论新时代巡视制度建设科学化的制度条件

于学强

（聊城大学廉政研究中心 山东 聊城 252059）

一个国家走向现代化的过程往往潜伏危机，“社会的动员和政治参与的扩大日新月异，而政治上的组织化和制度化却步履姗姗。结果，必然发生政治动荡和骚乱。政治上的首要问题就是政治制度化的发展落后于社会和经济变革”[1](P5)。如何解决现代化过程中的问题，首先的选择就是推进制度化和制度的科学化进程，使制度的价值理性与工具理性得以彰显。中国共产党巡视制度建设进程同样如此。新时代中国共产党巡视制度建设科学化具备了较好的制度条件，主要体现为战略定位科学化、顶层设计科学化、体系体制科学化和执行机制科学化四个方面。

一、新时代巡视制度战略定位科学化

党的十八大以来，巡视监督的利剑作用发挥推进了全面从严治党的落实，王岐山同志在党的十九大前发文指出 “巡视是党内监督战略性制度安排”[2]，明确政治巡视定位。“十九大新修订的党章把巡视制度从原来第十三条的一款，扩充成为第十四条，足见对巡视的重视和认可。”[3]“任何制度都蕴含价值理性和工具理性，制度的建设和完善一定是围绕着这两者的协调与统一展开的。”[4]新时代巡视制度战略定位的科学化，可以从其价值理性与工具理性两方面认识。

（一）巡视制度战略定位科学化的价值理性分析

政治巡视战略定位的价值理性，可以从执政兴国的角度认识，实际上也就是从政党发展和国家发展，或伟大工程与伟大事业两个视角来认识。从政党发展来看，政党是由特定阶级的先进分子组成的，在自己的纲领指导下以夺取政权和巩固政权为目标的政治组织。从一般意义上讲，任何一个政党都是围绕国家政权活动的，夺取政权成为执政党或成为执政党后巩固政权以继续执政，是政党矢志不渝的奋斗目标。但是，政党的性质不同，执政的价值取向也不相同。从世界发展史看，世界上有两种性质完全不同的现代意义的政党，一是资产阶级性质的政党，一是工人阶级性质的政党。资产阶级性质的政党是资产阶级执掌国家的工具，这一政党主政的国家是资产阶级专政。工人阶级政党则不同，由于工人阶级生成和发展过程中与广大人民群众密切联系，这一性质的政党一直强调最后解放自己。所以，她不像资产阶级政党一样仅代表和反映特定阶级的利益。以中国共产党为例，作为工人阶级的政党，也是以夺取和巩固政权为奋斗指向的。但是，由于中国共产党自身性质与既往政党不同，她不仅是中国工人阶级的先锋队，同时还是中国人民和中华民族的先锋队，这就意味着这一政治组织没有自己特殊的利益，以代表和实现最广大人民根本利益为价值取向。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国最大的政治，政治巡视战略定位的价值理性就是巩固中国共产党执政地位和领导地位。

从国家发展角度看，中国共产党带领中国人民从站起来，到富起来，再到强起来，是新中国发展的必然逻辑。从历史与现实结合的维度看，中国人民已经完成了从站起来到富起来的飞跃，未来中国发展和中华民族伟大复兴的中国梦，要致力于中国的强大。在现代政党政治条件下，任何国家的发展和人民生活水平的提升，都离不开强有力的执政党的领导，特别是对于一党执政的国家更是如此。所以，中国共产党一直将自身建设的伟大工程和中国特色社会主义的伟大事业结合起来，党的十九大又提出的“四个伟大”，最关键的仍然是伟大工程。但是，伟大工程不是虚的，是通过伟大事业的发展来检验的。像苏联共产党将苏联都葬送掉了，不管之前如何宣称自身党的建设的成就都是不足信的。中国共产党要保持活力与生机，永葆先进性和长期执政，必然要持续推进中国特色社会主义的发展。发展是执政兴国的第一要务，也是当前中国政治围绕的核心使命。在国内外复杂的形势之下，中国发展首要的是保持政治定力，坚守“四个自信”，防止西方国家和敌对势力的西化和分化企图。政治巡视的战略定位的价值指向就是维系和发展中国特色社会主义，实现中国人民屹立于世界民族之林，真正实现富民兴国的战略目标。

（二）巡视制度战略定位科学化的工具理性分析

政治巡视的战略定位有强烈的问题意识和现实针对性，也致力于解决最为突出的现实问题。从政治组织与政治个体角度来看，主要是政治组织弱化与政治个体腐败问题。第一，政治巡视致力于解决政治组织弱化，也有利于解决政治组织弱化问题。十九大以来，中共中央突出政治建设在党的建设总要求中的统领地位，围绕政治建设中的突出问题开展党的建设和巡视工作，解决政治组织弱化问题。从一般意义上讲，政治组织的战斗力在于其先进性与凝聚力，先进性在于其先进目标的设定、先进理论的指导、科学的决策及与步调一致的执行等，凝聚力在于集中统一领导、团结一致奋斗。无疑，有坚定的政治立场和良好的政治生态，维护党组织的领导是先进性与凝聚力的应有之义。进入新时代以来，和平时段累积下的组织涣散、弱化与奋斗目标任务极不相符，迫切需要整治。十八大以来，中国共产党强调巡视工作以四个意识为标杆，突出党的领导，聚集全面从严治党，尤其是紧盯党的领导弱化、党的建设缺失和全面从严治党不力问题，要求以政治建设为统领深化政治巡视，紧盯被巡视党组织政治立场和政治生态，实际上就是要解决党的政治组织弱化问题。近年来，通过深入开展政治巡视，党组织弱化的情况得到明显改观，执政合法性、党组织的认同度明显提升。

第二，政治巡视致力于解决政治个体腐败，也有利于解决政治个体腐败问题。党员个体是党组织的基本细胞，党组织的弱化除了制度建设跟不上的原因之外，主要是由个体原因引发。党员个体尤其是党的领导干部腐败问题，是造成组织先进性资源流失的重要原因，也是拉大党组织与群众距离的根本原因。根据近几年群众对中国大事关注度的调查，腐败与反腐败成为中国人民关注度最高的问题。早在2009 年末《人民论坛》杂志发起的“未来十年10 个最严峻挑战”问卷调查中，“腐败问题突破民众承受底线”便成为第一大挑战。十年过后，腐败与反腐热度不减少，一方面说明反腐败永远在路上；另一方面也说明，人民群众虽然对于打虎灭蝇猎狐等举措十分赞赏，但反腐败进度与民众要求和期望还存在差距。政治巡视致力于解决党员干部腐败问题，实际上就是盯紧党员干部手中的权力，通过紧抓重点人、重点事、重点问题，突出关键少数治理，形成震慑。从现实情况看，十八大以来，通过政治巡视从基层官员甚至村干部，到省部级高官甚至中央委员常委的落马，不仅显示了政治巡视的有效性，也提升了党员群众反腐败的信心指数[5]。

二、新时代巡视制度顶层设计科学化

巡视制度的战略定位是通过制度的顶层设计实现的，制度的顶层设计是从最高层次来解决问题，同样也是战略设计。十八大以后，我们党在推进制度建设科学化进程中注重了改革的系统性、整体性与协调性，逐步认识顶层设计对于巡视制度建设的意义在于“在体制、机制等方面系统性、整体性的创造革新，具有根本性、全面性、可操作性的特征”[6]。

（一）巡视制度顶层设计理论的科学化

任何制度的运行都要依靠制度的存在，而制度运行的前提是存在科学化的制度体系。构建科学化的制度体系需要科学的理论指导，没有科学理论构建的制度往往是杂乱无序，缺失系统性、整体性与协调性的。从某种意义上讲，制度设计的顶层设计便是为了推进制度建设科学化而产生的。顶层设计源于工程学，原本是指运用系统论的方法，从全局角度统筹考虑项目各层次与要素的关系，在最高层次上寻求解决问题的总体规划。在中国政治发展中，这一术语被借用过来，并在2010年中共中央关于 “十二五” 规划的建议中首次出现。虽然从具体概念的呈现方面看，顶层设计在中国政治领域还比较新，但如果从中国政治发展来看，我们一直注重制度建设的顶层设计，尤其是改革开放以来。实际上，改革开放本身就是以邓小平为总设计师的顶层设计杰作。改革开放40 多年的实践发展表明，这一设计富有成效。在具体的政治领域中，比如政治监督中，同样关注到制度建设与理论间的关系，注重了科学理论的指导作用。中国传统重人治轻法治，甚至长期没有法治思维，也缺失法治理论与监督理论。改革开放以来，我们在推进监督制度改革中逐步接受了一些先进理论，如分权、放权与制权的思想，结合中国实际对这些理论进行了借鉴、吸收、转化和应用，大大提升了制度设计的科学化水平，促进了监督实践的发展。

中国共产党巡视制度是党内监督的战略性制度安排，核心在于治权，目的在于规约权力运行，规避权力的异化，促进中国共产党的自我净化。既然属于监督制度，自然需要监督理论的指导。科学的监督理论至少提出四点要求：一是任何权力都必须要授受监督，主要权力行使者应是监督重点；二是权力监督必须是闭环式的系统，不能存在监督空当；三是以权制权过程中，监督的力量至少应与被监督的力量相当；四是监督需要主体多元化与手段多样化，以及主体配合有序和手段选择合适。十八大以来，巡视制度建设科学化的进程实际上秉持了如上四方面要求：其一是结合中国领导体制的特殊情况，尤其是针对党委主要负责人监督缺失问题，将“一把手”列入巡视的监督对象之中，有利于解决同级纪委难以管控同级党委尤其是党委书记的现实难题。其二是结合巡视制度自身建设，巡视主体也需要监督，也需要规避腐败，提出党委主体责任与纪委监督责任，以及巡视主体一次一选择等制度设计，避免出现“铁帽子王”。其三是根据中国权力授受关系，从中央、省区市、市县三个层面强化自上而下的巡视巡察监督力度和震慑力，提升以权力制约权力的有效性。其四是将自上而下的组织监督与自下而上的民主监督，以及广泛的社会监督、舆论监督结合起来，将明察暗访监督手段结合起来，形成监督主体与监督手段的多方联动。

（二）巡视制度顶层设计实践的科学化

巡视制度顶层设计实践方面，指的是在理论指导之下如何落实理论要求的政策化、制度化及制度体系化问题。具体而言，主要体现在巡视工作政策要求方面的全覆盖，《中国共产党巡视工作条例》的修订以及巡视与巡察制度对接三个大的方面。

第一，巡视全覆盖的政策要求体现科学化。巡视监督着手解决“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”的问题，尤其是解决对主要负责人监督的难题，使各类权力及权力主体都受制约和监控，使任何违背权力运行规则的主体和行为都受惩罚。为了显示监督体制改革的决心和勇气，十八大以来，中央巡视率先垂范，提出和落实了两个“全覆盖”要求：一是巡视全覆盖。在党的历史上第一次实现一届任期全覆盖，并且在修订的党章中将巡察工作作为巡视向基层延伸的手段，也推进了省区市巡视工作和市县巡察工作的全覆盖。二是派驻全覆盖。首先是中央一级党和国家机关派驻机构全覆盖。通过派驻机构全覆盖，强化了党的自我监督，使党内监督不留死角、没有空白。而后，在中央带动之下，省区市巡视与市县巡察工作也促进了所属于区域派驻机构的全覆盖。

第二，《中国共产党巡视工作条例》的二次修改体现科学化。条例修改体现科学化主要可从三个方面展示：一是条例修改立足于实际。虽然自2009 年出台后短短10 个年头，但中国政治发展十分迅猛，尤其是十八大以来监督全覆盖、政治巡视要求变革条例，以适应新形势。条例修改体现了实事求是和与时俱进的精神。二是条例修改的内容科学。条例修改的内容反映了党的自我净化与自我革命的力度，通过明确政治巡视定位，提出一届任期巡视全覆盖和开展巡察工作的硬性要求，深化了巡视监督内容，破解了巡视工作中的“灯下黑”问题。三是条例设定的巡视布局科学。通过推进中央巡视、省区市和中央单位巡视、市县巡察工作“横向全覆盖、纵向全链接、全国一盘棋”战略格局，大大提升了巡视巡察工作的威慑力；通过巡视巡察监督与纪律处分条例、党内监督条例的深度融合，真正将纪律和规矩挺在前面，落实了党纪严于国法的规定。

第三，巡视制度与巡察制度的联动设计体现科学化。中国巡视监察制度历史久远，从中国古代到中国共产党成立早期都曾设计和实施过巡视监察制度，但是，既往巡视监察存在一些制度性缺陷。中国共产党早期巡视制度往往也是一竿子到底式的，伴随组织体系的扩大，特别是成为全国性执政党之后，这一制度设计已经完全不适应了。中国共产党庞大的组织体系要求分层级推进巡视制度，中国共产党唯一执政党的地位要求其时刻重视自我净化能力，不断推进其自我净化的机制化、常态化。十八大以来中央巡视、省区市巡视、市县巡察的推进正是适应了中国共产党自身组织体系；而巡视制度体系的完善发展、政治巡视的定位等则充分体现了党作为唯一执政党的现实情况。当然，巡视巡察多级设置不仅仅是静态的制度设定，还是动态的联动，在现实政治实践中各地已经呈现三级巡视巡察联动的做法，并积累了不少成功的经验，这些经验既是制度科学化的结果，也有利于进一步推进制度建设科学化。

三、新时代巡视制度体系体制科学化

巡视制度建设科学化包含制度体系科学化，也涵盖巡视制度在监督制度体系乃至整个党和国家制度体系中的科学定位和有效功能发挥。也就是说，巡视制度体系能够与整个制度体系形成有效配合与连接，也即形成体制科学化。十八大以来，巡视制度自身建设与监督制度建设的一体推进，丰富了监督制度的内容，日益成为监督制度中最具特色、最有成效的典范。

（一）巡视制度体系本身的科学化

巡视工作的规范化、制度化、常态化依赖于巡视制度体系化。只有在制度层面规范巡视工作，才能规避巡视主体滥用巡视权力，避免巡视设置单纯成为监督链条的延展而失去意义。在既往的监督制度建设中，我们犯的主要错误往往就是延长监督链条：当发现某一层级出现监督空当时，在这个层级之上设置一个监督权威，以确保对这一层级的监控，但是，设置的监督权威往往也会出现问题，此时再设置另外监督权威加以监控是否能解决问题？实践证明，未必然。在这种情况下，就产生监督链条的单纯性延长和监督成效的下降。所以，解决监督有效的制度设计在于制度的体系化，而不是制度的无效增设。只有制度建设体系化的推进，才能规避单纯某一制度设计带来的问题，强化制度间的连接与契合度，解决制度建设中的漏洞。“巡视工作的制度化，就是要从制度层面上规范巡视工作，确保巡视工作合理有序地良性运转。巡视制度要充分发挥作用，就必须注重制度的体系化建设，以防止单一制度运作可能带来的弊端和风险。”[7]

实践工作中巡视制度体系本身的科学化，源于理论认识。多视角审视巡视制度体系科学化，至少应包括三个层面的含义：一是从纵向链条看制度是否涵盖从中央到基层的所有方面；二是从每一层面看，制度是否涵盖从准备到整改的所有环节；三是从每一具体巡视制度建设内容看，是否涵盖其应涵盖的所有要素。由此可见，巡视制度体系的科学化实际上也内含了巡视制度体制的科学化，因为它不仅涉及制度组合，也涉及制度联动。从十八大以来的实践工作来看，巡视制度体系本身确实是日益科学化，对应如上三点理论认知：一是纵向链条方面建设更加完整，从中央到省区市，再到市县巡视巡察制度都建立健全起来，从中央到基层各个层级的党员干部，尤其是各个层级的党员领导干部，渐渐成为巡视监督的主要对象。二是从每一次巡视过程来看，无论巡视还是巡察，还是具体到哪个层级的巡视工作，基本上都涵盖巡视（巡察）准备、巡视（巡察）进驻、实地巡视（巡察）、巡视（巡察）反馈、巡视（巡察）整改、成果运用等基本环节，确保巡视过程的完整性和有序性。三是从每一具体巡视制度建设涵盖的要素看，基本上涵盖了从巡视机构、巡视人员等主体要素，巡视对象、巡视范围等客体要素，以及巡视方法、工作程序等将主客体有效连接的要素。不仅如此，以中央巡视为例，围绕《中国共产党巡视工作条例》还建构了《中央巡视工作领导小组工作规则》《中央巡视组工作规则》《中央巡视工作领导小组办公室工作规则》《被巡视党组织配合中央巡视工作规定》，以及与中央纪委、组织部、公检法司等方面的协调机制，对巡视主客体和具体方法提出规范性要求。

（二）巡视制度在监督体系中的有效性

任何监督都是为了控权，或者更明确地讲是有效控权。监督的有效性是监督诉求的目标指向，也是监督的价值衡量标准。影响监督成效的因素很多，从制度建设和权力运行过程的角度看，影响监督有效性的因素包括监督主体与权力的配置制度、监督权力运行制度、监督成效应用制度三大方面。我们党在国家政治生活中的地位和影响，决定了现有制度设置中我们将党内监督置于权力监督中心，党内监督与其他形式的监督形成复杂的党内监督体系。党内监督同样需要监督主体与权力的科学配置、监督权力运行有序和监督成果富有成效且运用及时。但是，长期以来，如何加强对党内主要负责人监督，如何为这样的监督主体赋权和确保监督权力有效运行，却是我们党内监督的最为突出的短板和弱项。在党的十八大之前，虽然经过长期努力逐步建立起以党内民主制度为核心、以领导干部监督制度为重点、以党内巡视制度为保障、以一系列法律和法规为支撑的党内监督制度框架体系。但是，由于党内存在着权力授受和权力监督关系的错位，党代会不常任条件下党委会成为最高领导机构领导着同级纪委，使其失去监督对称党委的权力配置，造成了党内监督运行的结构性矛盾，折损了监督制度的可执行性[8]。弥补这一结构性矛盾的探索虽然也在积极推进，但实践成效并不突出，各级主要负责人的监督仍是监督成效折扣最突出的体现。

党内监督体系的科学化，需要根据党内权力运行规律配置权力，使各种权力在运行中能够有效制衡，形成良性互动。十八大以后，党中央重视巡视制度建设，并且从监督主体与权力的配置与有效运行方面推进了巡视制度建设科学化，使党内监督的成效大大提升。巡视制度建设在某种程度上解决了党内监督的难题，即各个层级存在的绝对权力，以及党内权力的单轨制运行。巡视监督与党内其他监督权力相比，其权力并非由同级党委所授，而是来自上级党组织。这样，巡视监督与在对下级党政领导班子及其成员监督中就不受领导，在对主要负责人监督时就无利益干扰和后顾之忧，具有更为强势的监督力度，能够弥补现行党内权力监控体制中的弱项与短板。从权力运行方面来看，这种监督权力虽然直接授权于上级党组织，但在具体监督过程中，注重运用调查研究，注重党员群众意见和建议的收集与应用，在某种程度上也反映了党员群众的主体地位，使自上而下的监督中融入了一些自下而上监督的因子，大大提升了监督的成效。也正是由此，十八大以来通过巡视工作取得的反腐成效十分突出，而党员群众对十八大以来巡视监督和反腐成效的高度认同。资料显示，较十八大之前，人民群众对党风廉政建设和反腐败工作的满意度提升了18%[9]。这说明，巡视监督富有成效，提升了群众对党反腐的认同度，以及党执政的合法性。当然，巡视制度在党内监督制度体系的有效性得益于巡视制度体系的不断完善，得益于巡视制度与党内监督制度如《中国共产党党内监督条例》《中国共产党党纪处分条例》《中国共产党问责条例》等党内法规衔接所形成的制度合力。

四、新时代巡视制度执行机制科学化

党的十九大报告指出：“反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。要坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，坚持受贿行贿一起查，坚决防止党内形成利益集团。”[10]这是在党的十八后的五年，针对反腐斗争取得压倒性态势的前提下，中国共产党表明的反腐决心。反腐工作重在成效，充分发挥巡视利剑作用，是持续反腐的重要举措。

（一）将执行力列入巡视制度建设内容

制度建设内含制度的执行。巡视制度建设，同样也应涵盖巡视制度的执行，而且在巡视制度体系相对完善的条件下，更应强调执行力和落实力。这一认识在党的十八大之后，已经在学界和政界基本上达成了共识。党的十八大明确提出，要更好发挥巡视制度监督作用，中央与省区市委员会实行巡视制度。十八大以后，在巡视制度建设中巡视作用的关注度不断提升，多次明确指出要“进一步发挥巡视制度的监督作用，增强发现问题的能力，提高巡视工作质量，注重巡视成果运用”[11](P66)。巡视作用的发挥实际上就是巡视执行力的体现，重视巡视作用也就意味着巡视制度建设不仅仅是完善制度体系，更强调制度体系落实与功能实现——制度执行力问题，从而将制度执行力列入巡视制度建设的内容之中。十八大以来，习近平多次强调提高制度的执行力：2014 年在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话中指出，“制度执行力、治理能力已经成为影响我国社会主义制度优势充分发挥、党和国家事业顺利发展的重要因素”，必须努力提高制度的执行力；同年在参加河南省兰考县委常委班子专题民主生活会时再次强调“我们的制度不少”，但有些制度因缺乏执行力成为稻草人，停留在口头上，终究不起作用，“所以，我说一分部署还要九分落实。制定制度很重要，更重要的是落实，九分气力要花在这上面”[12](P128-129)。

（二）巡视制度执行机制不断完善发展

巡视制度的执行力取决于制度设计与人两方面因素。制度不完善、不配套、不科学，或者缺失操作性和考核办法会影响执行力；执行者执行意识不强、缺失执行责任同样会影响制度执行力。十八大以来，中国共产党不断推进巡视制度建设，为制度执行力的落实创造了良好的条件如：《中国共产党巡视工作条例》规定了派出巡视组的党组织领导巡视工作的责任，有制度层面强化党组织反腐败的主体意识与担当；在中央统一领导下，各省区市党委落实执行好巡视工作各项制度，建立起党委（党组）负主体责任、巡视机构具体组织实施、纪检机关和组织人事部门等支持配合的巡视工作领导体制和工作机制，为巡视工作健康顺利开展提供了有力的制度保障。相比之下，由于社会的发展与人的进步还没有完全达到理想状态，并且任何制度的最后落实还在于执行主体——人，所以，人的因素仍然是制约巡视制度执行的关键，“一是在巡视制度执行态度上，掌权者与制度执行者彻底的以及持续一致的制度执行决心问题，二是在巡视制度执行过程中，制度执行者在履行监督过程中责权背离的可能性问题”[13]。十八大以来，强化巡视主体的选择、监督，明确巡视主体的责任担当与追惩，在某种意义上都是着眼于人的因素，也确实推进了巡视制度的执行力和提高了执行水平。

可见，中国共产党制度建设取得的成绩，为新时代中国共产党巡视制度建设提供了有利条件。今天，中国共产党巡视制度建设科学化必须要立足既往成果，结合当下中国政治现实与制度建设科学化的期待，着眼于制度体系的完善与制度执行力的提升。