加快建设普惠型儿童福利和保护制度

闫晓英 周京

儿童福祉攸关国家未来和民族振兴，是衡量一个国家社会福利保障水平的重要指标。新中国成立以来，我国儿童工作取得了重要进展和丰硕成果，探索形成了具有中国特色的儿童福利和保护发展模式。当前我国经济社会进入新阶段，适度普惠型儿童福利和保护制度建设基本完成，普惠型制度建设愈发迫切。科学把握儿童事业阶段特征和历史方位，总结制度发展的规律性经验，破解制约儿童权益保障的深层次矛盾问题，对拓展更高水平、更高质量的儿童事业发展空间意义重大。

一、适度普惠迈向普惠的儿童福利和保护：制度内容和分配模式

现代儿童福利发展经验表明，适时建立普惠型制度是解决儿童发展和相关社会问题的关键。儿童福利始终是各国社会福利制度中的核心内容，其重要性和战略性在生育率和家庭福利提升、劳动力市场参与、妇女就业促进等社会问题的解决中不断凸显。儿童福利制度发展和模式选择具有普遍规律，议题主要聚焦在制度内容和分配模式方面。

（一）制度内容：儿童福利或儿童保护

现代儿童福利与保护的理论框架与实践体系中，儿童福利与儿童保护是两个相互联系又相互区别的概念。根据联合国《儿童权益宣言》和联合国儿童基金会的定义，儿童福利包含儿童保护，前者是广义概念、后者是狭义概念①根据联合国《儿童权利宣言》（1959年）的定义，“凡促进儿童身心健全发展与正常生活为目的的各种努力、事业及制度等都可以称为儿童福利”。根据联合国儿童基金会的定义，儿童保护作用于“预防与应对针对儿童的暴力、虐待、忽视与剥削的行为”。。从制度内容上，广义儿童福利指一切为维护和提升儿童福祉的公共政策与服务，包括儿童生活、教育、医疗卫生、司法保护等，包含且不限于狭义儿童福利和狭义儿童保护。狭义的儿童福利则聚焦于儿童的家庭养育，指用以监督、支持、协助或替代家庭养育儿童的政策与服务，是对家庭育儿过程的公共干预。狭义儿童保护是国家通过法律、政策与服务，对受到或可能受到忽视或虐待等不正当对待的儿童提供的救助、保护和服务。根据新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》和《国务院未成年人保护工作领导小组关于加强未成年人保护工作的意见》，未成年人保护基本涵盖广义儿童福利所有领域。基于此，在我国广义儿童福利和广义儿童保护内容上是统一的。根据我国儿童工作实际情况，本文采用广义儿童福利和狭义儿童保护界定，采取两者并称的方式，简称为“儿童福利和保护”，一方面凸显儿童保护在我国儿童福利制度中的基础地位和所处的关键阶段，另一方面充分彰显儿童福利与儿童保护密不可分的关系。

（二）分配模式：选择式或普惠式

根据社会福利政策分配理论，选择式（包括补缺型和适度普惠型）制度是根据不同选择原则①社会福利政策分配的选择原则：归因性需求原则、补偿原则、诊断差异原则、资产调查需求原则。，为部分儿童提供福利供给；而普惠式儿童福利制度，则是面对所有儿童的福利制度安排。横向来看，全球各国福利体制迥异，选择式和普惠式福利制度并存；纵向来看，主要呈现为选择式向普惠式发展的脉络。根据《中国儿童发展纲要》系列文件表述和实践，我国儿童福利和保护呈现出“补缺-适度普惠-普惠”的制度发展趋势。本文不对制度定义做学理探讨，仅梳理制度设计的演进。

1.在儿童福利体制差异影响下，选择式和普惠式制度横向并存。根据“去商品化”程度理解各国社会福利体制，主要有自由主义福利体制、保守主义福利体制和社会民主主义福利体制等三种（Esping-Andersen，1990），加上东亚国家福利体制（Holliday，2000），成为分析儿童福利类型的重要理论工具。美国、加拿大等自由主义福利体制国家，主要实施针对忽视和虐待行为的儿童保护政策，提供资产资格审查基础上的社会救助和有限基于缴费的社会保险（彭华民等，2009）。德国、法国等保守主义福利体制国家，围绕劳动力市场参与和强制性的社会保险制度，为家长提供亲职假、育儿经济资助，并辅以部分普惠儿童福利供给。瑞典、丹麦等社会民主主义福利体制国家，强调国家的积极责任，实施更广泛意义上的普惠儿童福利政策，保障范围和水平较高。韩国、日本等东亚国家福利体制下，福利政策的制定和实施以促进经济发展为目标（Holliday，2000）。东亚国家在福利建设方面是选择性作为，对教育、健康保险、职业为基的社会保险以及许多资产调查为基的社会救助项目中都有较高的投入，相关福利服务发展的制度化水平比西方国家甚至更高（郑功成，2012）。

2.在制度发展环境影响下，“补缺-适度普惠-普惠”纵向进阶。从国际经验来看，福利制度进阶与各国经济发展水平及其财政收入密切相关。英国、丹麦、瑞典等西欧发达国家在人均GDP 达到1412-2316 美元时建立普惠型儿童福利；日本、韩国等东亚国家“儿童福利元年”，人均GDP 分别达到3470 美元、8134美元（万国威、裴婷昊，2019）。2010年我国人均GDP 达到3566 美元，该年孤儿生活保障制度出台，被称为我国的“儿童福利元年”。2011年，《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》提出“推动儿童福利由补缺型向适度普惠型的转变”的发展目标。随着我国儿童福利制度时代节点的到来，相关研究从聚焦留守儿童、流动儿童、困境儿童等不同儿童群体需求的分类研究，转向儿童福利制度演变（刘继同，2013；陆士桢，2017）、发展趋势的宏观讨论（贾志科等，2019；乔东平等，2019）。随着儿童福利资格认定覆盖面持续扩大，适度普惠儿童福利取得实质性进展，分阶段、分领域推动普惠型制度发展成为普遍共识。随着《中华人民共和国未成年人保护法》重新修订和生育政策的调整，关于推动普惠型儿童福利制度的研究集中出现，引发了过渡模式从适度普惠到“部分普惠”的讨论（乔东平等，2021），提出儿童福利服务和津贴分年龄阶段、分群体逐步向全体儿童拓展的思路（何文炯等，2021），并围绕完善“国家-社会-家庭”在儿童养育中的责任分担，提出集中力量促进重点领域发展（岳经纶、范昕，2021）。《中国儿童发展纲要（2021-2030年）》作出了“基本建成适度普惠型儿童福利制度体系”的判断，奠立了向普惠发展的新型制度框架（陈涛，2021）。当前我国人口老龄化、少子化并存，经济水平进入中等发达国家水平和社会福利制度发展相对滞后并存，加快布局和推动建立面向全体儿童的普惠型儿童福利和保护制度，关乎第二个百年目标的顺利实现，需要从理念倡导、制度建设、机制创新、资源支持等方面实现全方位突破。

二、我国儿童福利和保护制度基础和特点

多年来，我国儿童福利和保护理念、工作体系、制度建设、保障水平等有序提高、成果丰硕，积累了向普惠迈进的坚实基础和宝贵经验。

（一）体现了儿童优先理念在社会政策领域的制度递进

从“五四宪法”明确“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”①“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”的规定，分别位于1954年《宪法》第96 条，1975年《宪法》第27 条，1978年《宪法》第53 条，1982年、1993年、1999年、2004年、2018年《宪法》第49 条。，到现行宪法“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”，体现了我国儿童福利和保护的国家立场和基本原则。我国于1990年签署并通过《儿童权利公约》，庄严承诺将尽一切力量保障所有儿童的各项权利。党的十八大以来，儿童优先理念随着儿童福利和保护制度发展和实践不断深入人心，国家亲权法定并得到普遍认可，儿童已经不再仅仅是家庭的责任，国家承担起更多的责任和作用，充分体现在党和国家在不同阶段对儿童工作的部署和安排中。新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》更是明确提出“最有利未成年人”原则，现代儿童福利理念已成为社会共识。

（二）形成了独立的儿童福利和保护制度框架

从社会救助、社会福利等领域分散发展，逐步形成独立的儿童福利公共政策议题，构建了以法律和行政为主的顶层框架。法律法规方面，目前有关于一般儿童福利33 部、非常规教育①包括特殊教育、家庭教育、流动儿童教育、早期教育。15 部、儿童疾病救助10 部、儿童保护66 部、儿童发展38 部（易谨，2019）。现行《中华人民共和国宪法》明确了我国儿童福利和保护的宪法性原则；《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国反家庭暴力法》《中华人民共和国母婴保健法》等专门性法律，《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国传染病防治法》等一般性法律，都与儿童福利和保护工作内容密切相关；行政法规等国务院规范性文件②《母婴保健实施办法》《中国公民收养子女登记办法》《社会救助暂行办法》《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》《加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》《关于加强困境儿童保障工作的意见》《中国儿童发展纲要》等。，以及有关部委针对儿童领域具体问题发布的规范性文件，成为国家层面推动儿童福利和保护制度建设的指导性文件；我国政府签署、批准、加入和承诺履行的《儿童权利公约》等国际公约、宣言，成为我国儿童福利和保护工作的国际法基础。行政管理体系方面，围绕儿童福利和保护形成了以国家层面议事协调机构、国家行政职能部门和人民团体组成的各司其职的行政框架③主要包括妇儿工委、民政、教育、公安、司法、财政、卫生健康、医保、乡村振兴（原扶贫办）、工会、共青团、妇联、残联、关工委。。

（三）基本完成从补缺型向适度普惠型制度的整体演进

根据《中国儿童发展纲要（2021-2030）》判断，我国基本完成适度普惠型儿童福利制度建设，覆盖对象、保障水平等取得了显著提升。教育、医疗领域实现全面普惠。构建和完善了妇幼保健、预防接种、城乡基本医疗保险、大病保险、儿童医疗救助、慈善救助等制度，形成了多层次的儿童卫生健康保障体系。九年义务教育实现全国普及，儿童教育福利进入均衡发展阶段，重点转向促进基本公共教育服务均等化④《国家贫困地区儿童发展规划（2014-2020年）》对集中连片特困地区儿童从出生到义务教育阶段的健康和教育实施全过程保障和干预。。特殊儿童群体实现分类保障。随着孤儿保障制度、艾滋病病毒感染儿童基本生活费制度、农村留守儿童关爱服务体系、事实无人抚养儿童生活保障制度、残疾儿童康复救助制度的发展，困境儿童分类保障落地落实，各项制度之间衔接进一步深化，形成多层次的福利津贴和服务体系。截至2020年底，19.3 万孤儿⑤民政部：《2020年民政事业发展统计公报》，http://images3.mca.gov.cn/www2017/file/202109/16 31265147970.pdf，2021年9月10日。、25.3 万事实无人抚养儿童⑥民政部举行2021年第一季度例行新闻发布会，http://www.mca.gov.cn/article/xw/xwfbh/2021/xwfbh_01/index.html，2021年1月25日。等困境儿童被纳入国家保障，23.7 万0-6 岁残疾儿童获得康复服务⑦中国残疾人联合会：《2020年残疾人事业发展统计公报》，https://www.cdpf.org.cn/zwgk/zccx/tjgb/d4baf2be2102461e96259fdf13852841.htm，2021年4月9日。，关爱服务体系惠及600 多万农村留守儿童。儿童保护体系基本成型。2021年新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》正式实施，同年国务院未成年人保护工作领导小组正式成立，并印发《加强未成年人保护工作的意见》，儿童保护体系从法律、服务机构、专业人才队伍和经费保障等政策安排上均有了历史性突破。

（四）呈现出独特的制度发展路径和治理特点

1.探索了问题导向和需求导向的制度发展路径。基于现代化和社会转型的特殊背景，我国现代儿童福利和保护制度从萌发到成型，探索了一条独特的发展道路。一方面遵循解决时代问题和满足儿童发展需求的优先次序。二十世纪八十年代，随着我国城市单位体制与农村人民公社制度逐渐解体，各类儿童问题集中爆发，而针对特定儿童群体保障普遍存在制度空白。基于儿童发展需求的层次性和迫切性，结合服务经济社会发展核心目标，儿童教育、医疗领域遵循自上而下的整体设计、整体推动，优先实现了从全面覆盖到高质量发展。在“家本位”社会传统下，儿童基本生活保障和照护遵循托底原则，起步于对孤残儿童的养育和照料，从机构养育到规范化收养和家庭寄养，再发展到机构外特殊儿童的基本生活保障。另一方面体现了社会领域改革的“摸石头过河”和加强“顶层设计”的辩证统一。先后在流浪儿童救助、孤儿保障、艾滋病病毒感染儿童基本生活保障、农村留守儿童和困境儿童关爱保护、残疾儿童康复等方面先行先试形成宝贵经验，实践成熟后上升为国家制度。党的十八大以来，国家层面的制度设计和地方经验探索深度融合，很多试点经验直接写入到国家法律和制度文件，比如推行了十余年的儿童主任试点①2010年5月，民政部和联合国儿童基金会启动中国儿童福利示范项目，为山西、河南、四川、云南、新疆五个省份的120 个村每个村设立一名儿童主任。，直接纳入到新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》，呈现了“自下而上再自上而下”的制度演变模式。

2.在深化改革创新过程中不断实现职能优化。我国儿童事业的持续发展，充分体现了政府锐意进取推动制度建设的过程，不断优化政策设计突破发展瓶颈、转变职能推动治理现代化，考验政府的改革担当和能力水平。在原创性制度探索方面，比如《关于汶川大地震四川省“三孤”人员救助安置的意见》（2008年）、《关于进一步加强受艾滋病影响儿童福利保障工作的意见》（2009年），已初具现代儿童福利制度雏形，为孤儿保障制度出台提供了原创基础。在可持续制度设计方面，早在“十二五”规划期间，民政部就提出了儿童福利“三步走”战略②“三步走”战略：第一步，在“十二五”末建立以政府保障为主，覆盖全体孤儿和困境儿童的托底保障制度；第二步，到2020年，在全国范围内建立惠及自身困境儿童、家庭困境儿童和问题儿童等非正常儿童，实现适度普惠的福利保障和服务供给；第三步，到2049年，在全国范围内建立面向全体儿童的普惠型儿童福利体系，实现全体儿童普惠的高层次的福利保障和高水平的服务供给，基本达到先进国家儿童福利的整体水平。。党的十九大以来，随着民政部儿童福利司的正式成立，截至2021年5月民政部门先后单独或联合出台19 项政策文件，形成了推动儿童事业发展的制度矩阵。其中拓展适度普惠型儿童福利制度，推动出台残疾儿童康复救助制度、事实无人抚养儿童保障制度，构建农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系；面对传统儿童福利工作新形势，加快寄养、收养工作标准化建设，推动儿童福利机构优化提质和创新转型；提升突发公共事件应对能力，加快新冠肺炎疫情影响下的儿童福利应急机制建设和制度改革①2021年1月，民政部会同公安、发改、教育等九部门，联合印发《关于做好因突发事件影响造成监护缺失未成年人救助保护工作的意见》。，2020年疫情期间机构内外孤弃儿童“零感染”、临时救助照料各类困境儿童5675 人②2020年1月-4月底。。在体制机制改革创新方面，在多头管理体制难以突破的当下，从农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作部际联席会议，到国务院未成年人保护工作领导小组，创新和积累了跨部门协同治理的宝贵经验。

三、普惠发展的制度障碍和原因分析

目前儿童福利和保护工作仍被认为是我国社会保障体系的“现实短板”（郑功成，2021），面对普惠发展阶段的到来，仍面临制度层面的深层次掣肘。

（一）现有立法和行政管理体制与儿童事业承担的功能使命之间的矛盾

1.立法滞后于政策实践，制度发展空间受限。各国儿童福利制度发展呈现立法先行规律，普遍出台了专门的《儿童福利法》或《儿童保护法》。而我国儿童领域立法长期滞后于政策实践，缺乏以儿童本位的法典式立法，立法结构松散且碎片化，存在具有明显的救助色彩、普惠化程度不够等问题。尤其是未能从立法层面厘清政策概念和内涵，大福利小福利、大保护小保护的讨论尚未定论，儿童福利和保护内容及政策表述不一，一定程度上导致儿童政策在社会保障体系中处于边缘化地位。同时制度发展面临法律法规和部门规章的“天花板”。当前职能部门规章和政策文件是调整儿童福利和保护工作的主要规范依据，多部门共同制定和联合发文，虽具有灵活性但法律效力有限，同时也受限于部门职权和主体不固定。比如儿童福利津贴等政策涉及多职能部门，政策创制的协调难度较大，挤压了制度创新的空间。

2.相关行政管理体制分散，工作协调难度大。儿童福利和保护工作各项内容，或分属于不同部门管理，形成了自成体系的专项政策和方案、各自独立的体制机制，或由不同部门牵头、多部门协同管理，工作协调联动难度较大，政策实施缺乏整体合力。尤其是随着新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》的实施，亟需构建有效的跨部门协作体系，以实现六大保护体系之间的有效衔接，同时建立自上而下的协同管理和响应体系解决多头执法多头管理问题。

3.财政经费投入不统一，难以适应事业发展需要。儿童福利和保护工作是国家重要职责，各国普遍由中央政府提供充足的财政支持。长期以来，我国财政预算收支科目中尚无权威、统一、系统、综合的全国性“儿童福利”科目，有关儿童福利开支分散在不同职能部门，大部分领域以地方财政投入为主、投资规模有限、建设重点分散。

（二）列举式、类型化的制度发展路径，导致儿童各类权益保障差异明显

1.靶向不准和福利叠加并存。以民政领域儿童政策为例，从初期的弃婴、流浪乞讨儿童、受艾滋病影响儿童，到现在的孤儿、农村留守儿童、困境儿童等群体，基于特殊群体的分类政策，存在福利资格识别的精准度不够、保障对象交叉重叠的问题，且大部分具有明显救助性质。

2.领域发展程度参差不齐。受经济发展阶段所限，国家优先发展普惠型儿童教育、医疗等基本公共服务，实现了均等化、均质化供给①本文不讨论教育和医疗资源质量差异。。在儿童养育保障和保护领域，以孤儿（事实无人抚养）保障、社会救助等为主的经济援助发展较快，制度较为完备但覆盖面仍然较小，而普惠型儿童福利服务和保护领域发展严重滞后，制度尚不健全甚至存在空白。全面“两孩”政策实施以来，儿童福利津贴、家庭支持服务和低幼儿童公共服务需求激增，但公办托育、带薪育儿、保育津贴、学前教育、社会服务等儿童福利主要制度覆盖范围仍比较狭窄、保障水平较低，难以满足家庭抚育儿童的实际需要，更难以应对全面开放三胎积极人口政策即将释放的生育、抚育需求。

3.城乡区域间发展不平衡。孤儿生活保障政策由中央财政列支专项转移支付补助地方，基本实现了供给的公平性和可及性。而其他儿童福利内容大部分属于地方事权，中央政府仅通过补助方式给予支持，并鼓励地方因地制宜进行制度创新。这种制度设计赋予地方层面更多政策空间，同时也拉大了地区差异。比如部分地方根据实际情况对残疾儿童康复服务资格进行了调整，造成不同地区之间残疾儿童的福利差异明显。同时近年来农村儿童贫困问题和留守儿童关爱成为制度建设重点，儿童福利和保障资源向农村地区倾斜。而随着人口在城市间迁移持续深化，尤其是缺乏熟人社会庇护和安全问题复杂的城市环境，留守儿童问题从农村向城市蔓延且未获得足够重视，新市民家庭特别是儿童如何融入社区等，给城市儿童福利和保护工作带来了严峻挑战。

（三）福利供给形式和保护政策工具难以适应普惠要求

1.福利和保护服务供给类型和水平亟待提高。各国社会福利供给类型丰富，包括机会、服务、实物、福利券、抵扣税额、现金与权利。目前我国儿童福利和保护领域仍以现金补贴为主、服务供给为辅，鲜有其他形式。随着《中华人民共和国民法典》和《中华人民共和国未成年人保护法》对国家监护职责的进一步明确，围绕儿童保护和家庭监护能力的预防干预和支持服务为下一步发展的重点，但相关基础仍较为薄弱，难以支撑相关职能作用的充分发挥。

2.政策工具单一且缺乏组合性。对于起因复杂的儿童问题，单项政策工具并不一定能达到积极效果，甚至可能会带来新的社会问题。从国际经验看，对于深陷监护忽视的儿童，如果剥夺原生家庭监护权，将面临儿童与原生家庭分离以及回归问题家庭存在的种种问题；推行单一的儿童福利津贴可能带来福利依赖，导致“再家庭化”②“再家庭化”，如果政府只给儿童提供现金支持，给付越慷慨就越可能导致更多的女性退出劳动力市场，而待在家里专心照顾孩子。。传统的家庭经济赋能已经不能满足儿童能力发展和人力资本培养的需要。面对家庭育儿能力不均衡衍生出的儿童发展不平等、女性照顾角色和就业冲突，单一解绑生育政策无法逆转总和生育率已跌破警戒线的现实，需要儿童津贴、日间照顾或有薪家庭照顾假等政策组合，均衡单一福利政策带来的效果失衡，缓解“生不起”“养不起”的“生育焦虑”问题。

（四）儿童保护机制落实存在的明显堵点

1.救助保护机制建设问题。新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》明确了“六位一体”未成年人保护体系和职责分工，并对相关制度建设提出明确思路，但贯彻落实面临诸多堵点。尤其是对受保护对象的精准识别、快速响应、跨部门衔接等机制和程序，以及配套的监督机制，是保证制度有效实施的关键也是难点所在。以依法处置监护侵害行为为切入点的儿童救助保护机制和运行体系，主要由民政部门所属的儿童福利机构、未成年人保护机构承担调查评估、安置照料等专业、细致的工作，并通过政府购买服务的方式积极引入社会组织参与。但实际操作中，政府部门开展家庭监护情况调查评估、个案多方会商等工作缺乏政策保障，迫切需要落实强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等救助保护机制建设。另外在网络保护等新兴领域，网络霸凌、网络隐私保护、沉迷网络在内的儿童网络安全问题越发多样化，有些甚至很难仅仅依靠识别技术解决，发现和响应机制建设和运行难度较大。

2. 跨部门衔接机制建设问题。各国未成年人保护工作对部门协作提出更高的要求，比如国家亲权对私领域的干预，需要法律赋予其合法性，各项干预和安置制度实施需要政府保护与司法保护的有效衔接。一些发达国家的儿童保护制度设计围绕儿童法庭为中心展开，强调法定处理程序和法庭的裁定程序，儿童保护机构的行政权限均有法律明确规定，出于保护儿童利益需要而采取的带离、临时安置、永久安置、重返家庭等措施都需要得到儿童法庭的认可或授权。新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》明确了依法处理监护侵害未成年人权益行为的跨部门协作体系，规定了应当设立儿童案件专门的儿童警务、检察、法庭等机构，但对于法院在强化父母亲职教育、加强家庭监护监督指导、裁定安置措施等方面的功能和作用有待进一步加强，亟待《中华人民共和国家庭教育促进法》等相关法律的出台实施。

3.机制运行的程序化、专业化问题。从国际经验看，儿童保护政策中涉及到对家庭监护和养育过程的监督、支持和临时或永久替代，这个过程的有效执行离不开程序化权限、细致的工作指南和持续的专业培训。要求政府部门或相关服务机构，掌握关于儿童发展、亲职教育、亲子关系、监护权等方面的专业知识与技能，并明确操作规范以介入亲职过程与家庭关系。虽然我国儿童保护制度中明确了相关机制，但由于相关机构和人员在专业理念、知识和技能方面存在差距，相关服务程序和指引不科学或不符合实际，制度执行的有效性受到较大影响。

（五）儿童福利和保护资源瓶颈明显

1.政策对象底数不清，顶层制度设计和政策执行效率大打折扣。面对我国庞大的儿童基数，摸清儿童福利和保护的需求和供给底数，是高效做好相关工作的前提条件。但目前相关台账尚未建立①比如儿童遭受身体暴力、精神暴力、性侵害、严重忽视等问题发生率的统计数据较为缺乏。，制度的建设和推动缺少数据支撑，儿童福利和保护机构建设、岗位设置、专业人才队伍配备的规划调控缺乏依据。目前全国儿童福利信息系统仅对全国孤儿数据实施动态监控，数据覆盖面和信息应用功能开发有限，相关部门的各类数据无法有效互通，儿童信息的动态审核能力滞后，无法对政策落地形成较好的信息支撑。

2.专业力量严重不足，专岗不专人、专职不专业现象突出。当前儿童福利和保护工作的行政体系日趋完善，但缺乏与之相匹配的服务体系。其中儿童主任为主体的基层儿童福利和保护队伍具有专职性，但目前多是兼职，且普遍学历层次较低、专业性不强，难以充分满足儿童关爱服务、资源链接等需求。儿童福利和保护机构则普遍存在人手不足、专业素质不高、能力不强等问题，各类机构编制不足、内设机构调整或增加难度大、专业岗位设置和人员调配存在阻力。

3.社会力量参与规模、水平和模式亟待突破。社会工作专业人才、社会组织、志愿者、市场力量等是儿童福利和保护的关键参与力量。从国内实践看，虽然新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》对“社会保护”有了明确的规定，但由于政策倡导不充分、政府购买服务投入有限，社会参与渠道创新等均有较大的提升空间，社会组织和社会工作专业人才从规模到专业化水平和现实需要差距较大，各类儿童福利和保护服务缺少专业社会组织承接。

4.儿童友好资源支持体系缺乏规划整合。我国儿童友好型城市建设起步较晚，存在政策统筹支持不足、组织协调机制不完善、建设评价标准不清等问题，尚未形成支持事业发展的资源体系。尤其是与老年人、残疾人设施相比，我国儿童活动场所设施有限，城市公共空间和公共设施的适儿化改造滞后，大大限制了儿童福利和保护服务的开展。

四、推动普惠型儿童福利和保护制度建设思路和路径

（一）深刻认识普惠型儿童福利和保护工作的重大战略价值

习近平总书记将对将少年儿童的关心、保护和培养提升到战略层面，为我国建立中国特色儿童福利和保护制度提供了理论指引。从理念上，应坚持积极、发展的儿童优先理念，充分发挥儿童工作的社会投资功能。从战略上，将儿童工作融入经济社会发展全局，将儿童福利和保护制度与其他民生福祉提升进行系统设计。在各项战略实施的政策制定和执行、规划编制和工作部署中，应增加儿童优先的衡量指标和具体措施，推动儿童发展目标全员化、全域化、全程化。从制度上，加快推动儿童福利法的立法进程，从儿童发展需求出发调整和优化现有法律制度建设思路，及时对相关工作进行法律规范。进一步巩固兜底性保障，提高基础性福利供给水平，加快构建和完善普惠型儿童福利和保护制度，充分体现中国特色社会主义制度优越性。以政策文件或地方试点进行普惠型制度探索，为全面促进儿童福祉提供更多可复制推广的制度经验。加大对国外儿童福利立法和政策实践的梳理和研究，提炼经验教训、未雨绸缪。

（二）深化未成年人保护机制改革落地

顶层设计上，建立分类准入、统筹供给的制度矩阵。根据新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》第九十一条的规定①“各级人民政府及其有关部门对困境未成年人实施分类保障，采取措施满足其生活、教育、安全、医疗康复、住房等方面的基本需要。”，依据儿童问题成因和需求类型，明确对应责任主体和保障内容，构建横纵两个维度制度矩阵。从长期来看，建议改变以往以问题儿童为标签的政策分类，按照一般性和行政性分类，构建基于福利内容的横向制度：儿童生活、儿童教育、医疗卫生、安全保障和综合福利②儿童生活（如收养寄养、生活保障、关爱保护等）、儿童教育（如义务教育、特殊教育、学前教育等）、医疗卫生（如医疗救助、体育健康、心理卫生、母婴保健等）、安全保障（如公共安全、校园安全、食品安全、网络安全等）和综合福利（如预防犯罪、全面发展、监护支持等）。，方便基层行政管理体系按图索骥快速响应，并有利于缓解儿童群体“标签化”的弊端。在基层运行机制上，建立主动、规范化的儿童保护工作机制，尽快构建起基层未成年人保护协调机制，建立发现报告、应急处置、评估帮扶、监护干预未成年人保护联动响应机制，完善监督机制，形成具体可操作的闭环机制。围绕国家监护权的实施，依法明确未成年人救助保护机构和专职人员的行政权限，尽快建立和完善少年法庭，具体实施基于保护儿童利益需要而采取的带离、临时安置、永久安置、重返家庭等措施的认可和授权。服务效能保障上，建立行政体系和专业服务递送相匹配的清单管理模式，明确和细化儿童福利机构、未成年人保护机构、儿童之家的机构职责、人员配备、专业流程，保证服务递送的切实有效。

（三）提升儿童福利和保护覆盖面与保障水平

一是拓展困境儿童分类和保障范围。根据社会发展实际情况和地方政策实践，在中央层面统一和拓展困境儿童分类和保障内容。如支持把父母一方死亡、一方再婚且拒绝履行扶养义务的儿童纳入事实无人抚养保障范围。鼓励各地探索将困境儿童分类保障政策延伸至低保边缘群体等低收入家庭儿童，按现有政策标准酌情予以补助，形成现有框架下阶梯化儿童福利格局。鼓励有条件的地方扩大残疾儿童康复救助年龄范围和放宽家庭经济条件限制，逐步由救助向普惠型福利制度转变。二是丰富普惠型儿童福利政策工具和服务类型。研究和制定符合国情和发展阶段的儿童津贴、福利服务等积极福利政策，增强政策组合能力。鼓励和支持有条件的地区先行先试，拓展儿童福利津贴覆盖范围，逐步建立覆盖全体0-6 岁儿童的普惠型基本生活费津贴制度，并辅之建立健康营养、安全保障、托幼一体化照护服务等综合儿童福利服务保障体系。积极推动儿童福利服务供给侧改革，形成多层次儿童福利服务体系。着力推动发展公共托育、亲职指导服务、发育迟缓儿童服务、儿童心理与精神辅导服务等社会亟需的基本公共服务。引导市场力量发展相关专业服务，通过发放福利券（消费券）等方式，让更多家庭获取心理咨询、婚姻与家庭咨询师、法律等专业服务。创新投资型儿童福利政策，及时总结和推广地方实践“儿童发展账户”项目，促进家庭经济赋能，探索发展型儿童福利服务模式。三是加强政策倡导和引导相应福利观念的形成。尊重我国家庭主义的社会文化传统，对现代儿童福利和保护制度予以本土化发展。进一步厘清家庭基本责任和政府兜底责任，加强家庭教育指导、监督、帮扶。积极引导政策实施效果，从青年群体的生育观念出发进行积极矫正，适时发挥儿童津贴和福利服务等外部福利刺激对于生育状况的正面效应。积极引导福利观念的形成，对家庭的支持要优于对其惩戒，推动家庭的干预和支持服务体系的构建和落地，在现代福利理念和制度建设过程中形成育儿责任和权利的统一。

（四）加快建立与普惠型儿童福利和保护制度相适应的支持体系

一是科学有序加大财政投入。在财政资金和公共资源的配置上优先保障儿童，在建立儿童福利和保护的独立资金预算门类前，建议参照儿童教育和卫生健康投入力度，通过设立国家层面专项政策、专项行动，通过儿童福利项目支持，增加中央财政投入。比如设立县级以下儿童福利和保护机构建设专项资金，缩短服务网络全覆盖的建设周期。积极拓展儿童福利资金渠道，通过社保基金的保值增值、福彩公益金、公益募款项目开发等，补充儿童福利和保护服务项目资金来源。二是拓展机构服务功能和可及性。建设完善“区域-县级-乡镇（街道）-社区”服务网络，统筹儿童福利和保护机构设立、建设、管理、服务及改革等全链条发展，进一步明确分层分类功能定位。支持社会力量参与儿童之家建设，并建立留守、困境儿童基础信息台账，构建“一门受理、协同办理”儿童救助帮扶机制。三是培育基层和专业人才队伍。依托城乡基层政权、基层群众组织与乡贤等力量的作用，发挥其政策执行、服务递送等关键作用。借鉴儿童主任项目经验，以项目带动人才培养，设计并推广儿童服务项目，带动基层儿童服务力量培育。明确儿童主任的岗位职责，逐步推动基层儿童服务力量专职化。充分发挥儿童督导员资源协调职责，尤其是法律与福利服务之间的衔接。加强儿童督导员和儿童主任的业务培训，全面提升基层儿童福利保护工作队伍的能力和专业水平。建立并严格执行儿童服务职业准入制度，重点加强儿童领域专业社工、专业律师等专业人才队伍建设，加强现有从业人员（如医护人员、特教教师、社工、康复师）的专业化、职业化培训，完善以青少年司法社工和社会救助服务等力量组成的儿童司法社会支持体系。各级民政部门与高校、科研院所合作，打造儿童社会工作等人才实训基地，培养一支素质过硬的专业儿童服务工作队伍。四是积极支持和引导社会力量参与。加大力度培育发展社会服务机构、社会团体、基金会、企业等兴办儿童福利事业，明确县级儿童服务类社会组织覆盖率。将兜底性的儿童福利和保护服务纳入基本公共服务清单，将普惠性服务纳入政府购买服务目录。完善孤儿群体参保费用补助，建立基于商业健康险、慈善力量补充保障等多渠道、多层次儿童和家庭风险防范机制。五是加快信息系统建设。加快推动各职能部门之间儿童数据的对接和共享，构建全国统一的儿童福利和保护信息系统和案例库，为政策实施、调整、优化提供数据支撑，推动政策重点从事后干预转向事中控制和事前预防。