新形势下信访机关在矛盾纠纷解决机制中的法律地位

任 梦

(天津工业大学 法学院，天津 300000)

信访是中国特有的党和国家密切联系群众的制度。党和国家始终把信访工作摆在突出位置，始终坚持以人民为中心的发展理念，全面提升新时代信访工作能力和水平，形成了习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想。十九届四中全会进一步提出要努力将矛盾化解在基层，完善信访制度，这让我国信访工作有了明确的方向和重心，也更加突出了信访机关在矛盾纠纷解决机制中的重要地位。在实践中，信访工作常常与司法、行政部门职权划分不明，所以想要充分发挥信访在矛盾纠纷解决机制中的作用，必须明确信访机关在矛盾纠纷解决机制中的法律地位，才能更好地指导工作，化解复杂的矛盾纠纷。笔者以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，从信访机关产生的法律基础为切入点，分析信访权利救济功能下信访机关的法律地位，旨在通过明确信访机关的法律地位，推动完善矛盾纠纷解决机制，找到一条真正为百姓办实事解难题的新路径，不断提升人民群众获得感。

一、信访工作概念内涵

(一)信访一词的形成

信访一词极具中国特色，是党密切联系群众的一种特有的制度设计。从字面含义可理解为“来信来访”，它可以说是土生土长的中国词汇，是在长期工作实践中逐渐形成的。1963年12月，国务院秘书厅发布《信访档案分类办法》，在中央国家机关内部文件较早使用信访一词。1986年《汉语大词典》把信访一词收录，解释为“群众来信来访的简称，指人民群众致函或走访有关部门，反映情况，并要求解决某些问题”。从法律的角度来看，2005年实施的《信访条例》是目前指导信访工作的专门法规，将信访定义为“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”由此，信访机关开始有了确切的法律地位。

(二)信访机构的设置

1.专门机构的设立。中央组建国家信访局，主要承担着处理来信来电、接待来访；提出意见建议；统筹协调、督查督办等职责。地方各级组建信访办搭建起政府和人民沟通的桥梁，为群众提供诉求表达、利益协调和权益保障渠道。但实际上，由于专门机关没有具体行政职权，仅仅作为协调部门，不能直接解决群众诉求，在权力运行过程中往往出现纠纷解决时间长、成本高、调解难等问题，违背了机构设制的初衷，导致闹访、缠访、越级上访等现象层出不穷。因此，必须明确专门机关的职能和协调机制，最大限度发挥专门机关权利救济职能，凸显其在矛盾纠纷解决机制中的重要地位。

2.内设机构的衍生。信访具有多样性和综合性，其内容涉及国家和社会治理的各个方面，专门的信访机关并不能处理全部信访案件，无论是党委，还是政府，亦或是行使公权力、公益服务职能的社会团体和企事业单位大部分都会设立承担信访工作的内设机构，它们在处理各自信访案件时还与专门的信访机关协调配合，共同组成了中国特色社会主义的信访体系，凸显了我国信访制度的全局性、系统性。内设机构并不是党委和政府的职能部门，其本质上是基于信访制度衍生的政治建设和社会管理功能而产生的办事机构。

(三)信访活动的特点

1.信访主体。信访活动具有特定的主体，反映了社会成员与国家的互动关系，具有历史性和普遍性。信访活动的主体是通过书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式反映情况、提出意见建议和投诉请求的公民、法人或者其他组织，称为信访人。

2.信访内容。信访活动的内容，涉及国家治理和社会治理的各个方面，具有多样性和综合性，反映经济社会发展状况，具有时代性和社会性。主要是向行使公权力的部门或组织反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，要求依法处理。

3.信访形式。信访活动可以通过多种形式进行，具有灵活性和便捷性，但必须按照规定向行使公权力的部门或组织提出。信访是多元化矛盾纠纷解决机制中的重要方式之一。信访具有“社会动员”和“冲突化解”的功能，其中，“冲突化解”是国家为维护社会稳定，通过建立信访制度来缓和矛盾，使之成为诉讼、调解、行政复议和仲裁之外的又一种救济渠道。

二、信访机关的功能属性

信访机关是党和政府与人民群众沟通交流的桥梁，起到稳定器的作用。虽然民意表达、政治参与及权力监督是信访机关的初始功能定位，但矛盾纠纷解决和权利救济功能是信访机关长期以来承担的主要职能。

(一)政治功能

信访机关的政治功能是其首要功能。信访具有政治沟通功能、政治动员功能、政治监控功能，它有助于增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。接待群众的来信来访，这一看似简单的工作，实际上是重要的民主渠道，对畅通民意表达渠道、维护政权稳定、坚持人民当家作主起着至关重要的作用。同时，信访制度也是贯彻群众路线、发扬共产党人全心全意为人民服务的宗旨意识的重要体现。群众通过信访反映的意见和建议是送上门的信息资源，对构建和谐社会、体察群众疾苦、解决实际困难有着现实意义。而随着社会矛盾日益突出，人民群众的诉求不能通过行政、司法等合理程序得到回应，信访工作的政治功能逐渐弱化，让位于权利救济功能。

(二)权利救济功能

信访一开始就以其政治职能为本源，它为人民群众参与国家治理提供了可能，为保障人民群众的合法权益提供了新的方式，更为人民群众监督党和国家机关工作提供了路径。而伴随着社会矛盾日益复杂，权利救济职能逐渐衍生出来，成为在今天看来更为重要突出的功能。信访是多元化矛盾纠纷解决机制中的重要方式之一。但目前我国并没有专门的法律将信访规定为法定救济程序，只是在实践中形成了惯例，作为法定纠纷解决方式的补充。现实中，存在大量“信访不信法”的现象，出现纠纷先来信访，直接损害了司法权威，造成部门职责划分不清、相互推诿扯皮的局面，这也从侧面反映出了群众更倾向于求助信访机关来化解矛盾纠纷。

三、信访机关在矛盾纠纷解决机制中的法律地位

(一)信访与其他权利救济途径的关系和分工

信访与司法、行政界限模糊，使得信访机关的权利救济功能常常受到外界质疑。笔者认为，信访机关承担的权利救济功能是无可替代的，信访的灵活性、低对抗性、协商性更加符合纠纷解决的新趋势，清晰地划分各部门职权，让信访制度不缺位不越位，发挥补充完善作用，而不是考虑废除该职能。2014年4月颁布的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，明确了凡是涉法涉诉信访必须依法导入司法程序。2017年7月国家信访局出台的《依法分类处理信访诉求工作规则》进一步明确了信访与劳动仲裁、行政复议等行政救济方式的界限。信访与复议都属于行政性的纠纷解决机制，二者极为相似，但不能将它们混为一谈，信访本质上属于补充机制，能纳入行政复议、劳动仲裁程序的案件决不能进入信访程序，否则有损于法律权威。将信访途径与司法救济和行政救济区分开来，是我国治理体系和治理能力现代化的必然要求，有利于信访工作的专业化、法治化、规范化进程，对合理解决群众诉求、建立多元化纠纷解决机制有极大的促进作用。信访机关与司法、行政、调解、仲裁等机关互相配合，共同推动具有中国特色的矛盾纠纷解决机制的形成，但相互之间又必须具有清晰的界限，否则容易造成部门间职权的滥用。司法、行政等纠纷解决方式应起到主要作用，信访则承担补充完善功能，应该将信访作为完善社会治理格局的重要内容，发挥其民主监督、民主参与、民主决策的政治作用。

(二)信访在化解纠纷解决中的补充地位

从案件受理的角度看，信访相对于其他权利救济方式更为便捷，门槛和成本较低，内容上的无限性和“被访人”的广泛性让它获得了信访人的偏爱，当合法权益受损时首先想到通过信访途径解决。不可否认，信访机关处理的往往是历史遗留问题、法无明文规定、政策调整而产生的问题等无法通过法定纠纷解决方式化解的矛盾，实际上是弥补了现行法律规范的不足，起到了补充完善的作用。由信访机关解决的纠纷往往具有特殊性，更多的是法律的空白领域，这就决定了信访机关承担着弥补法律、规则的不足，并依据实际情况提出改善建议的职能，其在多元化纠纷解决机制中的补充作用是无可取代的。

四、信访工作发展的思路

“信访”宪法并没有直接提及，通常只能从《宪法》第四十一条的有关规定中概括和引申出“信访”的含义。习近平新时代中国特色社会主义思想深刻指出，信访制度是中国特色社会主义民主政治制度的有益补充。这其实为信访机关的改革和未来走向指明了方向。

(一)进一步完善信访解决纠纷的补充性定位

信访机关的改革必须明确信访制度辅助和补充政治制度的地位，要消除信访制度的运行造成核心政治制度地位、权威和效能减损的现象，尤其是司法机关在权利救济方面的核心地位。这种辅助和补充地位在近期表现为诉访分离、涉诉涉法信访依法终结等多项改革。宪法框架下推进信访法治化工作，实际上就是要厘清信访机关在权利救济功能上的辅助和补充地位的定位。

(二)加快信访制度立法进度

目前的立法现状并没有相关法律直接规定我国公民享有“信访权”，所以，将立足于宪法基础的信访权纳入法治化轨道，构建完善的信访法律体系，既可以为公民实现信访权提供坚实的“后台”，也能够保障信访机关工作的有序开展。构建中国特色的矛盾纠纷解决机制，为我国推动治理体系和治理能力现代化贡献“信访”力量。

结语

面临着不断复杂的国际国内形势，伴随着改革的步伐不断加快，各类矛盾必将逐渐复杂多样，只有明确信访机关的法律地位，才能让信访工作与时俱进，不断研究新形势新情况新问题，提出新举措新方法，才能符合制度设计的初衷，才能成为我国治理体系的重要制度资源。要通过构建和完善信访法律规范体系、找准信访制度的功能定位、加快推进新时代信访制度改革来保障公民的合法权益，不断完善信访机关的权利救济功能，使信访制度成为矛盾纠纷解决机制中的重要组成部分。