。包括进行市场开发、转让资产、签订民事合同、募集资金等。⑥组织培训活动。主要是协助协会会员组织日常的业务类培训、专家教学等活动。⑦开展科学研究。虽然体育类相关立法规定体育协会应开展体育科研，但科研并非国家专属事项，体育协会开展科研活动并不需要法律授权，这类规定并非授权规范。

根据以上分类，体育协会中的高层领导、中层管理人员、其他聘请人员等在依法从事公务行为及管理国有资产过程中，因行使公权力行为而被视作公职人员，均应纳入监察管辖范围。当然，以上分类并不能完全涵盖所有的体育事项，在实践中仍需结合划分公权力和自治权的基本原则，结合具体个案的实际情况，综合分析后确定监察范围。

2.3 监督范围扩张：监察权介入自治领域的形式和限度

《监察法》授权监委对所有行使公权力的公职人员进行监督，行使公权力是确定管辖范围的基本标准。然而，在《监察法》出台之前，国家监委发布《国家监察委员会管辖规定（试行）》指导全国办案工作，该管辖规定列举的88个罪名包括非国家工作人员受贿罪、向非国家工作人员行贿罪。按照刑事诉讼法关于管辖的分类，这2个罪名传统上属于公安管辖。根据监察管辖以公职人员为对象的基本设定，监委所管辖的这2类罪名只能是公职人员涉嫌非国家工作人员受贿罪、向非国家工作人员行贿罪，但并非所有体育系统人员涉嫌此类犯罪均会被纳入监察管辖范围。如此立法，主要是针对那些临时从事公务而取得国家工作人员身份的人，如村委会主任。行业组织中从事公务人员涉嫌职务犯罪，过去检察院和公安机关在管辖时存在盲区，导致对这类人员的监督出现空白。监察法律法规授权监委管辖上述这2类罪名，意味着体育协会中那些从事公务的人员在从事非公务时也要接受监委监督，如道德操守问题、受贿和行贿问题，由此产生监察权涉入自治领域的现象。但仍需明确的是，监察改革如此设定的关注焦点仍是这类人员所行使的公权力，这类人员因从事公务而成为监察对象，成为监委所管辖这2类犯罪的主体，监委对非公职人员实施的这2类犯罪并不行使管辖权。所以，监委通过行使对公职人员道德操守、涉嫌非国家工作人员受贿罪、向非国家工作人员行贿罪的管辖权，在某种程度上对体育协会的自治权进行了间接、附带性质的监督，但这种监督受到行为主体公职身份的特定限制，并不能推导出监委对体育协会自治权的天然监督权。

3 体育监察体系重塑：以平衡体育自治和监察监督为视角

3.1 更新体育监察法律规范

监察体制改革创立纪委、监委合署办公模式，纪委、监委通过“二位一体”形式兼行纪检、监察2项职权，纪委派驻纪检监察组也在纪检权力基础之上通过改革授权取得部分监察权。如2018年10月，中央办公厅印发的《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》明确赋予派驻机构有限的监察权。这种合署办公、双权并行模式以及监察范围相较改革前的扩张，造成监督对象的数量急剧增加。如北京市监委在监察体制改革后经全面梳理，监察对象数量从改革前21万人增至99.7万人，而天津市监委统计监察对象数量从改革前9万人增至60万人左右［16］。至于监察体制改革对体育系统监察对象数量的影响，目前虽无详细统计数据，但从全国范围内监察对象数量普遍增加的情况看，体育系统监察对象数量可能也有大幅增加。与监察对象数量激增相比，体育协会转制后脱离行政体制，行政监管有所弱化，原主管机关派驻纪检监察组或地方监委如何对体育协会行使管辖权，仍是尚未明确的问题。

因此，体育监察立法的主要任务是解决监察机关如何对体育协会行使监察管辖权，亦即明确体育监察的监察对象、监察事项、监察调查手段、处置方式等基本内容。体育系统公职人员与《监察法》规范的公职人员无本质区别，确定体育系统监察对象仍应以《监察法》的规定为基本标准，监察事项也不可超出《监察法》规定范围。在监察调查手段的适用方面，不同监察组织有权使用的监察手段类型有差异，监委可以行使完整的监察调查权，派驻纪检监察组只能根据监委的授权行使部分调查权。然而，体育协会内部的人员组成复杂，内部公职人员的任命、管理等不同于普通公务员，协会内部公职人员无法直接参照公务员体系进行岗位和职务定级，在适用监察分级管辖时遇到困难。较为可行的方案是由国家层面统一出台体育系统监察细则，将国家体育总局所属体育协会、其他中央国家机关所属体育协会、各类地方性体育协会的监察事项等全部整合进新规定，以转制后体育协会的党组织领导关系为基本标准，根据党组织领导关系确定对应的监察管辖主体，进而统一规定体育协会的监察管辖实施方案。

3.2 实现行政授权的规范化

前文提到行政授权存在笼统授权、授权内容标准不一、重复授权等问题，规范授权是预防出现权力性质认定困难的有效方法之一，可与当前正在推进的权力清单制度相结合。权力清单制度是国家机关在全面梳理各自职权基础之上依法界定各个机关、部门的职责和权限，然后将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式公之于众［17］。该制度最初由行政系统进行探索，此后扩展至司法等其他领域。2015年，中办、国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，正式在国家层面推动建立权力清单制度，走出推进国家治理体系和治理能力现代化的关键一步。权力清单制度以构建权界清晰、分工合理、权责一致的权力运行体系为目标，可以划清不同主体之间的权力边界，解决国家机关中长期存在的权责不清、效率低下等问题，这对当前正在进行的体育监察改革有借鉴价值。

体育协会作为政府和社会之间的桥梁，各类复杂关系交织其中。在设计体育监察的权力清单之前，有必要对几类重要的关系予以厘清：①体育自治与行业监管。行业监管聚焦依法用权和规范运营，应充分尊重体育自治，避免行业监管成为直属管理。②内部自律与外部监督。行业内部监督存在内向监督无力的局限，引入外部监察监督具有必要性，但外部监督不能架空内部监督。③主体责任和监督责任。我国党政机关实行党风廉政建设责任制，各级党组织承担党风廉政建设主体责任，纪检监察机关承担党风廉政建设监督责任，2种责任性质不同，不可互相替代，体育协会改制后仍将贯彻2种责任为主体的党风廉政建设责任制。

体育监察权力清单的设计应充分回应这3个关系，在此基础上厘清行业主管机关、监察机关和体育协会之间的权责关系。一方面，体育行业主管机关可在《2019脱钩意见》基本原则指导之下全面梳理主管机关和行业协会各自的职权范围，明确向体育协会授权的范围、内容和类型，或委托的具体事项，以权力清单形式对外发布。另一方面，体育协会在授权或委托的范围之内，以体育自治为基本原则，制定关于落实授权或委托事项的权力清单，清单包括体育协会依法管理体育事业的职权、职责等内容。如此，既可明晰体育主管机关和体育协会之间的权责分工，又便于监察机关以清晰分权为标准进行监督，最终实现体育的归体育、政府的归政府、监察的归监察。

3.3 体育协会纳入纪检监察综合监督体系

体育协会转制后的身份、职能、运行方式均有重大变革，原已成型的监督体制与新协会之间存在对接空白，新监督体制中的纪委、派驻纪检组、地方监委都可对体育协会行使监督权，这些主体之间的监督分工仍有不明确之处。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第13条要求将纪律监督、监察监督、巡视监督、派驻监督结合起来。该条规定将纪律、监察、巡视和派驻4类监督并列，这4类监督方式最初产生于纪委监督体系，在2016年监察体制改革中最终成型。监察体制改革创设监委这个新型监察机关，监察监督成为国家监督体系中一个新的组成部分。由于纪委、监委实行合署办公模式，纪委、监委名为2个不同性质的主体，实则为“二位一体”模式之下的统一整体，因此出现名义上的2个主体同时进行上述4类监督的现象。体育协会作为依法承担公共管理职能的组织，协会内部有大量党员和公职人员，理应纳入纪检监察综合监督体系之中。

具体而言：纪委可依其管理权限对体育协会内部党员进行党内纪律监督，对协会内部党员违反党纪国法的行为进行党纪调查及处分；监委根据分级管辖原则对体育协会内部的公职人员进行监督、调查和处置；纪委巡视组可组织人员对各类体育协会进行巡视，通过巡视监督发现体育协会内部是否有违反党纪和法律的行为，并及时进行调查处置；派驻体育主管机关纪检监察组可通过派驻优势，掌握体育协会内部的廉政风险情况，及时自行调查处置或向有管辖权的监委报告。

近年来，地方监委还探索过一类新型监督模式，即向重大比赛组委会派驻监察专员。例如，北京市监委向北京冬奥会组委派驻监察专员，在北京冬奥会组委成立专门的监察专员办公室，监察专员对冬奥会的工程审批、招投标和廉洁办会等进行监督，实行监察监督职能向基层一线延伸，最终形成北京市纪委监委机关处室、区纪委监委、派驻机构、巡视机构、企业纪委协同配合的冬奥监督工作体系［18］。北京冬奥会监督体系对于体育协会监督体系的构建具有一定的参考意义。

3.4 建立监察体制内部的办案协作机制

体育腐败问题在中国由来已久，并在前几年出现愈演愈烈趋势，甚至直接影响到某些重大体育项目的正常运行。“2009年足坛反腐风暴”查处57名公职人员，涉及多名体育系统的资深官员，一度演化成现象级社会事件。2014年中央巡视组对体育系统巡视之后，向国家体育总局反馈体育系统存在赛事审批、裁判选拔、比赛造假、赛事经营等多个领域的廉政风险。体育事业与国民生活联系密切，受到社会关注多，体育腐败犯罪引发的社会舆论批判胜过普通体育违纪问题。因此，查处体育系统的腐败一直是反腐败的重要任务之一。

2016年监察体制改革重塑职务犯罪侦查体制，检察院反贪局、反渎局的侦查人员整体转隶至监委，监委获得法律授权调查绝大多数职务犯罪，由此成为调查职务犯罪的主要机关。按照2018年监察派驻改革的文件要求，纪委派驻体育系统的纪检监察组将同时行使监委的监察职能，但是在监察权内容上有所限制。如派驻国家体育总局纪检监察组可参与调查驻在部门党组和行政领导班子及其成员违反党纪、政纪的案件，调查驻在部门司局级干部违反党纪、政纪的案件及其他重要案件，但对其他案件无权自行处置，可见派驻纪检监察组的调查权并不完整。因此，各级监委才是调查体育腐败的主要责任主体。

虽然中央纪委国家监委驻国家体育总局纪检监察组在2019年印发《关于对体育协会实施监察监督的意见》，依法将体育协会行使公权力的人员纳入监察范围，但纪检监察组在调查体育协会内部职务犯罪时难免力有不及。派驻纪检监察组可以发挥其“派”的优势、“驻”的权威，收集汇总体育协会基层一线的职务犯罪线索，然而派驻纪检监察组缺少调查人员、调查设备和办案场所，这也决定了派驻纪检监察组只能成为犯罪调查的辅助力量，具体的职务犯罪调查工作仍需借助监委力量来完成。这也需要监委与派驻纪检监察组之间建立起信息沟通、线索移交、案件移送和联合办案机制，这类机制不仅在监委与其派出纪检监察组之间建立，还应在派驻纪检监察组与其他层级的监委之间建立，如此才能凝聚双方合力发挥监察机关在体育系统反腐败中的作用。

4 结束语

体育协会改制之后实现去行政化和独立运营，转型为根据法律法规授权或委托从事公务的社会组织，仍具有公权力属性。虽然改制造成协会外部行政色彩消减，但随着社会及市场因素在协会运行中的影响加深，公权力和经济利益交织极易诱发腐败风险。然而，原有监督体系建立在体育主管机关和体育协会管办合一基础之上，沿用于改制后体育协会存在制度不适和冲突。2016年以来，监察体制改革已推广至全国范围，体育协会的公权力属性决定其属于监察范围之内，构建国家监察体制框架内的体育检察体系具有现实必要性。新型体育监察体系以平衡体育自治与监察监督之间关系为原则，通过权力清单分权定责，逐步更新体育监察相关法律规范，将体育协会纳入监察监督综合体系之中，可以填补脱钩改革后产生的监督空白。