全民基本服务：基本理念、主要依据及其对中国的启示

岳经纶 王嘉鼎

一、导言

福利国家是二战后西方世界为回应重大的社会问题，即贝弗里奇所讲的“五巨恶”①“五巨恶”（Five Giants），这是英国福利国家蓝图设计者威廉·贝弗里奇1942年在其著名的《贝弗里奇报告》中使用的概念，指的是当时英国社会存在的五大主要问题——匮乏、疾病、无知、肮脏和懒惰。《贝弗里奇报告》宣称其设计的战后英国福利制度方案能够消灭这五大社会问题，展示了人人都会得到关怀的社会愿景。参见Beveridge （1942）。，而提出的整体解决方案，其正常运转需要特定的政治经济条件与社会共识。二战后相对稳定有序的国际政治经济秩序以及相对平衡的“劳—资—政”关系使得福利国家这一崭新社会体制在发达国家得以建立，并通过编织严密的社会“安全网”，让人的基本需要得到了相对充分的保障。然而，自20 世纪80年代开始，信息技术迅猛发展和全球化进程加速使福利国家得以建构和发展的条件逐步被侵蚀，其回应社会需要和风险的能力面临巨大的挑战，人类基本需要得以满足的美好日子已经成为“旧日时光”。

福利国家的现实困难引发了新的政治行动和学术讨论。在英国，撒切尔政府在20 世纪80年代推行新自由主义（或者说保护主义）的方案（Dean，2012），福利国家的建设受到一定限制；世纪之交，布莱尔政府采取了“第三条道路”方案，尝试在左与右、权利与责任、效率与公平之间寻求新的平衡（Giddens，2000）。然而，“第三条道路”也无法有效回应新的社会风险和需要。为解决日益严重的贫困问题和福利国家退化带来的问题，一些更为激进的社会政策方案应运而生，“全民基本收入”（Universal Basic Income，简称UBI）就是代表之一。作为历史上被持续关注的理论，UBI在受到诸如弗里德曼“负所得税”一类的学术概念及2010年以来日渐活跃的政策试验的推动后，重回公众的视野之中，并得到一些政治领导人和社会科学学者的公开支持（Basic Income European Network，2021）。

尽管得到左右翼政治力量的共同支持，社会影响力也不断扩大，但UBI 依然面临严峻的理论和现实挑战。UBI 对工作伦理可能造成的破坏及试图改变现有福利体制的企图，使其遭到了大量批评和质疑（Piachaud，2018）。面对关于UBI 的负面评论，一个新的主张——全民基本服务（Universal Basic Service，简称UBS）登上舞台。作为UBI 的竞争者乃至替代者，UBS 构想了实现人类福祉的新方案——通过扩大公共服务（而非支付现金）供给来满足当代人民的基本需要（Social Prosperity Network，2017）。

本文将系统介绍UBS 的产生背景、基本内容及理论依据，探讨UBS 与人类福祉间的关系及其面临的挑战和发展前景，以期为我国的社会政策和基本公共服务均等化研究提供有益的理论参考。

二、UBS 的基本主张与产生背景

UBS 由英国伦敦大学学院的全球繁荣研究所（Institute for Global Prosperity，简称IGP）所属的社会繁荣网络（Social Prosperity Network）组织于2017年提出。UBS 的目标是，通过合理的所得税提供充分的免费公共服务，以保证每个公民的安全、机会和参与，使每个公民都能过上“更充实的生活”（larger life）（Social Prosperity Network，2017）。其中，“免费公共服务”包括医疗保健、教育、法律与民主、住房、营养、交通和信息。UBS 理念的现实来源是英国普遍性公共服务的经验，英国政府现时提供了医疗保健、教育等免费公共服务。UBS倡导者希冀通过不断扩展免费公共服务领域，进而提供普及性的全面免费公共服务（Coote & Percy，2020）。

“全民基本服务”概念中包括三个关键要素。第一，“服务”（Service），它指的是集体生产的、服务于公共利益的活动；第二，“基本的”（Basic），它意味着服务是必要和充分的，而不是最低水平的，因为这些服务要能使人们的需要得到满足；第三，“全民的”或“普遍的” （Universal），它意味着所有人都有权得到这些满足他们需要的服务，而不论其支付能力（Coote et al.，2019）。IGP 认为，过去三十年间，世界各地为创建和谐社会而提出的多种政策措施取得的进展都非常缓慢，它们并未深切认识到采取行动所面临的现实障碍。因此，要实现目标就需要新的政策视角，以适应技术与人口特征的新变化，通过提供有效的社会保障，为个体创造力留下广阔的发挥空间。换言之，“现代”的经济需要“现代”的社会安全网，它需要比过去的福利体系更加灵活而有效。

上述挑战都与现行社会保障结构密切相关。现代社会中绝大多数公共预算都花费在社会保护与支持上，而社会保护与支持又会影响不同个体的生计和资源分配。技术与人口特征变化所带来的挑战正是因它们对社会支持系统的负面影响而产生的。因此，UBS 理念的核心主张就是扩展现有公共服务并使所有人免费享有，对各类重大社会问题的可持续性解决起到催化作用。同时，这种新模式还能良好地回应公众意见及促进劳动投入，解决其他方案不能解决的一些问题，如满足不同需要，保护工作的内在价值等（Coote，2021）。

UBS 理论以全球化背景下英国社会经济发展情况为现实基础。20 世纪70-80年代，新一波全球化对传统福利国家正常运转造成了严重冲击，英国的生产率水平和增长速度自此长期低于美、法、德等国家。在激烈的全球竞争和自身低生产率的影响下，英国的实际收入水平增长也受到影响。技术进步带来的自动化与上述因素交织，导致工作岗位整体减少，就业质量恶化，以低收入、低技能为基本特征的不稳定工作（Precarious Work）快速增长。恶化的就业形势和质量加剧英国的收入不平等现象，维持福利国家和公共服务供给的财政压力也由于税基变小而不断增大，2008年金融危机则使全球化带来的负面效果进一步加重。

官方数据从多方面反映了福利国家紧缩后英国基本需要满足方面的窘态。例如，2017年，英国有四百万儿童陷入贫困之中，这一数字由于社会保障的不断削减仍在上升；仅在2012-2014年间，社会住房（提供给低收入阶层的福利房屋）就减少了两万套；公交与铁路交通的票价自上世纪80年代以来增长约60%；2015年英格兰的最贫困地区发生了16686 起本可避免的死亡事故，而在其最发达地区仅发生7247起；有400 万人每年难以获得充足的食物；收入低于两万磅的人口中有17%从未使用过互联网，在收入高于400 万磅的人口中这一数字则为2%①相关数据转引自Social Prosperity Network, Social prosperity for the future: A proposal for Universal Basic Services, https:// www.ucl.ac.uk/bartlett/igp/sites/bartlett/files/ universal_basic_services_-_the_institute_for_ global_prosperity_.pdf.。可见英国的福利国家体系面临着严峻的现实挑战。

UBS 的提出动机主要来自UBI 面临的理论批评和现实障碍。UBI 的倡导者认为基本收入政策能够有效地平滑工作激励，并克服以往社会政策常见的激励损害问题。但批评者认为，UBI 仍然无法克服税收福利体系中保障水平和工作激励之间天然的权衡问题。基于英国背景的研究也指出，UBI 无法直接回应英国福利体系中的两个重点项目，即残障福利与住房津贴，因为一旦实施UBI，实际上会取消对无法工作的残障人士的针对性帮助。此外，UBI 的预期效果也受到广泛质疑。批评者认为UBI 实际上低估了现有福利国家为其成员所提供的福利水平，因此，UBI 所设想的相对小规模的现金给付，实际上无法满足现有福利体系下社会成员的基本生存需要。这些批评为发展UBS 提供了依据（Social Prosperity Network，2017）。

三、UBS 的理论、规范和政治依据

UBS 倡导者希望通过扩展现有的公共服务，以满足基本需要的方式来确保每个社会成员都能获得充分的安全、机会和参与，使其过上更充实的生活。在UBS 的倡导者看来，UBS 的独特主张是建立在对人类需要的深刻认识及对满足需要责任与方式的深入思考之上。随着新冠肺炎疫情的到来，许多基本需要问题的集中爆发使大众对UBS 主张的现实支持也在增加，可以说，UBS 已经在理论、规范以及现实政治上具备一定的基础。

（一）理论依据：以集体责任满足共同需要

一般来说，旨在回应人类福祉问题的公共政策方案都是建立在对人类需要的某种特定认识上。UBI 的需要概念建立在经济学的话语基础上，表现为以个体为单位的、无限而抽象的欲望。每个人的具体需要千差万别且无穷无尽，但在抽象层面上，这些具体需要都是同质化的欲望或偏好，可以被纳入效用的整体范畴之中。而以此为基础的社会政策则为个人提供一定数量的金钱作为抽象的选择空间，并由个人来决定选择具体的产品和服务。

UBS 理念则吸收了可行能力理论与人类需要理论中的合理要素，发展出了“共同需要”概念，并以此作为自己的理论基础。“共同需要”概念认为，人类需要是异质的而多层次的，经济学中的抽象欲望仅是其中的一部分。在特定的社会历史背景中，根据实现社会参与的标准，总能确定一组为全体社会成员所普遍需要的、具体的、可满足的基本需要，即“共同需要”。共同需要的特质也与UBS的基本特征密切相关。

共同需要的普遍性要求UBS 将覆盖范围扩展到全民。莱恩·多亚尔（Len Doyal）和伊恩·高夫（Ian Gough）指出，参与、健康和自主是人类超越时空的基本需要，这些需要是人类社会避免相互伤害、每个社会成员得以过上有意义生活的“普遍的和基本的”条件（Doyal & Gough，1991）。因此，UBS 选择“普遍性”（也就是为“全民”提供）而非有选择性地提供服务与保障。

共同需要的具体性（与抽象需要相对的不可替代性）规定了UBS 的服务（而非现金）形式。在传统观念中，人类的需要可以被化约为单一的抽象单位，因此，消费在教育与医疗上的同等花费没有实质性的区别，对是提供现金还是服务这种形式上的差异也缺乏理论性的审慎讨论。“共同需要”则强调多元需要的异质性，例如，为迫切需要照护服务的残疾人直接提供照护服务还是提供现金福利就存在着实质性的差异。因此，现金福利无法取代具体物品与服务的价值，这是UBS 选择提供服务而非现金的重要依据。

共同需要的可满足性要求UBS 充分满足基本需要的服务供给水平。传统经济学理论将人的需要假定为抽象而无限的欲望，因而试图充分满足这种需要的政策方案都是徒劳的。但UBS 理念认为，人类生活中核心的功能和需要在理论上都是可以满足的具体需要。例如，任何人对营养的需要都有明确的限度且完全可以被满足，不会无限制地增加，而且过多的满足反而有害无益。因此，UBS 在理论上满足所有社会成员的基本需要是完全可能的。

共同需要的概念已经说明，人类社会中普遍存在着一些基本而不可替代的需要，满足这些需要对于实现每个社会成员的充实生活与社会和谐都具有非常重要的意义。那么，UBS 为什么要主张以公共服务的形式或者说集体性的责任来满足这些需要？

集体责任的充分性来自社会权利与人类需要间的关联。二战后，战争造成的巨大伤害引起了欧洲社会对人类苦难的深刻反思，这同时也促进了社会权利的扩张。欧洲社会彼时开始认同每个人的基本需要都应该得到满足的权利观念。马歇尔（T. H.Marshall）等学者的研究为民事权利和政治权利向社会权利的自然扩张提供了充分有力的论证（Marshall & Bottomore，1987）。国家具有大规模汇聚资源并提供服务的能力，在战后的权利保障和分配责任关系中扮演了至关重要的角色，也经由长期的实践获得了充分的合法性。因此，保障社会权利的责任被认为应当由政府机构或其他类似的公共当局通过集中资源并分担风险的方式来承担。这些有关社会权利的政治支持和学术论证，为集体（国家）在满足基本需要上的责任提供了伦理和理论上的支持。由于UBS 所提出的共同需要也以社会权利为基础，因此，这些支持也为UBS 以集体责任满足个人需要提供了思想资源。

集体责任的必要性还来自公共供给方式的优势。一般而言，在经济生活中引入特定部门来提供产品和服务的理由来自于其他部门在配置资源上的低效或无效。因此，公共提供的必要性建立在其他经济主体无法充分有效地满足共同需要的基础上。例如，私人部门往往不能也无力提供基础教育、基础医疗保健等共同需要，此时只有公共部门才能承担起这种责任。新冠肺炎疫情表明，私立医院无意也无能为数量众多的患者提供治疗服务。UBS 理念认为，过去三十年来，在处理外部性问题、管制垄断等多个方面，市场供给公共产品的失败有目共睹，而集体责任则能够克服上述问题，并且实现高效率供给。

（二）规范依据：UBS 具有实现多重社会目标的潜在优势

传统上用于评价社会政策的维度是“平等—效率”，UBS 则扩展了对公共服务价值的认识，从平等、效率、团结和可持续性四个方面来论证自身实现多重社会目标的潜力。

UBS 能通过增加“社会工资（Social Wage）”促进平等。满足共同需要对于个人的生活充实与社会的繁荣兴旺至关重要。由于共同需要中的很多项目（如基础教育与基础医疗）都具有典型的公共产品特征，因此在市场供给的情况下，个人满足这些需要的成本可能较高，低收入群体甚至有可能无力负担。OECD 的一项测算指出，其全体成员国目前所提供的公共服务的价值相当于全体成员国最贫困的五分之一人口税后收入的76%（而只占最富裕的五分之一人口税后收入的14%），这直接说明了已有的公共服务体系在保障全体社会成员平等且充分满足共同需要的过程中所作出的重要贡献。实际上，公共服务也使OECD 国家的收入不平等程度平均降低了20%（Verbist et al.，2012）。

这种重视公共服务对收入影响的观点来自英国经济史学家理查德·亨利·汤尼（R.H Tawney）。汤尼提出了“社会工资”的概念，即一国民众的收入不仅来自其劳动所得的报酬，也来自作为社会成员所得的社会收入（Tawney，1964）。这种观点，一方面强调公共服务是一种重要的、基于社会成员身份的收入来源；另一方面认为在传统的经济视角中，对收入的分析实际上排除了公共服务的角色，导致公共服务以及社会成员身份所发挥的价值被严重低估。

据此，UBS 理念认为，公共服务相当于一种促进平等的“社会工资”，是社会通过免费和可及的公共服务而提供给全体社会成员的收入。它能够降低个人为满足基本需要而直接支付的成本，也因此增加了个人的真实收入。UBS 通过公共服务提供能够更加直接地满足所有社会成员的共同需要，进而促进全体社会成员的平等程度。同时，不平等程度的降低也会对社会整体产生有益的正面影响，避免富裕但不平等的社会中的更加严重多样的社会问题（Wilkinson and Pickett，2010）。

值得注意的是，UBS 由于其服务形式而有着“自动瞄准”的效果。服务本身的一个特点就是，它只是在有需要时才被使用。因此，低收入群体对公共服务的需要会使UBS“自动瞄准”他们，从而进一步地促进平等（Gough，2020）。一方面，高收入群体自身能够充分满足其基本需要，对相应的基本服务需要较小，如高收入群体一般不会选择使用公共交通服务。因此，UBS 瞄准错误和漏出的可能性都较小。另一方面，服务的生产和消费在时空和过程上都是无法分割的。例如，病人消费医疗服务和医生提供医疗服务这两个过程是无法分割的。但是，在以UBI 为代表的现金福利模式中，产品与服务的生产、提供和消费是分割开的。因此，与提供现金的UBI 相比，提供服务的UBS 被“俘获”的风险更低。

UBS 能通过协调多重目标而实现整体效率。在传统的经济学话语中，相较于市场供给，公共部门提供特定产品或服务通常被认为是无效率的。理由是公共部门不受竞争的影响，且受到既得利益者的牵制，没有足够的激励去提高

效益和降低成本，市场部门则没有这些缺陷，因而能实现更高的效率。但实际上，效率的实现需要有一系列的前提条件，并不存在放诸四海而皆准的效率标准。在UBS 的倡导者看来，效率一方面是一个依附于目标的概念。如果不明确目标就无法讨论效率。传统经济学话语中的效率目标局限于实现利益或者说利润的最大化。在这种预设下，市场确实能在一定程度上实现相应的效率。但如果在目标中纳入了诸如社会平等程度或者贫困水平等更加长期和广泛的社会影响指标，以及实现这些目标所需考虑的社会、经济以及文化条件，那么市场的高效率就不再是理所当然的了。而且，公共部门提供服务时所面对的复杂性和冲突性能够得到更多的理解和支持，也更有机会在多重目标下实现整体的效率。英国政府于2012年通过了重视多重目标意义的社会价值法案，接受了“投资的社会回报”（Social Return On Invest，SROI）这一概念，以指导在相关领域促进社会、经济和环境福祉的行动①参见DCMS, The Public Services(Social Value)Act 2012:introductory guide, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/690780/Commissioner_Guidance_V3.8.pdf.。

另一方面，效率也是一个受制于实施运作方式的概念。市场部门的高效率建立在低交易成本和高度竞争的前提上。在UBS 倡导者看来，在竞争性市场中，消费者和提供（生产）者双方的交易成本往往都较高，其中包括了不同提供者的用户搜寻成本、起草合同的行政成本、监督大型私营特许公司的监管和执行成本等多种成本。由公共部门进行提供时，这些成本相对而言都要小得多。此外，市场部门所谓的高效率还没有考虑到由市场化可能带来的新成本。一般来说，公共服务所涉及到的许多部门都拥有相当大的规模经济，容易形成自然垄断。而当这些自然垄断企业是不受监管的私营企业时，由于缺乏竞争很容易导致对社会有害的定价，会导致基本需要无法得到充分满足。如果再考虑到用户在消费上的信息不充分和不对称问题，市场化反而会进一步恶化成员的福利。

UBS 能通过强化社会支持以实现社会团结。由于UBI 也采用了经济学话语中的方法论个人主义，因此，“团结”作为一种集体层面的概念并未得到UBI 的关注。UBS 充分吸收了传统福利国家在战后建立的集体责任共识，重视团结对社会政策成功实施的重要作用。UBS 将团结定义为人与人之间促进相互支持的同情感和责任感。这一概念不仅强调相熟人群之间的以各种社会关系为纽带，也强调人们对陌生人的理解与支持，而这对实现共同目标所需的集体行动至关重要。与此相反，已有文献论证了市场体系削弱了社会共同的价值观并破坏了团结（Sennett，2012）。

收集并分配资源的公共政策方案往往会要求人们共享资源并发起共同行动以应对无法独自处理的共同议题，这就要求以社会成员之间的团结作为行动的基础。作为政策宏观环境的人类社会也不会只通过互相不理解、不支持的个体之间的利益互动就能建立起来。相反，良好社会的形成需要社会成员之间的互相承认和关心。

UBS 也能在政策实践中促进团结。普遍的基本服务能够通过提升社会成员实际体验的团结感而对促进团结作出贡献。这些服务能让所有社会成员实际体验共同需要（其他成员帮助个人满足需要）和集体责任（个人也能帮助其他成员满足需要）的存在，成为人们相互理解与承诺的重要基础。基本服务的提供也可以把来自社会不同群体的成员联系起来，促进成员间相互的同情和互助。有经验证据表明，公共服务可以和社会资本相互促进，而且普遍性公共服务的提供水平和社会资本水平呈正相关关系。这表明公共服务的增加并不会“挤出”建立在社区与家庭联系基础之上的相互信任和相互照顾（Gough，2020）。此外，普遍性的基本服务还有利于缩小社会不平等，而后者正是阻碍团结的一个重要因素。

UBS 可以预防伤害与促进可持续性。从概念上来说，可持续性意味着一种“继续下去的能力”。UBI 以个人为分析单位，并不特别关注涉及代际利益分配的“长远利益”概念，而UBS 则非常重视长远利益，并能够通过预防伤害、稳定经济，以及减轻气候变化和资源耗竭的影响等一系列措施，提高“社会—经济—生态系统”的可持续性。

首先，UBS 能够推动公共政策的作用方式从补救后果转向提前预防。一般而言，受过良好教育并能享受完善医疗服务的社会成员，往往拥有更健康的身心和更加良好的生活。长期来看，这些社会成员对社会保障的需要反而会减少，这说明对他们进行事前投资的政策体系要比事后补救的政策体系更能节约公共支出。UBS 也能通过提供相对稳定的就业保障、反周期的措施来抵消经济衰退的伤害，进而提高人们在经济上“继续下去的能力”。

其次，UBS 还可通过强调集体责任和集体行动来帮助人们应对环境问题。环境问题已经成为现代社会中涉及所有成员之间根本利益的重大问题，而集体问题需要集体责任加以应对。UBS 对集体责任的强调有助于凝聚共识来应对环境问题。一方面，公共服务体系可以在公共部门指导下更具统筹性的方式执行保护环境的政策，因为这些部门都有着维护公共利益的义务。另一方面，公共服务拥有相对较高的宏观效率以及相对较低的整体开支，对减少现代经济对环境的影响具有重要的正面影响。有研究显示，以NHS 为代表的英国医疗体系带来的人均碳排放量仅为以市场医疗为代表的美国的一半（Gough，2019）。

（三）政治依据、社会态度与技术可行性

作为试图彻底改变现存社会保障结构的激进政策方案，UBI 所招致的批评中最为常见的一点就是在现实政治运作中的可行性（Fitzpatrick，2017）。基于UBI 的前车之鉴，UBS 倡导者希望能在考虑公众的政治态度以及特定项目的技术可行性方案的基础上，充分利用和扩展现有的公共服务体系。以英国为背景的一些调查显示，一方面，英国公众对于现有公共服务所发挥的作用和价值相当满意。近八成公众认为NHS 应当继续得到保留，而九成左右的公众认可NHS 的建立原则，即根据临床的需要而非支付能力来满足每个人的医疗需要①Evans, H. & Wellings, D, What does the public think about the NHS? https://www.kingsfund.org.uk/publications/what-does-public-think-about-nhs.。类似地，有八成公众对英国的义务教育抱有一定的信心，而超过八成的公众认为英国中学所教授的基本技能非常让人满意②Saunders, C, Attitudes to education and children' s services: the British Social Attitudes survey 2016. London: Department for Education, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/662334/Attitudes_to_education_and_children_s_services_-_BSA_2016_FINAL.pdf.。另一方面，英国公众也愿意为更好的公共服务付出更多的代价。2018年的一项调查显示，英国公众已经“受够了”长期的紧缩政策，有三分之二的受访者愿意为更好的公共服务交更多的税，这个比例达到了2002年以来的最高值③Phillips, D., Curtice, J., Phillips, M. & Perry, J., British Social Attitudes The 35th Report. London: The National Centre for Social Research, http://www.bsa.natcen.ac.uk/media/39284/bsa35_full-report.pd，反映出公众对UBS 的潜在支持。特别值得注意的是，英国工党已经将UBS 作为自身的政策支柱之一，成为世界上首支公开支持UBS 主张的政治力量（Blackburn，2018）。

而在技术上，针对现有UBS 计划的分析显示，由于UBS 主张扩展现有公共服务，在项目扩展的同时也会归并整合以及取代相当一部分现有的福利项目，因而其整体支出将会处于正常范围之内。根据测算，这些服务在扩展的同时还能保持整体支出的累进性，UBS 所需要的额外成本仅占英国整体GDP 的2.3%，这相当于英国现有公共预算的5%；同时，这些服务将使最低收入的30%人口的税后平均收入增加13%，使最高收入的70%家庭增加平均3%的税负④Social Prosperity Network, Social prosperity for the future: A proposal for Universal BasicServices.https://www.ucl.ac.uk/bartlett/igp/sites/bartlett/files/universal_basic_services__the_institute_for_global_prosperity_.pdf.。此外，UBS 研究团队也对儿童照护、成人照顾、公共交通以及信息设施等具体项目的支出进行了分析，认为这些项目在财政上也完全是可以接受的。例如，设想中的免费公交系统的投资与运行将耗费英国GDP 的0.9%，而成人照顾服务的支出根据不同模式将耗费英国GDP 的2%-3%⑤Social Prosperity Network, Imagining a welfare state that supports secure livelihoods. https://static1.squarespace.com/static/5d8b641e76832d24945d8305/t/60549ab1dc231d6098bdfba4/1616157362447/gould_moore_ubs_report.pdf.。

四、UBS 受到的批评及其回应

UBS 作为公共政策方案仍是新生事物，但其中包含的许多具体要素如公共服务扩展的可行性等已经得到了充分的讨论；作为UBS 的倡导者和研究团队，IGP 也在理论发展过程中与学界持续进行交流，当中有对UBS 的批评，也有UBS 倡导者的回应。理解这些批评有助于深入理解UBS 的边界范围与核心问题。

（一）基本公共服务的适当范围与边界

服务是UBS 的核心议题。服务的范围实际上非常广泛，可以从免费程度、时空特征等多个不同角度进行分类。从现实情况来看，免费开放的服务有义务教育，部分免费提供的服务则有不同面向的护理服务；从时间尺度上看，不断发生变化的服务有住房服务；从空间上看，不断变化的服务有公共交通服务；从种类上看，受到规制而非资助的服务有公用事业等，多种服务同时存在并构成了整体的服务面貌。

由于基本公共服务的覆盖范围和提供水平都有继续扩展的空间，一些批评认为，实现UBS 所需的政治支持要求过高，很有可能会引起对现状满意者的强烈抵制。而这些要求引起当下利益相关者反对的程度，部分依赖于UBS所带来的改变是否是以渐进的方式展开，部分依赖于民众对于提高税收换取更多公共服务的意愿（这种意愿从历史上看会不断发生改变），在整体上更依赖于引入这些变革的政治与经济环境。

因此，在分析中面临的首要问题就是，哪些服务符合“需要集体责任满足的共同需要”这一标准？UBS 提供服务的实际边界在哪里（Foundational Economy Collective，2018）？

（二）服务提供中的责任与权力分配模式

提供服务的责任需要由具体的主体来落实。传统上各国都将提供公共服务的责任集中到政府，但这种自上而下的模式长期以来受到的主要批评是公众缺乏自由选择权利。有批评者认为，UBS 可能会培育出一个更加集权化的大政府，并将带有浓重的家长制作风和社会工程（Social Engineering）色彩（Coote et al.，2019）。实际上，UBS 加强中央集权的程度会受到它所接纳的所有权模式的多样化程度以及公众参与水平的影响，并不会单向地加大集权程度。目前，许多公共服务已由不同主体来提供，因此，提供服务的责任也已经以不同的方式分散开来，不同的责任主体在不同的环境中扮演着不同的角色。在传统意义上的“主体”之外，使用服务的公众也不同程度地参与到服务提供的过程中。UBS 的目标是确保服务能够按需分配而非按支付能力分配，而实现这种责任将会存在着多种可能的模式。这里就引出了分析中的另一个问题：如何理解与比较各种分配模式的特点与优劣。

（三）所有权和筹资模式

提供服务还需考虑的另一个重要问题就是筹资方式，而有关筹资的制度安排在不同的所有权模式中会有所变化。大多数的公共服务都是完全通过税收筹资的，但具体的资助水平会根据政策而变。例如，有些服务会在家计调查的基础上要求使用者付费，或者通过票券形式固定支付给使用者。服务外包模式日渐成为一种主要的运作模式，对第三部门自主行动和筹资的支持也是常见的选择。商业组织一般只会参与能够得到未来收益的服务，而慈善捐赠在财政紧缩条件下也日益成为重要的资金来源，与之类似的志愿活动也同样能提供重要的资源。由于UBS 强调服务提供的公共责任，一些批评者因而认为它有可能忽略企业责任，从而导致大企业进一步得利。实际上，抑制大企业利润最大化动机，既可以通过收紧规制，也可以通过降低对公共主体以及非营利机构提供服务的门槛来实现。

（四）参与水平

随着服务使用者在服务过程中的角色日渐重要，公民如何参与到公共服务之中也是UBS需要回应的重要问题。不同于传统福利国家模式中用户或顾客的被动接受角色，当下绝大多数的服务提供者都设定了内容和形式不等的用户参与或个性化政策。最低程度的参与是提供信息和接受咨询，最高的是积极参与服务设计、生产和递送的全过程或者说进行合作生产。

合作生产涉及到用户和服务提供者所共同形成的伙伴关系，以及从服务中探索而来的实验性知识。合作生产这种理念实际上对“服务”的概念构成了挑战，因为服务在概念上是需要区分提供者和使用者的，而合作生产的理念强调了人们应当是满足自身需要服务的一部分，打破了提供与接受之间的界限。

UBS 定义中的“服务”也将会面临这些理念的挑战，一方面，如果将“服务”扩展为一般性的“活动”（Activities），则UBS 作为概念也会显得过于宽泛而失去可靠性；另一方面，如何理解公民与公共服务的互动也将成为UBS研究的重要问题（Moore & Collins，2020）。

（五）国家的角色与UBS 潜在优势的发挥

同UBI 一样，对UBS 的主要批评之一就是认为当代国家并没有实现UBS 愿景的能力。然而，需要指出的是，国家实现特定目标愿景的能力与UBS 的发展在一定程度上是与制度学习和系统变革有关的。UBS 潜在优势的发挥有赖于其中各要素相互组合与交互行动的方式。其中，两个最重要的因素分别是公民参与服务提供的具体实现方式及国家在分配资金和确保服务质量与费用上的作用，且筹资与参与常常是相互依赖的。因此，如果能将参与和资助之间的联系加以利用，就有机会在地方和中央机构之间创造出一种能够促成服务体系有效运行的良性关系。而这一过程的关键就是在“自上而下”和“自下而上”两种政治联系中寻找到一种新的交互机制，并对公共部门的文化和实践进行重大改革。

有批评者认为，已有研究对于基本公共服务相关内容的决策机制的认识仍然不够清晰。UBS 认为，一个民主的决策框架是必需的，而且在人民、各领域专家以及民选代表之间建立良好的对话关系，有益于UBS 的未来发展。在这样的框架中，公共服务的专业人士需要包容公民参与，接受自发的创新，为多样化的服务活动提供便利，积极支持地方机构去满足质量标准，并在不同地方实体之间平等地分配资源。

（六）资格与权利

UBI 与UBS 的关键差异之一就在于UBS 的服务资格获得是基于共同需要，而决定他人需要的方式会在不同服务模式之间出现差异。例如，获得服务的资格可以来自于专业判断、居住状态、年龄条件以及个人的要求，也可能来自于不同方式的组合；在地域上，获得服务的资格也可能会由目前以国家为界限的公民权为依据转变为以实际居住状态为依据。UBS 本身意味着所有符合资格的个体都享有获得满足自身需要的权利，这些权利也就是积极的社会权利。因此，UBS 面临的问题是如何厘清资格所依据的现实和理论基础，并明晰接受服务的合适资格与权利条件。也有批评者认为，这些资格、权利与资本主义并不协调，因此需要非常剧烈的、而非小范围的渐进改变。不过，UBS 倡导者认为这已超出了目前的研究范围。总的来说，为了充实UBS 所需完成的工作还有很多，如思考UBS 建立的哲学基础、分析UBS 的成本效益及如何处理在执行过程中出现的大量具体问题等（Coote et al.，2019）。根据UBS 倡导者的总结，这些具体问题主要包括：

1.提供更多的基本服务可能会对劳动力市场产生哪些影响？这一问题同时包括对工作激励措施的静态影响，以及对劳动力供应行为和劳动力市场结构性变化的影响。

2.如何管理和控制获得UBS 的机会？服务是否应局限于公民或居民资格来获得？在此基础上如何进行监督和管理？

3.有关服务提供的决策在政府各层级间应该如何分配？民主控制的适当机制是什么？

4.从经济、社会或环境的角度看，UBS 在应对何种问题上能达到最大的正外部性效果？

5.从理论上看，UBS 究竟是一个类似基本收入（BI）的大概念，还是一系列需要逐一研究的小概念？将UBS 从交通等相对“可管理”的服务扩展到住房或食品等更加广泛和多样的政策领域是否可行？

6.在21 世纪的福利国家中，现金福利和与工作关联的资格的恰当角色是什么？国家在提供免费或是低价服务方面的作用又是什么（Coote et al.，2019）？

五、UBS 对中国的启示

尽管目前UBS 的主要关注点集中在英国，但UBS 倡导者已经设想出了一个国际性的研究框架，以期为其他国家的民生福祉事业提供借鉴（Coote et al.，2019）。在中国，UBS 所指的“全民基本服务”恰好与实务界和学术界中的“基本公共服务均等化”议题联系紧密。考虑到基本公共服务均等化的研究在我国已经是一个有着十余年历史的较为成熟的研究领域，UBS 与我国的基本公共服务均等化二者在理论基础、运作模式、作用机制以及福祉追求上有诸多可供交流之处。

（一）UBS 可为基本公共服务均等化概念提供比较性的新视角

基本公共服务均等化和UBS 在概念和政策主张上拥有许多共同点。二者都试图确定一组对于人民生活至关重要的基础性服务项目，由公共部门按基本满足的水平进行提供。但二者在概念基础、理论依据、具体主张上也存在着诸多差异之处。确定并比较这些差异有助于审视和发现已有研究中的核心议题与潜在缺陷。

重新思考作为概念基础的“基本”与“服务”。UBS 中的“基本”意味着充分满足社会成员的基本需要，是从使用者视角讨论基本满足的需要。而在基本公共服务均等化中，“基本”则意味着提供基本水平的特定服务项目，是从提供者和使用者两个视角共同讨论基本满足需要。从对比中可见，“基本”其实包含了两个维度，一个维度是确定服务项目的范围，决定什么服务属于基本服务，另一个维度则是确定服务提供的水平，判断提供水平是提供者还是使用者视角中的“基本满足”。

扩展论证基本公共服务均等化的文化与伦理视角。共同需要和集体责任的概念实际上综合考虑了一个社会的经济运行、政治运作、伦理价值和社会文化情况，同时回应了应然和实然的需要，得以将人类需要建立在更宽阔的理论基础上。在基本公共服务均等化的研究中，对于伦理文化因素关注较少（姜晓萍、吴菁，2012），在理论上难以有效应对应然问题，在现实中也无法充分纳入对公众思潮及观念的考虑。因此，可以考虑引入综摄经济学与伦理学视角的论证思路，进一步扩展基本公共服务均等化和社会公平正义之间关系的研究。

扩展论证基本公共服务均等化的多样维度。UBS 实际上对全民基本（公共）服务中的每个要素都做了相应的论证，包括全民覆盖范围的论证、基本生活水准的论证、由集体或者公共责任进行提供的论证及服务而非现金形式的论证。特别值得指出的是，UBS 引入了社会收入的概念，论证了服务相较现金的特殊价值，这一点是基本公共服务均等化的研究相对欠缺的。因此，后续的研究可以在这一问题上进行有益的扩展。

（二）UBS 可帮助扩展基本公共服务均等化的研究领域

共同需要的概念框定了UBS 的服务范围，并给社会发展变化留下了充足的调整空间，这使UBS 能够根据社会文化、大众心理、政治支持等多种因素随时改变所提供的服务项目，以回应社会成员的需要。而我国社会目前仍处于一个不断发展变化的时期，人民群众的共同需要也在持续变动之中，这对不断扩展基本公共服务均等化的研究范围有重要的现实和学理意义。

考虑基本公共服务新项目的研究。根据我国的均等化规划，基本公共服务的范围包括基本劳动就业创业、基本医疗保障、基本公共教育、基本社会保险、基本社会服务、基本住房保障、基本公共文化体育和残疾人基本公共服务等。相比UBS 目前主张的七项服务，一方面，可以发现共同需要的确有相当程度的普遍性，不同国家人民的需要有很多相似之处，另一方面，存在差异的几项服务是否适合我国情况也有很大的讨论空间。如考虑到我国信息化发展的进度非常快，网络已然成为人民群众工作生活中的重要工具，老年群体由于难以适应这种快速的变化，出现了无法理解也无法使用现代信息服务的现象。从共同需要的概念出发，信息服务在我国实际上已经是一种基本的生活需要，可以被纳入基本公共服务的范围中，因此，对信息服务的相应研究自然也有展开的空间和价值。

（三）UBS 可帮助深化对基本公共服务均等化作用机制的认识

在我国，关于基本服务公共均等化的论证总体上仍以经济学和社会公平的视角为主（郭小聪、代凯，2013）。已有文献中对于基本公共服务概念的界定，主要来自人民群众的实际需要、人类社会生活的基本权利、经济系统中不可或缺的公共产品及政府职能的必要范围等几个角度，而需要、公共产品以及职能范围三个角度实际上都可被归为经济学视角。基本公共服务均等化必要性的界定则主要来自权利保障、结果公平、机会公平和要素构成公平等几个角度，可见论证集中于公平正义理论视角上（姜晓萍、吴菁，2012）。从理论上讲，UBS理念的主要创新就在于将论证建立在对传统经济学理论的批判上，同时引入了社会文化和伦理价值的多样化考量，这实际上扩展了公共服务提供的理论基础。

UBS 的倡导者从平等、效率、团结和可持续性四个方面讨论了普遍性公共服务的潜在优势，而基本公共服务均等化的讨论则主要集中在平等上，如讨论基本公共服务均等化与城镇化（辜胜阻等，2014）及农民工问题（尹鹏等，2015）的关系，对人类福祉的理解维度相对单一，显然有着可扩展的研究空间（郭晓聪、朱侃，2019）。此外，在基本公共服务均等化的影响作用研究中纳入不同的维度，也有助于深化我们对它在社会生活不同方面作用机制的认识。

探索基本公共服务均等化与社会团结之间的关系。UBS 倡导者认为，公共服务本身就建立在集体责任以及社会成员相互团结的基础上，而公共服务的普遍提供也有助于加强社会成员之间的联系，进而强化这种团结和责任。尽管这类研究尚未得到充分开展，UBS 的倡导者已经对公共服务与社会资本之间的关系作出了初步探索。在中国情境下，也可以探索基本公共服务均等化水平与社会资本水平和社会凝聚力等与团结相关变量之间的关系（阮荣平等， 2021；章友德等，2019），思考具体讨论公共服务与社会成员的团结互助之间的联系机制。

探索基本公共服务均等化与可持续发展之间的关系。可持续性是UBS 理念中的一个核心要素。在UBS 倡导者看来，与转移支付系统相比，公共服务有着更大的潜力去追求可持续性的目标，而且公共服务在预防伤害发生方面可以发挥更大的作用，因为它关注的不是对已有伤害的治疗、照顾和补偿。就此而言，UBS 是可以改变现行社会政策关注补救后果的运作方式。同时，UBS 倡导者还认为公共服务更加关注社会发展的长远利益，并拥有更高的宏观效率，这使得公共服务能够更具统筹性地有效应对环境问题。对于基本公共服务均等化的研究来说，可以借鉴UBS 的理念，开展公共服务均等化与环境水平、环境治理效率之间关系的探索，还可以测算公共服务与同类其他服务形式的能耗效率并进行环境友好程度的比较研究。近年来，全球气候问题得到了更大范围和程度的关注，我国也已设定了2060年实现碳中和的远景目标，在这个过程中，一国社会经济生活的方方面面都要实现彻底性的绿色转型（田川，2021）。而公共部门和公共服务活动都是社会经济中的重要组成部分，也理应从碳中和与绿色转型视角进一步研究公共部门和公共服务活动对环境产生的影响以及其中的作用机制。UBS 的倡导者已经就碳排放问题对公共部门的服务活动展开初步研究，发现公共服务活动所产生的碳排放总量要少于类似规模的私人活动产生的排放量（Gough，2019），这已经为后续的“环境”视角研究提供了可以进一步发掘的新议题和新线索，我国也可对基本公共服务均等化与生态环境间的关系展开研究。

六、结语

UBS 的设想源自全球化影响下英国福利国家机制的退化以及对全民基本收入方案的批判吸收。为了使每个社会成员都能拥有更加充实安全的生活，使社会更加和谐美好，UBS 理念希望通过扩展现有公共服务，以集体责任保障全社会共同需要的充分满足。UBS 理念还在促进社会平等、高效满足需要、凝聚社会共识与应对可持续挑战等方面有着潜在优势，有望成为回应当代社会重大福祉挑战的综合性社会政策方案。UBS 也为社会福利和社会政策领域的国际交流提供了有益的概念工具和议题框架。本文认为，我国的基本公共服务均等化研究可在论证视角、研究范围、作用机制等方面借助UBS 理念对已有研究加以扩展。

当然，由于UBS 目前仍然处于设想和倡导阶段，有关它的研究还有大量亟待探索讨论的理论和实践问题，如基本服务的适当范围、集体责任的实现模式、资金筹集的可行方式、政治支持的获得、公民参与的方式和效果、国家的作用等，这也为后续的研究提供了充足的空间。为了让这一政策设想更具现实性和可行性，以实现预期目标，其中的一些关键问题迫切需要进行深入地思考和回答（Moore & Collins，2021）。