社会组织承接政府购买服务的现实困境与突破路径

唐政秋 喻建中

（1.长沙民政学院全国民政政策理论基地；2.法治湖南建设与区域社会治理协同创新中心 湖南 长沙 410000）

一、中国社会组织承接政府购买服务的发展概况

我国社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织，下同）承接政府购买服务的发展历程与政府购买服务一致，经历了探索、试点、推广，到逐步规范化法治化的过程。20 世纪90 年代早期，深圳、上海等个别城市的地方政府开始了向社会组织购买服务的探索。2003 年1 月1 日，我国《政府采购法》的正式实施，直辖市以及大部分省会城市普遍开展了政府购买服务的试点。2013 年国务院办公厅颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，2014 年财政部、民政部出台《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》以及《政府购买服务管理办法（暂行）》，政府购买社会组织服务由试点探索走向全面铺开的阶段，社会组织承接政府购买服务也逐步纳入了法治化轨道。2020 年财政部颁布的《政府购买管理办法》规定社会组织是可以承接政府购买服务的六类主体之一。根据财政部披露的数据，2009 年我国政府采购规模为7413.2 亿元[1]，2016 年全国政府采购为3.1 万亿元，其中政府购买服务类约为1 万亿元[2]；2019 年，全国政府采购规模为33067 亿元，占全国财政支出和GDP 的比重分别为10%和3.3%[3]。据民政部统计，截至2019 年底，我国登记的社会组织已经达到86 万多个[4]。我国各级政府购买服务的实践表明，社会组织是目前我国公共服务的承接主体的主力军[5]。社会组织承接的政府购买服务事项也越来越广，不仅丰富了公共服务供给的种类，也逐步满足服务对象与社会公众日益增长的多样化的需求，提升公共服务的质量。以民政部门购买社会服务为例，我国社会组织已经实际成为民政部门公共服务的最主要提供者，在社会救助、养老服务、儿童福利服务、助残服务、社区建设、社会工作服务等多个领域发挥了重要作用。

二、社会组织承接政府购买服务的比较优势

（一）社会组织的使命、非营利性与公共服务相契合

实践中，每个社会组织特别是不同类型的社会组织的具体使命不一定相同，但它们都是服务（奉献）于某个方面的公共服务，其宗旨都是为了社会的公共利益和促进社会的进步与发展，并且不以营利为目的，因而能在提供公共服务时起到与其他承接主体不同的作用：一是社会组织从诞生那天起就以某个方面的公共服务为存在的价值与目标；二是社会组织可以通过多种合法方式与政府部门结成“盟友”，共同生产与供给公共服务；三是社会组织在提供公共服务时能更容易为服务对象与社会公众所接受，“可以超越私利但又区别于政府的力量而成为市场主体的协调者和服务者，并与政府共同维护市场秩序”[6]。

（二）社会组织的多样性、灵活性可以更好满足公众多样化、个性化的需求

社会组织的多样性包括业务的多样性、形式的多样性、结构的多样性等。同时，社会组织一般结构简单，在运行机制与运行方式上具有很大的灵活性。受公共物品供给“市场失灵”观念的影响，传统的公共服务供给模式下由政府部门主导甚至垄断了公共服务的资金、生产与供给，结果却导致了公共服务供给的“政府失灵”。允许社会组织等社会力量参与公共服务的供给，通过市场机制配置公共服务的提供者，将社会组织多样性、灵活性等特点融入到服务社会公众、创新社会治理过程中，不仅契合政府购买服务的价值理念，而且能够更好地满足社会公众日益增长的多样化的公共服务需求。以养老服务为例，社会组织强烈的使命感、弹性的组织形态、专业的服务手段、灵活的应变能力以及多样的公共服务产品等突出优势，使其在提供养老服务时更加低成本、高效率，能够弥补营利机构和政府的不足，满足老龄化时代服务对象个性化、异质化、多元化的需求。

（三）社会组织的社会性属性与独特功能，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有无可替代的作用

社会性属性是社会组织区别于其他类型承接主体的重要标志。基于社会组织的社会性，社会组织成为社会治理的重要主体，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。社会组织承接政府公共服务，是满足人民群众不断增长的公共服务需求和化解社会民生问题产生的社会矛盾的重要途径[7]。社会组织具有的整合、协调、维护利益、社会治理和社会监督等独特功能，决定了它不仅可以提供专业的公共服务，还可以化解社会矛盾、促进社会治理创新、推进“放管服”改革，建设“社会治理共同体”，共同推进国家治理体系和治理能力现代化。

三、社会组织承接政府购买服务的现实困境

社会组织在承接政府购买服务过程中，既要克服自身内部存在的问题，又要面对来自外部的各种困难。我国理论界与实务界对社会组织内部存在的普遍性问题分析研究比较多，限于篇幅，本文主要分析社会组织在承接政府购买服务过程中面临的外部困境。

（一）竞争不规范

主要表现为：一是社会组织作为承接主体要面对市场上竞争机制的不完善。一方面，一些行政化（往往有政府背景）社会组织利用其在政府系统内部的人脉资源，或在资金、人才、设施等方面优势，获得了承接政府购买服务的优先权，排斥竞争或竞争程度很低；另一方面，一些社会组织为了获得购买项目而采用寻租的手段，损害公平竞争。调研发现，有超过三分之二的社会组织认为竞争机制不完善、透明度不高是其面临的外部困难。二是同类或同性质社会组织之间缺乏合作，竞争过多。调研发现，有二分之一的受访社会组织认为外部困难是同类或同性质社会组织之间竞争过多①。由于社会组织在成立初期没有形成专业化的发展，服务内容同类型化或同质化的现象严重。由于竞争激烈，即使同类型的社会组织之间的项目合作也非常有限。还有的社会组织认为获得政府项目主要是靠走关系、打招呼，因而不是在加强自身能力建设上下功夫，不依法参与竞争，而是把精力用在跑关系上，导致竞争变异。

（二）相关法律法规制度供给不足

超过四分之一的受访社会组织认为面临的外部困难是国家法律法规缺失或不完善[8]，影响了社会组织承接政府购买服务的积极性与权益保障。以社会组织承接政府购买养老服务为例，有关承接主体的选择机制、购买程序、服务内容、服务定价、运行管理、经费保障、税收优惠、安全监管、绩效评价及监督、争议解决等制度欠缺或有待完善。目前为止，国家没有制定社会组织承接政府购买养老服务方面的专门法律法规，调整社会组织承接政府购买养老服务主要依靠以中央和地方以“意见”形式表现出来的政策及规范性文件，一方面这些文件难以形成强有力的约束，另一方面，这些政策与规范性文件针对性不强且相对滞后，对涉及政府购买养老服务的有关部门（如民政、财政、审计等部门）之间的责、权、义等缺乏详细规定，影响了社会组织作为承接主体的积极性，还导致社会组织承接政府购买养老服务中的权益缺乏法律保障。

（三）社会治理模式滞后

调研显示，有六分之一的受访社会组织认为面临的外部困难包括政府与社会组织关系界定不清晰[8]，以及政府部门的强势行政管理模式。当前，社会组织自主发展的迫切需求与政府对社会组织滞后的行政管理模式之间的矛盾日益突出，政府与社会组织之间的关系界定不清晰，社会组织的发展空间和职能延伸受到比较大的限制。一些社会组织的资金来源主要依赖于政府，而政府依然习惯于把社会组织置于行政管理体制中，政社不分现象依然突出。实践中，政府由于在资金和信息上拥有着绝对的主导权而具有优势地位，政府的主观意志甚至可以对服务承接主体的选择造成至关重要的影响，社会组织则处于明显劣势。

（四）政府购买服务预算资金不足

一般来说，社会组织的经费来源于会费、社会捐赠、活动或服务收入等。实践中大部分社会组织特别是从事社会服务的社会组织以及社区社会组织，其经费主要依靠承接政府购买服务所获得的服务收入。而现实中，一方面，一些地方政府特别是县区政府推动政府购买服务方面缺乏足够的认识与动力，财政甚至没有相应的预算资金安排或者预算很少，有的省财政预算安排政府购买服务项目的县区尚未超过一半[9]，政府购买社会组织服务还存在投入不均衡的问题。例如，湖南省某地级市2018 年共推出政府购买服务项目67 项，预算金额5914 万，但2018 年上半年该市社会组织实际参与承接的政府购买服务项目仅有3 个，只占项目总数的4.4%，预算金额80 万，只占总金额的1.3%。另一方面，目前有关社会组织购买服务的税收优惠政策不够明确具体，某种程度上也制约了社会组织承接政府购买服务。

（五）社会组织的公信力与政府购买服务的认知度低

多年以来，老百姓接受的公共服务基本上是由政府部门提供的。2020 年我国政府在防控新冠肺炎疫情方面的杰出表现与成绩，就从某种程度上进一步强化了公众对“大政府”“全能性政府”的认同。同时，政府、社区的“大包大揽”也使得老百姓很少接触社会组织及其专业的服务。一些地方政府及其工作人员依然对政府购买服务的重要意义缺乏深刻认识，对社会组织提供服务缺乏理解，加上一些传统观念（如家庭养老）根深蒂固，而新闻媒体对政府购买社会组织服务的宣传报道很少，一些社会组织的负面新闻却被广泛传播，严重损害了社会组织的公信力。有研究者在2018 年调研发现：公众对社会组织的认知水平及认可度都比较低，31.6%的问卷对象表示完全不了解社会组织，37.4%表示听过但不了解具体是做什么的，18.7%表示有所了解但仅限于公益类组织，只有12.2%表示有了解社会组织的性质作用[10]。社会公众的低认知度、低信任度，不仅导致社会公众参与社会公益服务的意愿低，影响社会公益氛围与志愿服务精神的培育，而且阻碍了社会组织的发展与承接政府购买服务。

四、社会组织承接政府购买服务现实困境的突破路径

实践中社会组织承接政府购买服务面临的外部困境，仅靠社会组织自身难以解决，必须国家、政府部门、社会组织协同发力，贯彻新发展理念，从制度、政策、机制、财政、监管等多方面着手，营造良好的社会环境，构建新时代社会组织承接政府购买服务的新发展格局。

（一）完善法律制度供给，促进政府购买服务法治化与规范化

完善我国政府购买服务的制度供给，一是要构建以《政府采购法》为核心、《政府购买服务条例》为主体、行政规章以及地方性法规规章等为辅的多层次的政府购买服务法律体系。笔者认为，近期制定《政府购买公共服务法》不太现实，而修订《政府采购法》是可行且十分必要的。现有的《政府采购法》没有规定政府购买服务，《政府采购法实施条例》虽然明确规定政府采购的服务“包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务”，但包括政府采购当事人、采购程序、采购合同等其他内容都不是从公共服务的角度予以规定的，因此，应通过修订《政府采购法》明确将公共服务作为具体项目纳入法定采购内容。还应当由国务院制定专门的行政法规《政府购买服务条例》，改变目前以财政部的行政规章《政府购买服务办法》等规范性文件为主、法律为辅的局面。二是要加快制定《社会组织法》，构建政府购买服务主体的法律制度。《社会组织法》可以对社会组织的法律性质、设立条件、审批程序、运作机制、内部治理、与政府的关系、资金管理、权利义务、税收与支持、法律责任等方面内容进行明确规定，从法律层面明确界定政府与社会组织的关系，促进社会治理模式法治化，推动社会组织的供给侧结构改革，为增加公共服务的供给者提供法律支持。三是要完善政府购买服务配套制度建设。包括有关财政预算制度、信息公开、绩效评价、监督管理等方面制度。

（二）创新社会组织的培育，提升其承接政府购买服务的能力

近年来，各地政府如广东省、长沙市、上海市静安区、合肥市等地积极探索，通过出台政策、建立机制，多途径、多方式培育社会组织，形成了许多有特色、可推广的经验做法。健全并创新培育社会组织的长效机制，是提升社会组织承接政府购买服务能力的有效保障。一是要创新培育与扶持社会组织的政策机制。地方政策不应当是对国家发布的文件的转发，要结合本地的实际出台具体实在、指向性强，具备整体性、综合性的多元化政策，支持社会组织发展，如财政支持政策、人才支持政策、税收优惠政策、奖励与补贴政策、房租减免政策，要规定政府在同等条件下，优先向社会组织购买服务。二是构建市、区（县、市）、街道、社区四级社会组织孵化基地网络，使之成为社会组织培育发展、提供服务的综合平台，重点支持、引导社会组织开展经济发展、社会治理、民生服务、公共文化、卫生环保等领域的创新活动。三是社会组织登记管理部门要积极探索中国特色的社会组织服务管理模式，进一步深化“放管服”改革，继续改革与创新社会组织的登记与管理。

（三）健全公共财政对社会组织的帮扶，推动社会组织持续与高质量发展

一是机制创新。财政部门要建立政府购买服务资金持续稳定的增长机制，不仅要“买得起”，而且要逐步“买得好”。二是重点突破。财政部门要通过设立专项资金，坚持长期、定向、精准扶持策略，重点推进社会组织孵化基地建设。三是分类帮扶。要建立分类分层的社会组织财政专项资金扶持体系，如创办经费补贴专项资金、房租补贴专项资金、人员经费补贴专项资金、活动经费补贴专项资金、品牌性社会组织扶持专项资金、规范化建设评估奖励专项资金等。四是积极探索税收优惠。要梳理国家政策法规中有关社会组织税收优惠条款，将优惠政策法规具体化明确化，并根据社会组织的类别（如公益性社会组织与互益性社会组织、社区社会组织与非社区社会组织等），合理确定税收优惠对象和范畴，明确具体的减免税优惠措施以及操作流程，确保税收优惠政策的落地落实。

（四）重构政府购买服务目录体系，确保政府购买社会组织服务的针对性与有效性

一是增加政府购买社会组织目录的种类。2020 年《政府购买服务管理办法》颁布实施后，之前各地制定的“三目录”②体系已经不适应社会对政府购买社会组织服务的现实需求。建议增加两个目录种类，即“第三方绩效评估机构资质目录”和 “政府购买社会组织服务指导价格目录”[11]，同时，为了节约资源、提高效率，建议对增加的两个目录实行省一级管理，由省级财政部门统一制定并依法予以公开。二是修订完善政府购买社会组织服务指导性目录。《政府购买服务管理办法》不仅调整了政府购买服务指导性目录的管理体制与制定机构，而且改变了原来的正面列举政府购买服务内容的方式，首次采取了“负面清单”制度。我们建议：首先，应当按照《政府购买服务管理办法》第十二条规定的分级（中央和省两级）管理体制与权限，分别确定财政部门、政府其他部门负责政府购买服务指导性目录的修订权限，其中，省级财政部门应当尽快就本省以下政府上述目录的编制方式和程序出台文件规定；其次，各级财政部门与政府其他部门应当根据《政府购买服务管理办法》规定的“负面清单”，结合当地经济和社会发展第十四个五年规划以及创新公共服务与社会治理等要求，遵循财政部门确定的编制程序，及时修订、调整指导性目录（包括一级、二级、三级目录）的具体内容；最后，要建立政府购买服务目录体系，特别是社会组织服务指导性目录的动态调整机制，优先将与改善民生密切相关，有利于转变政府职能、提高财政资金绩效的公共服务纳入政府购买范围。

（五）深化运用“互联网+”与大数据，促进政府购买社会组织服务的公开透明

一是建设购买社会组织服务数据化平台。正在推行的政府采购电子卖场的模式难以适用政府购买公共服务。政府可以通过财政全额出资或购买服务或PPP 方式，建设适合购买社会组织服务的数据化平台。通过购买平台不仅可以面向社会公开公共服务项目的招标信息，而且可以通过数据库筛选出符合招标公告条件的社会组织或备选的社会组织，规范政府购买服务竞争秩序。二是运用互联网、大数据等创新政府购买机制。包括：通过互联网手段改革或创新集中购买服务竞争机制、购买主体责任制、政府购买信息公开机制、政府购买公众反馈机制等；通过互联网与大数据等衔接购买评审、合同签订、履约验收、信用评价、资金支付、财务报账、绩效评价、监督管理等全过程环节，实现政府购买“全程不见面”，落实“推行政府采购活动网上进行”；利用互联网与大数据技术，建立购买服务项目的动态管理与动态监管机制，建设政府购买服务的监控平台，实时动态监管，提高监管的针对性、有效性和准确性。三是运用“互联网+”与大数据，及时搜集并动态更新社会公众的服务需求。自上而下的政府购买服务项目确定方式，以及“先有预算，后买服务”的规则很大程度上不适用经济社会的发展与公众需求的变化。政府部门可以通过微博、微信、APP 小程序等多种渠道获取公众需求信息，再经过大数据分析转化成有用的信息，相对客观地展示出公众的真实需求。政府部门还可以通过网络互动平台，及时了解公众对于社会组织服务的反馈及评价，利用大数据分析服务对象需求动态的变化，及时调整购买需求与财政资金投入，促进社会组织提高服务质量与服务效率，提升政府购买服务的认知度。

注释：

①参见竺乾威，朱春奎.社会组织视角下的政府购买公共服务［M］.北京：中国社会科学出版社，2016：154.该作者调查的数据显示“24.9%（99 家）的受访社会组织认为同类或同性质社会组织之间竞争过多”。

②“三目录”一般是“政府转变职能事项清单或目录”“政府购买服务指导性目录”以及“具备承接政府职能转移和购买服务资质社会组织目录，参见徐家良.政府购买社会组织公共服务制度化建设若干问题研究［J］.国家行政学院学报，2016，（01）：68-72。目前，各级政府购买服务时公布的主要是本级“政府购买服务指导性目录”。