大型群众性活动安全风险评估研究

赵晨曦，顾文清

(1.山东警察学院治安系 ，山东 济南 250200)(2.山东警察学院实战技能教研部，山东 济南 250200)

一、 研究背景与问题的提出

(一)我国大型群众性活动的举办情况

根据2007年国务院颁布的《大型群众性活动安全管理条例》，大型群众性活动是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的体育比赛活动，文艺演出活动，展览展销等活动，游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会等活动，人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动。随着中国经济的发展，人们在教育文化娱乐方面的支出逐渐增多。根据国家统计局的数据，2019年我国人均教育文化娱乐支出为2513元，2020年由于疫情影响有所下降，人均为2032元。该项支出增长趋势仍然向上向好，大型群众性活动消费是其中重要的组成部分，人们的消费依然旺盛。相较于前些年，2020年大型群众性活动的举办场次和规模虽然有很大幅度的下降，但各地公安机关仍然圆满完成了1000余场大型群众性活动安全保卫工作，人们参与活动的热情依然不减。群众的消费需求会持续增长，大型群众性活动的举办频率也必将随之增加。

(二)大型群众性活动的特点

1.人员密集且构成复杂

以营利为目的的商业演唱会、体育比赛等大型群众性活动，面向社会公众开放，举办方会以实现最大收益为目的尽可能多地利用现有资源，一般在法律规定的范围之内不会限制人员进入。因此，大型群众性活动中常常人员密度比较大，构成相对复杂，不同受教育程度、性格类型的人员在特定时空中聚集在一起。例如，2019赛季中超联赛首轮8场比赛中共有242936名观众现场观看，场均观众达到30367人，最多的一场比赛现场观众近5万人；2020年中国国际进口博览会，40多万观众进场参展。在人员众多且高度集中的情况下，很小的矛盾也可能迅速被刺激、扩大，从而引发安全问题，轻则大型活动秩序混乱，重则人员挤压、踩踏、伤亡。参与者的个人心理很容易受到身边集群的影响，如果控制不好，活动的安全风险会大大提高。[1]

2.活动类型繁多且影响范围广

《大型群众性活动安全管理条例》不完全列举了10类活动。伴随着人们消费需求的变化，活动的形式也在不断创新。同时，大型群众性活动本身需要进行广泛宣传，吸引媒体参与报道，增强活动的社会影响力。特别是在自媒体时代，公众自身的传播力也比较强，同样扩大了大型群众性活动的影响范围。大型群众性活动的影响存在于多个方面，比如活动组织对于路面交通秩序的影响；活动举办对于现场周边群众正常生活的影响。如果活动期间发生混乱，会对政府公信力和管理能力产生不利影响。

3.多种因素综合且不易控制

大型群众性活动规模较大，涉及的人、财、物较多，结构关系相对复杂。同时，大型群众性活动种类繁多，涉及的部门、组成结构千差万别。此外，大型群众性活动中的人员因素和管理因素涉及人的主观行为，不易控制，容易与其他不利因素相结合产生更为复杂的后果。

(三)大型群众性活动安全风险评估的定位

安全风险评估是通过对影响组织的各种不确定因素即潜在的风险和危机的来源、性质、数量、影响等进行识别、分析和评价，得出综合评估结论，并在此基础上采取应对策略，对风险进行管理和控制的系统理论和方法。[2]风险识别、风险分析和风险评价是安全风险评估的三个环节。大型群众性活动适用国家标准《大型活动安全要求》(GB/T 33170-2016)。其中，第一部分规定了大型群众性活动安全风险评估的五大内容：人员因素、设备设施及物品因素、环境场地因素、管理因素、基本资质因素。

防范化解重大风险是管理工作的一项重要任务；加强重大风险防控，坚决守住不发生系统性风险底线是政府工作的重要内容。近些年，各行各业都很重视风险防控，其中安全风险评估对于分析、控制、预防本行业可能出现的安全事故有着重要作用,也是转变一些大型群众性活动举办者“重经济效益、轻安全管理”倾向的有效手段。[3]大型群众性活动中的安全风险评估尤其重要，因为大型群众性活动所涉及的人、财、物数量庞大，一旦发生事故，将损失严重。如2021年发生在美国休斯敦音乐节上的踩踏事故，导致300多人受伤，8人失去生命。因此，通过科学、合理的安全风险评估对大型群众性活动风险进行预判并采取相应措施非常重要。同时，大型群众性活动的安全风险评估是一项涉及多主体、多阶段、多维度的综合性任务，也是组织整个活动的首要工作。对大型群众性活动的风险进行有效控制，可以促进相关活动的顺利开展，激发公众消费需求，推动大型群众性活动健康发展，形成良性循环。例如，北京作为举办大型群众性活动的高频城市，在发展经济、促进贸易往来、增加就业等方面受益颇深。同时，在相关大型群众性活动中积累的安全风险评估工作经验丰富，反过来又会促进活动的高水平举办。

二、大型群众性活动安全风险评估框架构建

(一)安全风险评估的基本原则

1.以人为本原则

大型群众性活动安全风险评估涉及多个主体,如公安机关、应急管理部门、保安服务公司、志愿者组织等,需要考虑复杂多样、动态变化的安全因素,如人员、设施设备、环境场地、管理、基本资质等。无论评估过程多么复杂，首要原则是以人为本。这里的“人”既包括大型群众性活动的参加人员，也包括虽没有参加活动，但是其利益与活动举办相关的人群。以人为本是指活动的安全风险评估要从人民群众的根本利益出发，要始终把人民的生命和财产安全作为核心目的进行考虑。

2.客观全面原则

大型群众性活动是一个复杂、动态的系统。安全风险评估必须坚持客观全面原则，才能确保其有效性。其中，客观原则要求活动的安全风险评估应当坚持实地调研调查、具体情况具体分析，不能仅仅停留在各种通用、一般、脱离实际的理论层面；全面原则要求活动的安全风险评估必须有多主体参与，包括公安机关、应急管理部门、保安服务公司、志愿者团队、人民群众等等，必要时需要有第三方评估机构参与，以保证评估准确合理、体现民意。同时，评估的范围和内容应当合理、系统，以形成清晰完备的评估体系。

3.科学性原则

安全风险评估的方法有很多，不同方法所针对的对象、阶段、目的不同。因此，大型群众性活动安全风险评估应当选择科学的方法，以便及时获取准确的评估结果。比如，选择流程图分析法，根据活动组织工作的每一环节、每一阶段进行调查分析，用流程图直观表示出可能存在的风险、可能造成的损失以及应对的措施；选择事件树分析法，将活动中可能出现的事件按照发展顺序，进行合理的定性或者定量分析；也可以将不同方法综合使用，如综合使用头脑风暴法与现场观察法，以提升安全风险评估的精准度。

4.实现效能原则

现代管理学之父——彼得·F.德鲁克认为，效能是指选择适当的目标并实现目标的能力。[4]它包括两个方面：一是所设定的目标必须适当，二是目标必须达成。在大型群众性活动安全风险评估中也必须设立预防风险、及时解决、安全举办等目标，并通过适当的方式确保安全风险评估的目标能够实现。因此，必须重视评估过程的效率，充分利用可获得的资源去实现目标。这里的资源包括时间、金钱、人力等。没有高的效率，效能目标也无法实现，因此大型群众性活动评估必须提升效率、确保活动安全。

(二)安全风险评估的主体及内容

大型群众性活动安全风险评估应以具体活动承办者为组织方，邀请公安机关、应急管理部门、保安服务公司、志愿者团队、第三方评估机构、活动安全风险评估专家等组成评估小组作为评估责任主体，负责对整个活动的安全风险评估。同时，根据《大型活动安全要求》，大型群众性活动安全风险评估的内容包括：人员因素，如参加活动的群体性质、年龄比例、心理特性、文化程度、数量和来源；设备设施因素，如临建设施情况；环境场地因素，如气象自然条件；管理因素，如安保人员文化水平；基本资质因素，如突发事件应急预案；等等。

(三)安全风险评估的范围

在空间上，大型群众性活动的辐射范围不只是活动现场，而是具有较大的扩散性，一旦发生安全事故，其影响会像“涟漪”一样威胁到活动中心及周边环境的稳定。在时间上，大型群众性活动的影响力具有前后扩展性，从举办之前一直延续到举办结束之后一段时间。大型群众性活动安全风险评估的范围与其影响范围基本一致，这一点对于做好相关工作具有重要意义。同时，不同类型活动的特点也不一样，必须从人员、设备设施、环境场地、管理、基本资质等角度进行资料查阅、现场调查、组织讨论，以具体确定安全风险评估的范围。同时，确定时间、空间范围时应当在兼顾效能原则的基础上力争做到“宁大勿小”，适当提高活动的安全标准。

三、大型群众性活动安全风险评估的方法及其应用

大型群众性活动安全风险评估可以运用多种方法，不同方法的应用场景也不一样。有的方法适用于风险识别，有的方法则适用于风险分析或风险评价，而有的方法则明确不适用于安全风险评估的某个阶段。所以，在大型群众性活动安全风险评估中必须准确选择方法，必要时需要综合运用多种方法才能得到准确的评估结果。

(一)流程图分析法

流程图分析法是对流程的每一个阶段、每一个环节逐一进行调查分析，从中发现潜在的风险，找出导致风险发生的因素，分析风险产生后可能造成的损失以及对整个组织可能造成的不利影响。[5]在大型群众性活动安全风险评估中，运用流程图分析法可以较好地展示出大型群众性活动的整个流程，从而使复杂的整体简化成多个模块，更有利于分析活动存在的风险。

利用该方法对大型群众性活动进行安全风险评估的第一步是风险识别。评估小组对活动的情况进行详尽了解后，应当按照一定逻辑关系把活动进行分解、列举、排序成流程图，并制作配套解释表。如果涉及多个子活动，可以先绘制子活动流程图，再进行组合。小组成员应当根据大型群众性活动的流程图及解释表逐一检查并讨论，发现活动存在的风险点。例如，表1对活动组织的四个阶段存在的风险点进行了不完全列举。第二步应当对风险识别的结果进行深入分析，可以进行静态分析，即按照大型群众性活动组织的各环节顺序检查，也可以进行动态分析，即关注活动各环节之间的关系并找出关键环节，从而提高对该项活动风险因素的认知理解，为风险评价提供准确信息。第三步是风险评价。流程图分析法不完全适用于风险评价，评估小组可以采取其他更合适的评价方法，如风险指数法、层次分析法等，进行合理的评价定级，及时做出是否应当采取应对措施的决策。

表1 大型群众性活动安全风险流程图分析

(二)故障树分析法

故障树分析法是一种用树形图表示系统可能发生的某种事故与导致事故发生的各种因素之间的逻辑关系的方法。它是一种图形演绎方法，从结果找原因，是故障事件在一定条件下的逻辑推理方法。[6]其适用于安全风险评估的三个阶段。

利用故障树分析法对大型群众性活动进行安全风险评估的第一步仍为风险识别。评估主体应当充分了解活动的举办情况，如参加活动人数、活动地点环境情况、安保人员基本素质、防爆安检设施情况等，并熟悉活动的整个流程。同时，调查研究、收集讨论活动中可能出现的风险事故，还要注意调查收集之前类似活动中曾发生过的风险事故作为评估的重要参照。在这一步，应当综合运用多种安全风险评估方法，以确保风险识别的有效性。例如，可以运用专家调查法，通过多位大型群众性活动管理专家运用自己专业领域内的知识和经验，结合其对具体活动的深入调查，找出活动存在的一些风险点，形成调查报告；也可以运用头脑风暴法，将举办活动的责任主体、管理部门、安全管理专家等聚合在一起，充分讨论大型群众性活动存在的风险点，能够当场解决即当场解决，不能当场解决的要形成记录。第二步是绘制故障树，并利用故障树进行风险分析。应当根据第一步风险识别的情况，确定故障树的顶事件，如大型群众性活动中可能发生的踩踏事件、舞台坍塌事故、盗窃及其他违法犯罪等。接着确定造成活动事故的所有可能原因事件，尽可能多层次思考，找到造成活动事故的根本原因，并利用符号标线绘制成故障树。这一步也可以利用其他多种安全风险评估方法，如德尔菲法、集体意见法等，以汇集尽可能多的智慧。以大型群众性活动出现舞台坍塌事故为例进行故障树分析(见图1)，其中列出了部分原因事件，并进行了多层次分析：临时搭建舞台坍塌的事故原因可能是“结构安全不达标”“抗风防倾覆技术不达标”“设备安全技术不达标”“工艺安全技术不达标”等。然后对每一项原因再继续进行分析，比如对“工艺安全技术不达标”再进行分析找到三个可能原因……依此类推，直至找到导致舞台坍塌的根本原因。第三步是风险评价，即根据前两步所获得的认知，确定大型群众性活动的风险等级，决定是否应当采取措施、采取什么样的措施等。

图1 “临时搭建舞台塌陷事故”故障树分析

(三)事件树分析法

事件树分析法是一种按照事故发展的时间顺序，由初始事件开始推论分析各类事件向前发展的过程中各个环节事件成功与失败的结果，从而进行危险源辨识的方法。[7]它可以定性和定量地应用于大型群众性活动安全风险识别与风险分析，是一种由原因到结果、按照事件发展的逻辑顺序分析的方法，但该方法不适用于风险评价。

应用事件树分析法的第一步仍然是风险识别，即对整个活动进行详尽了解，具备评估的基本资料信息，同时选择源事件。评估小组应当运用头脑风暴法、专家调查法等结合实地调研对活动存在的风险点进行总结记录，作为源事件。第二步是风险分析。按照事件发展的顺序，列出可以阻止源事故继续发展或减轻源事故发生后果的措施，并且将每种措施用成功或失败来区分。对成功与失败进行定性分析、定量分析都可以。定性分析可以汇聚智慧与观点，提供多种解决方案。定量分析则需要通过实地调研、专家判断、参考经验等方式来估算具体数值，通过合理的计算得到一个源事件在多种安全措施可用的情况下，不同效果情景下发生的不同概率。如图2是将在活动现场发生爆炸事故作为源事件作出的事件树分析：活动现场发生爆炸后，发生火灾、洒水系统工作、火警激活三个环节都有相应的成功或失败概率，然后根据三个环节的概率计算出最终每个可能事件的概率。第三步是根据计算所得的概率确定如何采取应对措施以及采取什么样的措施。事件树法不适用于风险评价，评估小组应当采取其他合适方法进行活动的风险评价，从而完整地进行安全风险评估。

图2 “活动现场爆炸事故”事件树分析[6]

(四)蝶形图分析法

蝶形图分析法与事件树分析法、故障树分析法在逻辑上具有相似性，像是两者的结合体。但是，蝶形图分析法更关注风险产生过程中的激化因素和能否在风险产生过程中采取应对措施或风险发生后采取补救措施及它们的作用效果。而且，利用图形分析会更加清晰、方便理解。在评估对象特别复杂、专业知识要求较高的情境下可以取得一个较为满意的结果。

对大型群众性活动进行安全风险评估的第一步是风险识别，但蝶形图法并不适用于此阶段，需结合其他方法，如头脑风暴法、德尔菲法等，来识别活动存在的风险，并结合所了解的活动举办信息确定蝶形图的风险中心结。如果有多种风险，可以分别做独立或关联性蝶形图。第二步为风险分析。中心结的左侧为导致活动风险的原因，右侧为风险会产生的结果，用放射线条由原因向中心结、由中心结向结果连接，并可以将激化活动风险的因素、预防风险的措施放置于中心结左侧，将减轻风险结果的补救措施置于中心结右侧。例如，我们可以对某次演唱会踩踏事故进行简单的蝶形图分析(图3)：中心结为演唱会发生踩踏事故，其左侧为导致事故的部分原因，如“人群密度过大”“组织管理松散”等，右侧为可能导致的几种后果，包括“人员伤亡”“财产损失”等。其中，连接线上矩形框内及与二级连接线连接的矩形框中，位于中心结左侧的为几种激化因素和预防措施，如“疏散救援失败”为激化措施，“控制门票售卖”“控制人员数量”为预防措施；位于中心结右侧的为补救措施，如“及时查办责任主体”。第三步为风险评价。蝶形图分析法可以用于风险评价，评估小组应当在前两个阶段的基础之上，加深对大型群众性活动面临风险的认识，对其进行定性或定量评价，获得风险等级并作出是否进一步采取预防措施的决策。

图3 “演唱会踩踏事故”蝶形图分析

(五)风险矩阵法

风险矩阵法是从多维问题的事件中，找出成对的因素，排列成矩阵图，然后根据矩阵图来分析问题，确定关键点的方法。[8]其主要有两个维度，即风险发生可能性和风险发生对目标的影响程度，可以进行定量研究，也可以进行定性研究。在大型群众性活动安全风险评估中应用风险矩阵法可以较为简便、直观地展示出其所面临的风险及风险的综合评价等级。当然，两个维度和最后综合评价的标准需要根据调查和以往的经验进行具体设定。

在风险识别阶段，评估小组仍然需要了解大型群众性活动的情况，并特别注重对大型群众性活动进行实地调研、征求专家意见、收集以往经验。接下来，评估小组应当根据风险识别阶段的信息，对活动风险发生的可能性和风险造成的危害进行单项分析。定量研究可以用字母、数字、百分比等进行衡量，定性研究则可以用有层级的具体文字来描述。第三步是风险评价，应当对风险分析阶段的单项分析进行综合评价，并绘制风险矩阵。矩阵形式多样，可以用表格、平面直角坐标图等形式来表示。但是矩阵图必须标明大型群众性活动风险发生的可能性和风险造成危害性两个维度及其综合评价结果。图4为一个定量评估示例，用数字进行了衡量，其中中间字体较大并加粗的内容为综合评价风险可能性和结果危害程度后确定的风险等级。例如，某大型群众性活动发生风险可能性为5，同时活动中发生风险后造成的危害程度也为5时，综合评价后得到风险等级为25，等级较高。评估小组应当根据此结果对活动举办所面临的风险进行理性决策。

综合评价等级风险可能性 1 1 2 3 4 5 62 2 5 6 8 10 123 3 6 9 12 15 184 4 8 12 16 20 245 5 10 15 20 25 30 1 2 3 4 5 6 结 果 危 害 程 度

(六)雷达图分析法

雷达图因其形状与气象学中的雷达相似而得名，是一种多变量二维图形分析方法，可以根据指标的个数将单位圆n等分，等分线即为指标轴，再将经标准化处理的指标数据标定在指标轴上，连接各点形成一个封闭多边形，最后根据图形给出评估结果。这种方法利用图形可以较为直观、形象地表达出各种风险的具体数值及某个项目的总体风险。通常来讲，某项指标越远离圆心，该项指标的风险越大；雷达图的面积越大，该项目面临的风险就越大。

雷达图分析法主要运用于大型群众性活动风险分析和风险评价阶段，风险识别阶段仍然需要借助其他方法。在风险分析阶段，评估小组需要进行定量分析，可以通过借鉴《大型活动安全要求》中的人员、设施设备、环境场地、管理、基本资质因素作为指标，并对五大因素进行量化、标准化处理，具体数值应处于0到1之间，并根据圆心为0、半径为1的原则将各个数值在指标轴上落位，最后将各个指标点连接起来即得到风险分析图，如图5中的1号线。在风险评价阶段，评估小组可以通过调查研究、专业论证、征求意见等具体确定各项指标、总体风险在大型群众性活动中所能接受的风险值，也将其标于每项指标的半径上，如图5中的2号线。评估小组可以通过对比两同心多边形来确定风险等级和是否应当采取预防措施。例如，图5中安全风险评估结果显示，活动在“设施设备”和“环境场地”方面超过能够接受的风险值，需要采取相应的预防措施，如更新设施设备、更换举办场地等。

图5 用雷达图进行风险分析和风险评价

四、启示与结论

随着大型群众性活动举办规模增大、频率升高，活动参加者构成趋向复杂，大型群众性活动的安全保障显得越发重要。活动承办方应该在大型群众性活动举办之前做好安全风险评估，以确保活动的安全顺利进行。本文分析了大型群众性活动的特点、风险评估的重要性，构建了对活动风险评估的基本框架，包括评估原则、主体、内容、范围等，并重点阐述了几种常用安全风险评估方法在活动中的应用，希望能够对各种大型群众性活动的安全举办有一定借鉴意义。实践中，活动的组织复杂而多变，评估方法也需要根据大型群众性活动的事态发展灵活掌握并综合运用。