数据导向的基层警务机制信息化改革研究

倪铁，陈诺

(华东政法大学刑事法学院，上海 200042)

一、基层警务机制信息化改革的时代背景

(一)大数据技术应用深入发展

近些年来，我国的大数据技术得到广泛应用和发展，并且逐步得到各个层面、各个领域的重视。早在2014年，政府工作报告就对我国大数据发展作出了战略部署，明确提出要“设立新兴产业创业创新平台，在新一代移动通信、集成电路、大数据、先进制造、新能源、新材料等方面赶超先进，引领未来产业发展。”[1]时至今日，“大数据成为新型生产资料，正在给人类的生产、生活带来翻天覆地的变化，正在根本改变社会生产方式和人们的生活方式。”[2]随着大数据的深入发展，大数据技术对于警务工作也产生了深刻的影响。“现代信息技术在数据过滤、信息识别、数据流检迹、云计算等方面取得长足进步, 基于大数据技术建立的警务情报基础体系的性能也得到极大提高。”[3]具体到公安工作领域，要把大数据作为推动公安工作发展的强大引擎、运用大数据增强公安机关的战斗力，为公安工作注入新的动力。可以预见，伴随着大数据技术应用的深入发展，基层警务机制改革也将不断深入。

(二)人工智能时代加速到来

“人工智能经过60多年的发展，已从网络化的1.0时代走向了智能化的2.0时代”。[4]2017年，“人工智能”首次被写进政府工作报告，我国开始从国家战略层面重视起“人工智能”这一生机蓬勃的新兴技术。自彼时起，至今虽不过5年光景，但人工智能技术的发展一日千里，“人工智能+”已经成为我国在经济发展、社会治理、国际竞争等方面不可或缺的一股支撑力量。可以说，人工智能时代已经加速到来。

人工智能技术的发展对警务工作的影响是深刻的。在警务运行机制层面，人工智能的发展不仅带来了更加便捷高效的信息数据获取手段，也带来了更加全面、深入的信息分析处理技术。依托先进的信息技术，以往需要投入大量时间、精力的信息收集、处理环节不再是警务工作的掣肘，基层警务工作的日常运行重心随之发生转移。对于警务工作者来说，面对先进的人工智能技术，如何利用此契机实现自身价值的升级从而成为科技潮流的引领者，值得每一位警务人员深思。面对加速到来的人工智能时代，利用信息技术手段提升基层警务水平势在必行。

(三)基层社会治理水平的提升

2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《纲要》)发布，其中指出，我国已转向高质量发展阶段，制度优势显著，治理效能提升。同时，《纲要》针对“十四五”时期经济社会发展主要目标，要求国家治理效能得到新提升，社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急处置能力显著增强。[5]公安机关是保障国家安全、维护社会稳定的重要部门，《纲要》为接下来一段时间内公安机关的工作尤其是基层警务的发展指明了方向。需要重视的是，“基层基础薄弱，是公安工作长期以来的最大短板,是制约公安工作与时俱进的最大瓶颈。”[6]正因如此，基层警务运行机制需要作出一定程度的调整，以推动我国基层治理水平进一步提高，从而配合、助力乃至引领国家治理效能提升。

二、数据导向型警务：基层警务机制信息化改革的发展方向

《纲要》明确指出，“十四五”时期要实现社会治理特别是基层治理水平明显提高，到2035年要基本实现国家治理体系和治理能力现代化。在社会治理现代化背景下，社会治理的信息化和数据化趋势必然导向警务工作机制的信息化和数据化。正因如此，在基层警务机制信息化改革中，数据导向型警务模式将是发展趋势和方向。

(一)数据导向型警务的界定及原则

数据导向型警务，即以大数据、云计算等技术为依托，以数据全面收集、深度研判为核心，以全面管控、综合治理等现代警务思维为引领的一种警务工作机制。在社会治理现代化视角下，数据导向型警务应当遵循以下三个方面的原则：

1.树立数据思维，坚持数据决策

数据导向型警务工作模式下，基层警务人员应当树立起数据思维，以数据为先导进行决策。通过运用大数据相关技术，公安机关收集数据的能力大大提升，针对已收集数据的分析处理能力也得到显著提高，数据逐渐成为公安机关提供警务服务、加强案件侦办、完善社会治理、提升警务效能的先导性因素。因此，基层警务人员在陷于各类数据的包围之中时，应当转变传统的警务思维，重视所收集数据的基础性作用，着重发掘数据的内在关联性，从而根据客观数据作出各项工作决策。

2.依法使用数据，保障人民权益

在数据导向型警务工作模式下，基层警务人员必须依法、合理、有限地使用各类信息数据，杜绝侵犯公民隐私权益。依托大数据信息技术，基层警务人员收集数据的能力显著提升，每日接触到的信息数据包含大量可能涉及商业秘密、公民隐私的信息。对此，基层警务人员必须明确，数据信息仅应当用于服务日常警务工作，帮助警务决策，助力基层管理、治安维护以及犯罪打击，不得以自身利益为出发点，违规违法使用、泄露公民个人信息。因此，基层警务人员必须不断提高自身法律意识，明确数据的管理、使用规定。

3.深化信息应用，聚焦能力建设

数据导向型警务的一个重要特征就是对数据信息的深度运用。因此，数据导向型警务工作模式下的公安机关，应当不断深化对信息数据的运算处理，不断提升数据的应用能力。一是要持续深耕信息资源，做到信息分析智慧化，确保能够发现信息数据的价值；二是要合力建设信息数据平台，促进信息数据的流转，实现数据运转高效化；三是要加强警企合作，借助科技企业在信息数据收集及处理方面的专业优势，实现信息应用专业化。

(二)数据导向型警务的三元维度

与传统警务模式相比，数据导向型警务与之宗旨相同，但思路互异。具体而言，数据导向型警务在警务工作对象、警务治理标准和警务运作逻辑上体现出差异性。

1.警务工作对象：从关键信息到全部数据

在大数据环境下，手机、摄像头、网络APP、网络基站、网络服务器等终端和节点被动地收集、存储了大量数据。这使得全面、实时而完整地收集警务数据成为可能，警务思维也应当随着这种大数据带来的可能性而转变。以案件侦查为例，大数据技术使“追溯式、被动式、关键式”破案向“在线式、主动式、全面式”破案转变成为可能。如在杀人案件中，警务人员可以通过信息数据技术对相当多数量的凶杀案件中的主要死亡特征、物证类型和现场位置等进行统计运算，帮助快速提取物证，判断是否为第一现场或系列案件；也可以通过案件现场的视频设备和网络节点等提取数据，判断犯罪嫌疑人的身份和轨迹信息，知晓案发前所有与犯罪嫌疑人有接触的人，迅速抓捕犯罪嫌疑人或共犯；甚至可以通过以往类案犯罪嫌疑人互联网检索信息、商品购买记录、案发地天气情况、基础设施情况等数据的碰撞，预测重大案件的发生地、发生时间。除此之外，警务人员还可以通过银行交易异常信息、通话时间和地址重复率等数据异常情况，预测侵财小案、互联网金融案件的发生。这些基于大数据技术的可能性对传统侦查工作而言是具有颠覆性的。而将这种可能性实现的前提则是尽可能地获取全面的数据。任何传统领域的非关键数据，在大数据技术下的侦查工作中，都有可能成为数据碰撞后的关键信息。

2.警务治理标准：从结构信息转向混杂数据

在数据导向型警务模式下，警务人员需要接受混杂、不完美、不精确甚至部分错误的数据，而不是以更高的代价消除数据信息的非结构化与模糊性。在一个公共安全事件发生后，如果警务系统中建立的数据库足够全面，则警务人员无需担心某个具体的数据点对整体形势判断形成不利影响，其完全可以接受混杂的数据且从中受益，并借助得到的反馈持续建立更加强大的数据库。与传统警务思维相比，数据导向型警务思维更注重从混杂的数据中提取有效信息，从整体上进行思考，从而更具有发现事实真相的敏感性。在现有条件下，将海量的数据结构化是十分困难的，接受混杂的数据，建立庞大的数据库，将会为警务工作创造更多的可能性。例如，在美国某爆炸案中，由于警方和公共区域的监控未能清晰记录爆炸现场，关键信息的缺失使得调查陷入僵局。警方随后走访了事发地点附近12个街区的居民，收集各种私人相机、手机保留的录像、照片，检索不同社交媒体平台当日出现的图片、文字等混杂数据，最终拼凑出犯罪嫌疑人的踪迹。再如时隔28年侦破的白银杀人案，在当时的环境下Y染色体数据是相对不精确的，但恰恰是这种不精确的数据为20多年后案件的侦破创造了可能。

3.警务运作逻辑：从因果关系转向相关关系

“我们现在拥有如此多的数据，这么好的机器计算能力，因而不再需要人工选择一个关联物或者一小部分相似数据来逐一分析了。”[7]在掌握大量数据的前提下，警务工作者甚至不需要逐一分析各类刑事案件、治安事件及纠纷为什么在某个时间段、某个地点发生，只需知道它们都是在哪些时间、哪些地点发生，以此让数据碰撞发现关联而不是让人脑思考关联，就可以在一定程度上进行实时预测。在应用大数据进行侦查的过程中，警务人员可能来不及思考天气状况、交通情况、快递数量等看似无关的数据对案件的影响，也来不及思考为什么犯罪嫌疑人会在现场的哪一个位置留下物证等相关信息，但只要各类信息进入数据库并呈现出一定的曲线相关关系，那么就有可能为破获或推理案件打开另一扇窗户。当然，这并不意味着在侦查工作中不再需要考虑“为什么”。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第65条，查明案件时要“查明犯罪嫌疑人实施犯罪行为的动机、目的”，这当然离不开通过因果关系探寻相关关系的运行机制。警务工作者应当跳出因果关系的思维定势，进而真正地享用大数据技术带来的智慧成果。

三、数据导向的基层警务机制信息化改革面临的挑战

(一)人员管理层面

1.思想理念亟需更新

与信息数据技术高速发展不相称的是警务人员亟待更新的思想理念，这一点在基层警务人员中表现更加明显。“在当前的信息化应用中，不少民警对信息化建设的认识存在误区，简单认为公安信息化就是使用网络进行办公, 未将信息化提升至技术应用的高度。”[8]在实际运行中，部分警务人员未能完全转变对待信息技术的态度，在工作中重视自身传统警务技能的提升，而不愿意主动加强对现代信息技术的学习。部分警务人员对于信息数据的收集、运转存有抗拒感，保守地认为仅凭传统警务运行机制加上自己的思考推理即可应对各种刑事案件、治安事件，因而陷入固步自封的境地，进而导致了警务人员信息数据处理能力落后于当前信息数据处理技术的发展。

2.技能素养有待加强

在信息化警务机制下，如何系统提升基层警务人员的专业技能素养仍是一个需要解决的问题。这一问题不仅源于警务人员主观认知上的局囿，更受到一系列客观因素的制约。当前，警务机制处于不断转型、升级之中，但警务人员的培养模式并没能跟上相应的步伐。基层警务人员在进入岗位之前往往只接受了基础的传统警务技能的培训，对于法治思维、信息技术的掌握并不全面。当警务工作者步入一线岗位后，往往需要对与信息化警务相关的系统设备、实操技能进行全新的学习，不仅导致警务人员技能素养提升较慢，也在一定程度上造成了警务人员技能素养水平良莠不齐的情况。

3.专业分工不够细致

在信息化警务机制运转过程中，传统的依靠堆叠人力提升工作效能的模式应当加以转变，这也为基层警务机制信息化改革带来新的挑战，即如何通过优化人员分工实现对信息数据的高效运用，在降低投入成本的同时提高工作效率。信息化警务机制下，日常的警务工作往往会经过警情监测—分析研判—指挥调度—精确处理—优化防控等阶段，这不仅要求警务人员做到各司其职，还要求不同岗位紧密协作、流畅运转，在发挥各阶段单项效能的同时努力提升整体效能。但由于缺乏专业的分工安排，也受限于部分警务人员无法快速适应新岗位，现阶段基层警务工作专业分工还不够细致。

(二)制度结构层面

1.区域协同仍有欠缺

在基层警务实际运行过程中，公安机关往往需要对不同地域的信息数据进行综合性收集、分析、处理。从技术层面来说，运用现有技术手段可以轻松实现数据的跨地域调取；但从警务区域协同层面来说，仍然缺少制度层面的规范性文件。这带来了信息化警务机制改革的一个难题，即如何实现由技术到实践的鸿沟跨越，实现信息化警务机制的跨区域高效协作。

2.岗位设置不尽合理

一种工作模式的转变，必然带来人员配置的调整，这就使得公安机关需要根据实践情况对岗位设置进行优化。但从目前情况来看，虽然在信息化警务机制改革背景下公安机关对岗位结构进行了一定的调整，但由于基层警务工作存在一定的松散性，岗位设置仍然存在随意化、被动化、滞后化的情形。由于岗位设置不尽合理，信息化警务机制的整体运行受到影响，进而难以完全发挥其运行效能。

3.设备使用缺少规范

“警务大数据建设涉及面广、环节多、技术复杂，必须建立一套科学、先进、准确、实用和可操作性强的政策法规和标准规范。”[9]信息化警务必须要以各类信息技术为支撑，而与信息技术相呼应的，是各类信息应用平台、信息处理设备。如何合理、合规地使用这些信息系统、信息设备，不仅要求警务人员遵循相应的使用规范，还要遵循相应的设备管理规范。这也是信息数据使用严密性、隐私性的内在要求。因此，当下对于信息技术及设备使用的规范缺失也为信息化警务机制改革带来了新的挑战。

(三)技术运行层面

1.“信息围城”仍然存在

“信息围城”是指以已有的信息优势筑起围墙，使之成为一种独立使用的资源。“信息围城”在实现资源独享的同时，也将自身未来的发展囿于其中。一方面，这会在犯罪侦查中导致“数据孤岛”问题[10]，尤其是“针对一些涉众型经济犯罪案件和网络犯罪案件，犯罪的原发地和辐射地间的信息不能共享，案件线索信息沟通不及时，往往出现多地公安机关同时开展案件侦查，重复取证，警务资源浪费严重，效率低下。”[11]另一方面，在当今互联网、物联网企业日益掌握专业数据分析应用技术资源的情况下，“信息围城”也使得公安机关的核心数据优势不断减弱。面对数据资源被占有的挑战，“信息围城”围住的不仅仅是曾经的优势，也围住了应对挑战的能力和数据挖掘的潜力。

2.技术更新略显滞后

在信息化警务机制下，公安机关需要使用技术、利用技术不断提升自己的工作效能，警务工作的质量与信息技术的水平有着紧密的联系。与信息技术飞速发展的态势相比，公安机关的技术更新显得有些滞后。目前，不同地区公安机关所使用的信息技术及设备水平参差不齐，部分经济水平落后地区的基层警务部门甚至还在使用传统的操作系统，既存在数据安全隐患，也不利于技术的更新升级。因此，信息化警务机制的改革需要为公安机关的技术更新提供更好的环境。

3.信息研判不够精准

信息化警务机制不仅要对信息数据进行收集，更重要的是要对数据进行研判分析。大数据具有天然的公共属性，尤其是在互联网领域，任何人都可以借助一定的技术手段进行数据采集。然而，如前所述，大数据的价值并不局限于它的量，“以量取胜”仅是大数据技术应用的第一步，运用大数据实现信息化警务建设成效还需要进一步进行数据分析和信息研判。当前，实现数据化的警务建设还有很远的路要走，一些地方的大数据警务建设甚至存在耗费大量人力、财力资源后沦为形式的现象。大数据挖掘并不是漫无边际的，它需要为信息获取服务，因而警务工作需要权威机构、专门人才利用计算机技术对大数据进行实时更新和分析解读。反观当前的建设实际，不少公安机关在建设“大数据警务云”的过程中，数据库增加了，而数据模型价值性却低[12]；数据总量在不断攀升，但信息研判并不深入，对异常情况的解码甄别技术水平不高，也无法精准发现关键信息点。因此，基层警务人员在信息数据的研判上需要更加专业的指导。

四、数据导向的基层警务机制信息化改革路径

(一)加强人才培养，构建信息化警务人才体系

1.强化思想引领，更新警务理念

对于新时期信息化警务机制下的人才培养，一是要用习近平法治思想武装警务工作者的头脑，强化思想引领。警务工作者要坚定不移地贯彻为人民服务的宗旨，坚持人民至上，同时不断强化总体国家安全观，维护社会安定，努力在办理每一起案件、处理每一起纠纷时让人民群众感受到公平正义，提升人民群众的安全感、幸福感、获得感。二是要不断更新警务理念，强化警务人员的大数据智慧警务理念。警务人员要完善对待信息数据、信息技术的看法，客观认识到信息数据的巨大能量，做信息数据的使用者。

2.优化技能培训，完善人才选用

信息化警务机制改革，要注重对具有专业技能的人才的培养及选用，“加快‘传统加科技’的复合型新型公安人才培养，强力推进公安人员的现代化，加快推进公安队伍治理体系和治理能力的现代化。”[13]一是要对现有公安院校的人才培养模式进行完善，既加强对信息科技等理论层面的教学，也注重通过实习等方式培养学生的信息警务实战技能。二是要优化公安机关的人才选用，对技能素养高、有技术优势的警务人员进行合理调岗，确保人尽其用，同时可以从专业科技公司引进科技人才，丰富信息化警务人才体系。

3.创新激励机制，激发工作热情

创新考核激励机制是信息化警务机制持续健康发展的重要保障，能够为信息化警务人才的培养注入持久动力。警务工作模式的转变需要对警务人员的考核激励机制进行相应的调整，在传统的绩效考核模式基础上，可以加入信息化考核因素。如对警务人员信息技术的掌握情况、利用信息系统办案情况等进行考察、评比，对表现优异者进行奖励，以此促进警务人员良性竞争、共同进步。

(二)坚持多元共治，共创基层警务治理新格局

1.完善信息综合指挥中心，引领基层警务信息化建设

信息数据有其自身的无序性，在对信息数据进行收集后，警务人员需对其进行一定的分析处理来提取出警务工作所需要的关键信息。因此，对于信息数据的使用需要发挥好人的指挥调度作用。有学者提出建设综合性的“合成作战系统平台”， “即打破现有的不同区域、不同信息系统的壁垒和障碍，形成协调一致的警务信息平台。”[14]在信息化基层警务机制改革中，需要形成一个信息综合指挥中心，从而实现信息数据的有序流转，提高警务工作的效率。

2.推动警力融入基层社区，了解社情民意

在社会治理重心不断向基层下移的趋势下，基层警务机制改革有必要推动警力向基层社区下沉。推动警力融入基层社区，加强对基层社区的信息化管理，既有利于了解社情民意，提高基层治安管理水平，也有利于更好地收集社区中的各类信息，健全信息数据源头体系。具体来说，一是要坚持问题导向，通过数据分析发现基层治理中的薄弱环节，回应民生关切；二是要密切与社区居民的联系，在加强警力向基层社区下沉的同时畅通民意反映渠道。

3.激活社会组织治理能量，践行“枫桥经验”

在国家治理体系和治理能力现代化的演变进程中，信息化基层警务机制也应当顺应这一趋势，转变基层警务治理方式。“社会治理是极其精确缜密的庞大系统工程，需要开放系统各组成部分之间紧密协作、默契配合。”[15]基于此，“枫桥经验”所蕴含的“多元共治”“多元解纷”内涵为基层警务机制创新提供了恰当的思路，即激活社会主体的治理能量，营造共建共治共享的基层警务治理新局面。

(三)强化科技赋能，警企合作共筑治安新防线

1.以科技为支撑，量身打造智慧警务平台

随着公安机关与科技企业的合作越来越密切，依托科技公司的精尖技术，公安机关所使用的警务系统、信息处理平台等变得更加智慧。但需要进一步思考的是，不同地区所面临的犯罪态势、治安状况、矛盾纠纷是存在差异的，这就使得基层公安机关需要根据自身实际对信息科技有侧重地加以运用。同时，针对本地区的突出问题，公安机关可以深化与科技企业的合作，以公安信息化为核心，通过互联化、物联化、智能化的方式，实现警务信息“强度整合、高度共享、深度应用”，量身打造出合适的智慧警务平台。

2.以数据为导向，实现警情精准分析研判

运用信息技术收集到海量数据资源后，警务人员需要对其中有价值的信息进行筛选，并将联系并不紧密的数据加以整合，从而获得警务工作需要使用的关键信息。这一过程必然需要依靠科技的力量。依靠科技赋能，公安机关可以不断建立更加科学有效的信息分析处理模型，实现警情的精准分析研判。

3.以实践为标杆，动态调整警务平台功能

智慧警务平台的“智慧”，不仅体现在其处理分析信息数据的强大能力上，更体现在它自身功能的动态调整上。警务平台的功能设置需以实践为标杆，既根据现实需要设置相关功能，也根据实践情况不断动态调整，发扬长处的同时弥补不足。社会现实瞬息万变，信息化警务机制要想持久发挥功效，必须紧紧跟上警务实践的步伐。

五、结语

这是一个信息爆炸的时代。纷繁复杂的信息数据串联起丰富多彩的社会现实，每个人都身处于信息包围之中。作为社会治理重要一环，现代化警务必须主动拥抱信息、掌握信息、利用信息，信息化基层警务机制改革必须全面提速。通过加强新时代信息技术警务人才的培养，推动多元社会主体在社会治理中的共同参与，以科技赋予警务持久动能，创新实施信息化警务工作机制改革，将探索出一条具有中国特色的信息化基层警务道路。