协商民主在国家治理现代化中的逻辑思辨

许奕锋

湖南省社会主义学院，湖南 长沙 410001

在中国国家治理中，协商民主诞生于新民主主义革命时期，形成和发展于中国社会主义革命、建设和改革的历史进程中，是中国共产党和中国人民共同的伟大创造，因其强调平等交流、互动沟通等方式达成协商共识和治理共识，与国家治理体系和治理能力现代化高度契合。反过来看，国家治理作为一种多元主体的民主治理，不仅需要合理的制度规范，更需要稳固的社会基石。而协商民主能够从夯实社会基础的角度有效承接现代国家治理的基本需求，培育现代国家治理所需的参与主体，促进生成现代国家治理所需的社会秩序。［1］将协商民主及其制度优势转化为国家治理效能，需要在中国共产党领导下，积极回应协商民主现实困境，培育良好的理性参与心态和协商文化，明确协商民主规则和议程，不断完善社会主义协商民主制度体系。

一、协商民主在推进国家治理体系和治理能力现代化中的实践价值

在中国政治实践中，协商民主以利益、文化和价值多元为基础，以实现公共利益为导向，求同存异、体谅包容，通过平等协商、对话交流和协调妥让不断修正原初意愿和诉求从而形成共识。协商民主因其具有参与主体的多元性、协商内容的公共性和协商参与的公共理性等特质，在推进国家治理体系和治理能力现代化中有着广阔的应用空间和发展潜力。

（一）协商民主有助于改善立法和决策的质量，促进国家治理的合法决策

在国家治理中，只有在获取广泛情况信息、了解民众真实感受、照顾多元利益诉求等基础上，才能形成较为恰当和比较完善的决策方案。经由各方协商的决策过程能够包容所有受决策影响的利益相关者，通过协商民主的程序性安排，各个利益攸关方能够平等地参与讨论，并能有效改善决策的结果。“我们应该将公共协商主要看作是具有工具价值。它是作出高质量决策的工具。如果公共协商不是服务于这个目标，那它就没有价值。”［2］进行充分的相互沟通交流以及协商讨论，使各个协商主体的理解、认知和判断等不同立场、不同观点接受具有批判性的审视检验，才能够促进立法和决策质量的有效改善。在我国民主生活实践中，协商民主具有丰富的形式，包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等，在国家治理中发挥着非常重要的作用。以人民政协为例，作为专门协商机构，它是国家治理体系的重要组成部分，着眼于党和国家工作全局以及当前经济社会发展实际，将民意的汇集、意见的表达、分歧的化解、共识的凝聚纳入人民政协履职全过程。人民政协发挥联系广泛、渠道畅通的优势，积极推动社会各阶层、各党派和各团体有序政治参与，使得各种利益诉求能够通过制度化渠道畅通地反映到有关部门，既促进了协商民主的制度化、规范化和程序化发展，也保证了协商民主的真实性、改善了国家治理的有效性。

（二）协商民主有助于培育公民精神，促进社会治理共同体的形成

一定意义上讲，中国是一个缺乏民主传统的国家，正如毛泽东在延安时期指出的那样，“中国是有缺点的，而且有很大的缺点，这种缺点，一言以蔽之，就是缺乏民主”［3］。特别是发展相对落后地区，较为普遍地存在着民主意识不足、政治淡漠等现象，民众政治参与的积极性、主动性和自觉性不高。几千年封建专制统治的权力结构培植了“顺从型的奴性人格”和“安守本分”的臣民文化，参与型公民文化的严重缺失导致了公民主体意识薄弱。［4］而协商民主强调平等、有序和理性的政治参与，主张不同文化群体、社会组织和个体在不同视角、利益甚至文化之间的冲突中了解不同的经验和尊重不同的选择，有利于促进相互理解、相互尊重、相互包容和相互支撑与融合。在国家治理中，协商民主能够通过表达、质疑、对话以及挑战不同境遇的知识，通过不同观点和价值之间的对话和沟通，从整体上增加相互理解和支持的认知宽度。［5］同时，在治理什么、谁来治理、怎么治理等问题上进行不同观点的交流、交锋，传递信息和丰富知识，这有助于培养良好的公民精神，培养出健康民主、有效民主、有序民主等所必需的公民美德，形成相互理解、相互尊重和节制个人需要等元素构筑的集体责任感。与此同时，协商民主建设有利于建构民主政治所需要的包括宽容、理解、对话、倾听和理性等文化心理基础，从而形成和谐的精神价值取向，促进不同主体间以沟通和理解建构良好的社会信任基础，进而促进社会治理共同体的良好形成。

（三）协商民主有助于制约行政权力的膨胀，更好地实现国家治理的公共利益表达

如何控制行政权的非民主取向，是20世纪理论研究和实践关怀的重要问题。［6］20世纪中后期以来，不仅仅是发达国家，在发展中国家，各类行政组织都不同程度地在推动经济社会发展中起到了重要作用，但是也存在着行政权力或者行政自由裁量权的膨胀倾向。特别是有的国家行政机构为了能够自行确定公共政策，不惜想尽办法争夺获得制定规则的权力却又不想承担同等民主责任。这也就出现了超越立法和决策机构的扩权挑战，容易造成因顾及利益集团的利益而忽视公共利益的后果，形成对人民群众利益的侵犯，一定程度上破坏了权力机构的稳定平衡，形成专制政治。协商民主强调理性决策和公众参与，强调多数原则的同时也强调保护少数，这就能够有效规范和建构现代化的公共行政，实现国家治理现代化的公共利益表达。在国家治理的公共行政中，需要把协商参与的政策置于确定问题、争论证据和形成议程的讨论和决策过程并实现公开性、平等性和包容性最大化，使国家治理的协商过程能够包容各种不同的利益、立场和价值。换句话说，在国家治理中透明和负责的行政过程，民众能够通过协商民主有效地监督和制约行政机构的同时也尽可能避免了行政机构超越其职责范围、法律界限，使政府承担应尽的责任，从而促进公共利益在国家治理中的合理表达、民主表达和依法表达。

（四）协商民主有助于形成健康民主社会所需要的政治文化，营造国家治理的理性氛围

公共协商就是交换理性的对话过程，目的是解决那些必须通过人际间协作与合作的问题情形。［7］协商理论强调的是，民主参与者在表达方面拥有平等的发言权，而且需要理性而非情绪化的诉求在表达、倾听和讨论过程中发挥着重要的作用。协商民主的一个主要优点在于，它致力于使理性在政治中置于权力之上。政策之所以被采纳，不应该是因为最有影响力的利益取得了胜利，而应该是因为公民或其代表在倾听和审视相关理由之后，共同认可该政策的正当性。虽然传统的共和主义存在某种精英主义的倾向，但当代协商论者认为，较之以利益为基础的民主，协商民主潜在地具有更大的包容性和平等性。从政治文化视角来看，协商民主需要不分等级、不受胁迫地参与讨论、交流和辩论，能够最大范围地凝聚各方面的共识，这与我国传统政治文化中“天下为公”“和而不同”“以民为本”等思想价值有着重要的关联。反过来，我国优秀传统文化能够为协商民主建设提供丰富的文化滋养。具体到国家治理，协商民主的运作过程需要不局限于个人利益，而要以整体利益甚或国家大局和民族大义为己任。协商民主的价值体现，就在于能够对民众所关心的公共事务、所关注的自身利益诉求作出科学合理的研判和决断，这就要求参与协商的各方主体既要关注自身利益，也要善于让渡自身利益，从公共大局、整体大局或国家大局去分析和解决问题，使国家治理中的决策结果能够尽可能反映民主协商者更为广泛的要求和普遍的意志。

二、协商民主在推进国家治理体系和治理能力现代化中需要矫正的几个倾向

在国家治理中，协商民主作为一种民意资源的配置模式，同样存在协商“失灵”的风险及其规避。协商参与者由于价值观念、认知模式、认知经验和认知能力等各个方面存在一定差异，因此往往会导致集体“理性的无知”，意味着协商结果不一定是正确的，协商效果可能是混乱或无效的，这必然会不同程度地影响国家治理的成效。

（一）需要积极矫正协商民主在国家治理中的精英主义倾向

学者们普遍认为，西方协商民主理论明显具有精英主义倾向。桑德斯和扬认为，在协商制度中强势群体和弱势群体之间存在着不平等［8］。虽然协商民主创造了一种平等对话的场域，只需要协商参与者进行相互理解的语言交流即可，这在很大程度上降低了对协商参与者有关专业知识的要求。但是，在参与实际的国家治理协商中，协商民主更有可能偏重于受过良好教育、有一定社会地位、具有协商技巧和能力的协商群体或个人，也意味着一些人容易成为协商民主的弱势群体。换句话说，协商民主并不是一个中立的程序或民主方式，而是偏向带有某种文化特征的人群，在社会经济和政治生活中处于弱势的群体可能会因缺乏表达能力和协商技巧而无法充分参与民主协商过程。协商民主需要一种具体的、相对复杂的平等，也就是说民主协商需要平等获得政治影响的机会［9］。这种平等的机会，既需要协商主体之间经济社会地位的平等，也需要赋予协商主体相当的实际参与民主协商的能力和水平，通过确保教育公平，以教育普及化、教育终身化和教育个性化实现教育现代化以整体提升民众的协商文化能力。

（二）需要主动矫正协商民主在国家治理中的理想化色彩

弗兰克·L·…米歇尔曼认为，协商民主是一种程序理性，这种理想是关于宪政民主社会的实际政治自我理解的理性重建的一部分。协商民主是对民主的规范性描述，它唤起了理性立法、参与政治和公民自治的理想，呈现的是一种基于公民实践推理的政治自治的理想［10］。持不同观点者认为，有些民主理想是协商民主在任何条件下都不可能实现的，譬如文化多元主义，主张保持不同民族文化和它们的相互作用对于民主国家有着积极的价值，并试图采用文化多元主义政策来解决国内的民族问题和种族矛盾。但是从西方国家实践效果来看，文化多元主义似乎从形式上满足了民族文化平等的要求，但也造成了文化的隔离和国家凝聚力的削弱，客观上形成了为维护现存社会种族、性别歧视使社会难以消除的不公正现象，实际上是在保持文化差异的同时也把文化差异转变为一种障碍。还譬如社会的不平等，往往导致将有效参与者排斥在协商之外的恶性循环，致使很多人难以有效参与公共决策，等等。而要走出这一困境，需要“超越公民共和观和源自康德的协商民主理论”，将理性的对话机制建立在政治平等的公民之间。协商形式的民主之所以能够成功或有效，有赖于培育理性参与的社会条件，有赖于建构理性参与的制度安排。协商民主理论认为，偏好从来都不是既定的，需要协商主体根据环境约束和他人诉求、不同偏好来调整其偏好和诉求，在讨论、沟通、交流甚至交锋中实现偏好转换。值得注意的是，偏好变化本身不是民主协商的目标，其目的主要是为了交流、倾听、响应并接纳他人的观点，忠于交流理性和公正的价值，而不是策略目标或理想与想象。

（三）需要客观矫正协商民主在国家治理中的程序性依赖和理性失灵

协商民主不能仅仅局限于程序性安排，而不考虑实效性结果，否则便不利于协商民主的发展。在对话和交往中，仅有程序无法确定公平或理性的标准。一个成功协商所产生的结果，应该是所有人都可理性地接受并可理性地期待在未来可以对其进行修正的结果。但是必须注意的是，“协商者的错误之处正在于，没有认识到成功协商决策的条件在复杂性中并不具备。过多的理性是一种非理性，违背了公开利用理性的自我批判基础”［11］。这就意味着过分的理性和超理性，往往会导致理性失灵。比如协商主体心理和情绪的不稳定性、信息掌握的不充分性等因素都有可能造成理性的局限。事实上，存在于社会经济和政治生活中的信息分布非常广泛且复杂，而每个人获得的那部分信息往往是不完整的、局部的、零散的和有限的。可以说，人类的无知普遍存在，即便是专家的知识也是非常有局限的观察的结果［12］。有限理性使得协商民主成为可能，能够使人们在充分协商的基础上“试图作出满意的决策，而不是最优的决策”［13］。因而需要客观矫正协商民主的程序性合法依赖和实际的理性失灵，反对任何强制的控制和失控情绪的弥漫，充分重视协商主体平等协商的价值和功能，使基于协商民主的国家治理决策不仅具有合法性，同时也具有合理性。

三、协商民主在我国国家治理及全球治理中的前景展望

一个世界性大国不能没有自己的话语权，甚至不能没有引领时代和世界潮流的话语权，否则这样的大国必然在相互争夺主导权的世界政治中处于守势甚或劣势。“国家治理”概念在世界政治中的优势不仅来自中国良好的政治实践，更重要的是这个概念本身真实地反映了中国国家政治的方方面面，是中国人战略性务实主义的深刻洞见。［14］发展中国特色社会主义协商民主，将协商民主的价值、理念、规则等融入国家治理乃至全球治理中，既能展示新时代协商民主理论推动国家治理体系和治理能力现代化的中国智慧，也必能彰显推动构建人类命运共同体的中国担当。

（一）直面西方协商民主的缺陷，探索实现民主的真实性和有效性

西方协商民主从产生之日起，就面临着诸多发展困境，即协商参与者事实上的不平等和协商结果的绩效低下。在西方民主政治实践中，财产权始终是政治权的真实基础，谁拥有更雄厚的财产，谁就更有可能长时间利用各种媒体制造舆论、树立形象，摘取所谓民主的果实，并将所属集团的私利包装贴上共同利益标签后兜售给人民。以美国大选为例，美国政治学界实证性的统计分析表明：候选人掌握和可调动的经济资源与选举结果具有高度的正相关性。协商民主作为现代西方社会民主制度的一种发展形式，自然逃脱不掉真实性不足的命运，也在运行过程中展现了明显的虚伪性和空洞性，致使西方社会广大民众对协商民主等政治生活逐步失去了兴趣。［15］发展中国特色社会主义协商民主，需要以西方协商民主沦落为社会精英的“政治私房菜”为镜鉴，坚持以公有制为主体的经济基础和以按劳分配为主体的分配原则，为协商民主健康发展提供平等的经济社会土壤，从源头上杜绝衍生“金钱民主”的可能性以推动包括协商民主在内的中国民主政治健康发展。在推进国家治理体系和治理能力现代化中，需要我们充分考虑现代社会和现代化进程非常重视效率这一特质，避免因过于讲究或偏好效率失去公平正义。理性来看，协商民主之所以在西方社会民主政治体系中不占据重要地位，一个重要原因就是由于生产资料私有制占据绝对主导地位，使得政治共同体整合能力缺少坚实的经济基础，也就使得广大社会成员在认知和立场上存在严重的分歧性和不可通约性，更由于西方协商民主理论强调协商主体的绝对平等，使得领导与权威的正当性处于消解状态，致使协商共识难以达成，协商效率低下。奥地利学者凯尔森指出：“现代民主完全是建立在政党之上的；民主原则应用得越彻底，政党就越重要。认为没有政治党派也能够实现民主，那不是幻想就是虚伪。”［16］中国特色社会主义协商民主的发展，无论是其组织体系还是程序过程，都以中国共产党为领导，可以确保协商民主的有效性甚或高效性。因此，进一步发展中国特色社会主义协商民主，就必须进一步加强和改善中国共产党的领导。

（二）提升国家治理效能，增强中国特色社会主义协商民主的国际话语权

以美国为首的西方国家习惯于站在所谓民主政治的制高点，一度把西式政治制度作为衡量一个国家民主程度的标准，并在民主、自由、人权等方面对他国进行歪曲和攻击，颠覆他国政权，其实质就是为了维护自身国家利益。美国外交家基辛格曾明确指出，第二次世界大战后美国几乎所有总统都宣传美国的原则适用于全世界，美国拥有普世价值［17］。事实上，西方国家所谓的自由民主制度在发展中国家移植所造成的国内动荡、民不聊生现象比比皆是。反观西方国家自身，民主等同于选举，选举又等同于拼资源，最终西式民主异化为被资本所操控的选举和被金钱所左右的政治家、政客，凸显了其自由民主制度的严重弊端却又很难走出金钱政治的困境。实践证明，任何一个国家的政治制度，必须根植于本土文明，批判性借鉴外来文明的有益成分并合理化发展。随着我国经济社会的不断发展和综合国力的迅速提升，所取得的举世瞩目的巨大成就既为马克思主义中国化理论指导思想的横空出世提供了实践支撑，也为中国特色社会主义理论发展成果的确立和形成提供了实践依据。协商民主以其特有形式和独特优势，在我国民主政治建设中作出了历史性和突破性贡献。习近平总书记指出：“协商民主深深嵌入了中国社会主义民主政治全过程。中国社会主义协商民主，既坚持了中国共产党的领导，又发挥了各方面的积极作用；既坚持了人民主体地位，又贯彻了民主集中制的领导制度和组织原则；既坚持了人民民主的原则，又贯彻了团结和谐的要求。所以说，中国社会主义协商民主丰富了民主的形式、拓展了民主的渠道、加深了民主的内涵。”［18］新中国成立以来，特别是改革开放以来，中国的发展成为世界经济增长的重要引擎和主要动力。但是在国际话语体系中，我们的话语影响力与在国家治理中的显著成效和在推动全球发展的重要影响相比，显得极不匹配。习近平总书记再次强调：“在解读中国实践、构建中国理论上，我们应该最有发言权。”［19］我们可以进一步推进协商民主的广泛多层制度化发展，积极推进国家治理体系和治理能力现代化，以显著的国家治理效能彰显我国协商民主的独特优势，并在国际治理格局中积极融入协商民主的元素和理念，共同应对国际治理体系中的“和平赤字、发展赤字、治理赤字”等摆在全人类面前的严峻挑战［20］，推动构建更加和平透明、公正合理、稳定有效的国际治理体系，不断提升中国特色协商民主的国际话语影响力。

（三）着眼全球治理，以协商民主的全球化发展促进国际关系民主化

因为地域、习俗、语言、宗教、族群等差异，人类社会发展逐渐形成了既定事实的多元文化。在全球治理过程中，文化、历史、习俗、种族、价值诉求和思想观念等差异也随着历史的发展而不断变化，并在不断发展变化中产生新的文化差异。可以说，多元文化存在是全球治理中一个无法回避的现实，因多元文化之间形成的冲突也是全球治理面临的重大挑战。伴随着经济全球化在社会、政治等领域的深入发展，这种多元文化的发展趋势被推向了一个新的高度，几乎每一个国家都存在着来自不同地域、不同文化背景的群体共同体。但是，多元文化存在的事实以及多元文化冲突形成的挑战，并不意味着人类无法通过努力寻求合理的解决途径，而恰恰因为多元文化乃至多元文化的冲突使民主政治生活更加生机勃勃。从当代民主理论的最新发展来看，协商民主承认世界存在多种合理的价值以及关于共同善的合理观念，并已为应对多元文化差异带来的现实挑战准备好了民主发展道路的选择。当前全球化推进给人类带来繁荣和发展的同时，也造成了各种矛盾、冲突和灾难，诸如恐怖主义、生态灾难、能源危机、地区安全等等各种全球治理的难点问题，这都时时刻刻挑战着全球治理现行的规则和体系，也时时刻刻考验着人类的政治智慧。协商民主可以作为一种强调包容、促进参与、尊重差异、鼓励对话的全球治理规则安排，在遵循普遍的价值、理念和程序的基础上，能最大程度地解决全球治理面临的各种难题和挑战。［21］在全球治理中的协商民主，既允许世界各个国家和地区自由地采纳任何一种价值理念，也允许它们将不同的价值理念结合在一起，或者自由地形成自己关于良善治理的理念和规则，不断促进国际关系的和谐发展。

放眼国内国际看协商民主的发展，我们既要立足中国国情，在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥优势、完善路径和规范制度，不断推进提升协商民主及其制度优势转化为国家治理的效能，与此同时，也要具备国际视野，结合国际关系的历史、现实和发展趋势从全球治理的角度深入思考协商民主在世界各个国家和地区之间的制度化发展，为解决人类民主政治问题贡献中国智慧和中国方案。■