基于合同角度看政府采购活动

王浩 国防大学联合勤务学院

从合同角度看，不管政府采购制度如何调整变革，政府采购活动始终是一个合同订立的过程。从采购机构发出招标公告或邀请函到供应商接受投标文件，从发放中标通知书到上报审查合同草案，直到最后合同的签订，无不真实反映了法律上合同订立的邀约邀请、邀约、承诺、审查、订立书面合同的五个步骤。

一、达标的供应商合同订立的前提

供应商是采购活动的主要参与方，其主体是否合法将直接影响采购合同的效力、履行和合同目的的实现。《合同法》规定“当事人订立合同，应当具有相应的民事权利能力和民事行为能力。”但一些不法供应商为追逐利益，在明知自身不具备合同当事人资格时，刻意隐瞒，与政府采购方达成合同，为国家安全埋下了巨大的隐患，造成了人民群众财产利益不可挽回的损失。因此，加强完善政府采购供应商的管理机制迫在眉睫。一是应完善供应商资质审核制度。由于供应商提供的社保凭证、租赁协议、银行对账单、销售合同等无法真实、有效反应供应商实际情况，因此，对供应商进行资格审查时，应通过与银行机构、银行等相关单位建立数据共享机制，着重审查其法律资格、履约能力以及商业信誉。二是应完善供应商动态管理机制。当前，对供应商入库管理试行“宽进严管”办法，通过供应商网上注册登记，而后经过管理部门核查入库。在一定程度上方便了采购管理部门和供应商入库管理，但给供应商造成“一劳永逸”的假象，势必造成一些不法供应商提供标的时，以次充好、以假充真等现象。因此，应建立动态分级考评管理，定期了解需求单位反馈，激励认真履约的供应商，淘汰弄虚作假、违规违纪的供应商。三是完善供应商救济制度。在采购实践中，存在有的政府职能部门因人员变动而导致合同变更或撤销；有的诉讼处理过程环节多、耗时长导致供应商无法及时有效的维护自身合法权益。因此，应完善供应商救济制度，从法规层面明确救济方式，从机构层面设置专门管理处理机构，确保供应商合法权益，营造良好的采购环境

二、规范的采购程序是合同订立的保障

采购程序是合同当事人要约和受约的博弈过程。由于政府采购属于公共采购，存在委托代理关系，政府采购需求单位与供应商在采购操作中存在信息不对称的现象，从而导致“寻租”行为的发生。一是完善信息公开制度。信息公开是保证政府采购接受公众监督的重要标志，是保证供应商了解政府采购动态，实现公平竞争的重要途径。做好信息公开既要做到信息公开准确及时，又要做到按法律规章和程序办事；既要公开信息范围最大化，又要注重保密需要。二是优化专家评审监管。专家评审制度对维护采购活动的规范运行，防范腐败问题的发生起到了积极作用，但当前评审专家存在人员缺少、专业匹配程度低、专而不专、自由裁量权大随意发挥、责任心缺失、泄密隐患尚存等问题，严重与“公开、公平、公正”原则不相匹配。

三、有效的合同文本是合同订立的关键

从法律的角度看，合同条款是合同当事人权利与义务的体现；从契约角度看，合同条款明确合同当事人真实意思。与此同时，合同条款也是合同当事人发生纠纷后，解决争议的基本依据。因此，合同条款必须明确、完整，并且是当事人自愿的、真实的意思表达。一是细致做好合同文字的审阅。一些合同条款在制定时存在错字、漏字、白字甚至出现标点符号错用等情况，给合同效力埋下隐患，导致发生问题后无法明确当事人权责。因此，在合同审查时要逐字逐句推敲，尤其是对当事人的名称和住所、产品名称、品名和规格、产品数量和计量方法以及价款等实质性条款。二是严格做好合同条款制定。采购实践中，合同当事人为贵风险、实现自身利益最大化，常采取小动作，尤其是实质性条款和要件，如有的以合法形式掩盖其非法目的隐性违反法律和行政法规、有的本该加盖公司印章故意加盖部门印章、有的产品质量本该达到国家强制性标准、行业标准或要约标准的条款，含糊用词致使质量标准不明确等情况，导致合同效力产生难、发挥难。因此，制定的合同内容应是当事人的真实意思、不损害社会公共利益、符合法律规章，可以在必要时聘请法律机构共同制定。三是谨慎做好合同的变更撤销。合同的变更撤销涉及当事人的权利与义务的变更与撤销，尤其对于已经生效并且实施的合同更为重要。

四、切实履行合同是合同订立的目的

合同订立的目的是要达成合同当事人的交易行为。合同的履行是合同当事人权利与义务的实现。然而，在政府采购的采购合同履行实践中存在重过程轻验收、重规范轻收益、重监督轻维护等情况，导致供应商投机取巧、隐瞒欺诈，敷衍对待履约现象时有发生。因此，要做好以下几点：一是把好合同履约关。《合同法》第九十一条第一款规定：“债务已经按照约定履行的合同权利义务终止。”因此，做好合同的履约验收是当事人权利与义务终止的必要保证。采购需求部门应积极选取相关行业专家、熟悉采购项目的员工代表或委托专业质检机构等方式做好标的的验收工作，并做好相关记录，以备后期审查或处理争议。二是把好货款结算关。实践中存在供应商假借生产需要，骗取预付款的现象，采购主管机构和采购执行机构应加强供应商信誉审查减少预付款比例，采用货到付款的方式；财务部门应严格核查相关文件确保文件要素齐全、真实、为结算支付提供依据。三是把好争议解决关。出现纠纷时，当事人应本着友好解决争议的态度，依照合同约定或法律规定按照采购质疑处理有关程序，处理相关投诉，圆满解决争议纠纷。