当代中国依法治省的地方性经验、问题与对策——以湖北省依法治省的实践为例

梅珍生

习近平法治思想是马克思主义法治理论中国化的最新成果。它深刻地回答了我国社会主义法治建设的一系列重大理论和实践问题，为丰富马克思主义法治理论作出了重大原创性贡献，开辟了中国特色社会主义法治的新境界。湖北省坚持依法治省，推进国家治理体系和治理能力现代化，在全国起到了探索表率作用，在夯实国家治理体系和治理能力的重要依托方面作出了湖北的独特贡献。

一、深刻认识习近平法治思想的重大意义

第一，习近平法治思想是马克思主义法治理论中国化的最新成果。习近平总书记把马克思主义法治理论与中国法治实践相结合，深入回答了我国社会主义法治建设的一系列重大理论和实践问题，深化了我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的认识，为马克思主义法治理论作出了重大原创性贡献，开辟了中国特色社会主义法治理论和实践新境界。

第二，习近平法治思想的核心要义深刻回答了为什么全面依法治国、怎样全面依法治国等一系列重大问题。它鲜明的特色是强调党的领导是推进全面依法治国的根本保证。我们一定要始终坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保全面依法治国的正确方向。以人民为中心是中国特色社会主义法治的本质要求。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。人民是全面依法治国最广泛、最深厚的基础。新时代，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，社会主义法治必须让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。

第三，中国特色社会主义法治道路是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。我们坚持的中国特色社会主义法治道路，本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现。中国特色社会主义法治道路是在我国历史传统、法治传承、经济社会发展水平的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的成果。

二、湖北省贯彻习近平法治思想坚持依法治省的经验

党的十九大以来，湖北省坚持以习近平法治思想为依法治省的根本遵循，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚定不移推进全面依法治国战略在湖北落地生根，取得了一系列可资借鉴的经验：

第一，加强党对立法工作的领导，规范政府决策行为。一是加强党对立法工作的领导是科学立法的前提。坚持党对立法工作的领导，着力完善各方参与的立法工作格局，重要法规草案起草实行“双组长”制。二是加强重点领域立法。高质量出台地方性法规议案16 部、省政府规章12 部。审议通过的《湖北省乡村振兴促进条例》，为国家乡村振兴立法提供了湖北经验。

第二，健全法治政府建设体制机制。湖北省以习近平法治思想为指引，坚决把法治政府建设作为全面依法治省的重点任务和主体工程抓紧抓实。全省各级政府强化责任意识，及时将法治政府建设纳入经济社会发展总体规划和年度工作计划，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，依法全面正确履行职能，及时向同级党委、人大以及上级政府报告年度推进法治政府建设情况，全省上下形成推进法治政府建设的“一盘棋”。坚持在实践中完善法治政府建设推进机制，湖北将法治政府建设作为核心内容纳入法治建设绩效考核，法治政府建设任务有效落实，“关键少数”运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力得到明显提升。

第三，补齐县乡基层法治政府建设短板。大力加强司法所建设，全省1240 个司法所中有3 人以上的达1214 个，占比97.9%，3 人以下司法所问题基本解决。分级分类开展司法所业务培训1000 余期，培训率达100%。扎实推进法治乡村建设，推进《关于加强法治乡村建设的实施方案》。整合公共法律服务资源，推动出台《湖北省公共法律服务条例》，成为全国率先出台公共法律服务地方性法规的省份之一。坚持法治为民，开展品牌活动，持续为3157 名特困群众办理法律援助。

第四，进一步深化“放管服”改革。着力建设法治经济，出台《关于以市场主体为目标打造一流营商环境的若干措施》，制定《关于建立健全企业家参与涉企政策制定机制的通知》，升级优化营商环境4.0 政策。厘清政府与市场、社会的边界，再取消、调整行政许可事项。降低市场门槛，全面推行市场领域政务服务事项办理告知承诺制，推行市场准入准营“一照通”，全口径纳入“证照分离”改革事项清单，制定首次轻微违法行为容错清单。深化“一网通办、一窗通办、一事联办”，“1+N+17”的云资源共享平台基本建成，政务审批实现资源共享；深化政务服务线上线下融合，市县事项基本实现“综窗”受理。

第五，完善依法行政制度体系。集中清理涉及产权保护、民营经济发展等事项的省政府规章、行政规范性文件。组织开展与优化营商环境不一致的规范性文件和证明事项专项清理工作，清理省直部门与优化营商环境不一致的文件。坚持有件必备、有备必审、有错必纠，积极办理市（州） 和省直部门报备规范性文件。及时受理公民、法人和其他组织提出的规范性文件合法性审查请求或建议。

第六，坚持问题导向。一是为打赢疫情防控阻击战提供法治保障。依法做好疫情防控、加强突发公共卫生法治建设，出台关于严厉打击非法野生动物交易、全面禁止食用野生动物等决定，防范重大公共卫生风险。二是聚焦重点助推疫后重振和高质量发展。着力推动经济加快复苏，推动党中央支持湖北一揽子政策落地见效，推动做好“六稳”“六保”工作；帮助中小企业纾困解难，依法促进复工复产复市；制定保障农民工工资支付办法、鄂北地区水资源配置工程与供水管理办法、生产安全事故应急实施办法等规章。在环保、安全、经济发展、民生改善等多个方面提供法治保障。三是持续发力助推省域治理现代化。推进省域治理现代化，加强疾病预防控制体系改革和公共卫生体系建设，着力构建“1+1+11”制度体系。

第七，推进行政执法体制改革。一是推动督导“三项制度”全覆盖。印发《全面推行行政执法三项制度工作落实细则》，将行政执法三项制度工作细化成57 项具体工作内容，对29 个市、县及城市管理、生态环境、市场监管等28 个行政执法部门落实“三项制度”情况进行督办。二是完善行政执法监督制约机制。充分发挥纪检监察机关监督执纪问责和监督调查处置作用，实现纪检监察监督与行政执法监督的协同贯通。三是推进“互联网+监管”改革。系统梳理省、市、县三级行政检查、行政处罚、行政强制及其他类监管事项1597 项，全部纳入省“互联网+监管”系统统一管理，并逐步实现全省监管工作“一张清单”制度。

第八，以“三项重点工作”法治督察推动落实。在全省开展党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责和法治政府建设情况自查，将“七五”普法纳入督察内容，以法治化营商环境为重点，制定下发“三项重点工作”督察实施方案，在全省开展实地督察。

第九，推进政法领域改革维护司法公正。一是加强执法司法权运行监督制约。推动建立与新型司法权运行机制相适应的内部监督管理模式，省法院强化法院庭长监督职责；全省检察机关大力落实防止干预司法的规定，严格落实记录、通报和责任追究制度；全省公安机关加强和完善刑事案件“统一审核、统一出口”制度改革。二是深化司法责任制综合配套改革。健全员额动态管理和遴选机制，及时为办案一线补充司法力量。三是纵深掘进扫黑除恶专项斗争。全省组建专门督导组，开展扫黑除恶专项斗争特派督导。对“钉子案”“骨头案”实行省直政法单位领导包案。全省群体性事件同比下降24%，刑事案件同比下降7.5%，人民群众安全感达到98.19%，同比提高1.98 个百分点。政治安全、社会安定、人民安宁的良好局面进一步巩固。

第十，弘扬法治精神营造尊崇法治浓厚氛围。一是精心组织《民法典》学习宣传。成立民法典普法宣讲团，广泛开展民法典宣讲。在湖北法治网开设民法典学习宣传专栏，收集、共享民法典学习宣传资料。二是认真做好法治宣传教育重点工作。推动落实“谁普法谁执法”责任制，推动国家机关切实履行普法责任。以“深入学习宣传习近平法治思想 大力弘扬宪法精神”为主题，推动宪法学习宣传教育进企业、进农村、进机关、进校园、进社区、进军营、进网络。三是有序推进法治建设创新。组织开展“湖北省十大法治人物 十大法治事件 十大法治创新案例”评选活动，编撰出版《湖北法治发展报告》。

三、湖北省完善依法治省方面存在的问题

湖北在贯彻习近平法治思想推动依法治省的实践中，虽然取得了积极进展，但在统筹推进法治政府建设、规范公正文明执法、深化“放管服”改革、法治思维和法治意识的培养等方面仍然存在一定的差距和不足。

第一，法治意识、法治思维、法治能力有待提高。少数领导干部对加快依法治省的重要性认识不足、紧迫感和责任感不强，“嘴上喊的多，实际行动少”，疫情防控更暴露出一些领导干部运用法治思维和法治方式推动发展、化解矛盾、解决问题、应对风险的意识不强、能力不足。

第二，统筹推进法治政府建设的力度有待加大。推进法治政府建设工作力度逐级递减，尤其是机构改革后，县乡两级法治政府建设短板问题更为突出。县级法治政府建设人才流失严重，乡镇司法所统筹推进法治政府建设力不从心。

第三，湖北省立法与新时代立法工作的要求有差距。从中观设计层面来说，立法的质量和效率与省委贯彻党中央大政方针的部署举措要求还有差距；市州立法能力和质量仍然不高，立法特色效果不明显，亟需采取切实措施加以改进。

第四，行政执法规范化水平有待提升。少数部门严格规范公正文明执法不够，执法自由裁量权弹性过大，不同程度存在简单执法、选择性执法和趋利性执法问题。知识产权保护等重点领域执法力度不够，“两法衔接”工作中存在有案不移、有案难移现象。基层行政执法经费保障不足，行政执法专业人员匮乏、能力欠缺等问题普遍存在。行政机关内部层级监督机制不够完善，难以形成有效监督合力。行政执法利益部门化、行政执法利益个人化、行政执法自由裁量权滥用的问题还不同程度存在。一些执法机关和执法人员不善于运用现代化、信息化管理手段更新行政执法方式和方法，在执法过程中仍然习惯采取突击执法的方式，甚至使一些违法现象与集中整顿执法变成了“游击战”，不仅执法效率低下，而且社会效果不理想，有损行政执法行为的严肃性。

第五，行政执法监督法制化程度低。行政执法监督法制化程度低，监督弹性大。一是行政执法监督立法的滞后给行政执法监督带来了消极影响，如是与非、罪与非罪、合法与不合法的界限，有的没有法律规定，有的规定不清，这在行政执法监督上易引起混乱。二是行政执法监督重事后追惩，轻事前预防监督和事中过程监督。事前预防和事中控制不完善，导致行政执法偏差出现过多，行政执法监督机构整天忙于应付“查错纠偏”，陷入被动消极的不利局面。三是行政执法监督的内部特性，使其监督的公信力容易遭受质疑。目前的行政执法监督机构和行政执法监督人员，在经济上、人身上依赖行政组织内部、受制于人，这严重影响监督主体和监督人员的独立性。四是行政执法监督部门履行监督职能比较吃力。我省各级行政执法监督机构建设总体上力量仍然偏弱，呈现出从上至下逐级递减的趋势，人员编制与其承担的职能严重倒挂，大量的工作无力开展，长期处于应付状态。

第六，司法活动中法治观念尚待进一步加强。一是与全面依法治国和法治湖北建设的新形势新任务要求相比，在引导广大干警深刻把握新发展理念的精神实质和丰富内涵方面，还存在一定差距。二是服务经济社会发展大局的自觉性有待增强，在营造法治化营商环境方面主动作为的力度还不够。三是在疫后重振和高质量发展双统筹的背景之下，依法治省在应对风险挑战、服务高质量发展等方面的能力还需要进一步加强。

第七，优化营商、政务环境的协同性有待增强。重点领域行政立法等制度供给有待提速提质。在一些法律法规没有明确禁止的行业和领域，还存在“准入不准营”“准入很难营”等隐性壁垒。在投融资、招投标等方面“量体裁衣”时有发生。政务服务信息融合共享、审批服务集中办理等方面各自为政的现象没有根本解决，市场主体和群众办事“多次跑、多头跑”问题依然存在。

第八，普法工作的社会关注度有待进一步提高。一是普法工作思想认识有待进一步提高。少数部门对普法工作存在一定程度的懈怠心理和厌倦情绪，对普法工作重视程度不够。二是普法工作方式方法还存在一定的局限性，对普法对象的特点、规律研究不够深入，聚焦群众需求开展法治宣传的精准性不强。三是落实“谁执法谁普法”责任制措施力度有待进一步提高。推动落实普法责任的考核监督机制不够完善，部分部门开展普法工作的主观能动性还不够。四是普法工作保障水平有待进一步提高。县、乡基层的普法工作机构人员配置不到位，经费保障普遍薄弱，制约了普法工作在基层一线落实落地。

四、湖北省进一步推进依法治省的对策

第一，推进法治政府建设。紧紧围绕“建成支点、走在前列、谱写新篇”目标大局，谋划未来五年湖北省法治政府建设实施方案，在更高起点上推进“十四五”时期法治政府建设。深入推进法治政府建设督察工作，推动“关键少数”落实党政机关主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责。扎实开展省级法治政府建设示范创建，科学制定评价指标体系，不断激发法治政府建设的内生动力。把学习贯彻习近平法治思想作为各级政府工作人员入职培训、晋职培训的必训内容，不断提高行政人员运用法治思维和法治方式处理问题、化解矛盾的能力。强化各级政府及其部门法治政府建设主体责任，形成法治政府建设的湖北品牌。

第二，进一步提高立法质量，完善行政规章制度体系。着力提高行政立法质量，坚持把科学立法、民主立法、依法立法贯穿于行政立法全过程，进一步健全完善行政立法工作机制，加快推进重要领域立法，加强规范性文件监督管理，完善规范性文件定期清理机制。纵深推进“放管服”改革，持续缩减市场准入负面清单事项，使法治真正成为最好的营商环境和湖北核心竞争力的重要标志，更好地服务市场主体，最大限度释放市场主体活力。严格落实长江保护法，助力长江大保护。坚持人民至上，打造疾控体系改革和公共卫生体系建设“湖北样板”。一是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把学习贯彻习近平法治思想作为首要的政治任务和根本遵循，围绕省委贯彻党中央大政方针的部署举措，服务省委确保宪法贯彻实施的各项工作，协调推进新时代地方立法工作，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、服务构建新发展格局，为“建成支点、走在前列、谱写新篇”提供制度保障。二是坚持把党的领导贯彻到立法工作的全过程和各方面。加强重点领域立法，将“党言党语”转换成“法言法语”。坚持立法协调重大问题、重要制度设计和改革创新试点项目请示报告制度，持续推动党的领导和社会主义核心价值观入法入规。坚持党对立法工作的领导，着力完善重要法规草案起草实行“双组长”制。

第三，深化行政执法体制改革，严格规范公正文明执法。深化行政执法体制改革，全面落实行政执法“三项制度”，加大行政执法突出问题专项整治，切实从源头上减少违法行政行为，提高执法水平和执法公信力。健全完善矛盾纠纷行政预防调处化解体系，加快推进行政复议体制改革，建立完善行政裁决体制机制，认真执行行政机关负责人出庭应诉制度，不断提升人民群众对公平正义的获得感、满意度。一是按照有权必有责的要求，全面梳理、严格确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任，进一步规范完善权力清单，引导执法人员自觉履行法定职责、严格规范执法行为。二是持续推进行政执法“三项制度”落实落地落细，对各地各部门开展的自查情况进行回头看，查看问题整改情况，对整改不力、效果不好的地方和部门开展重点督办。依照清单积极开展行政裁决工作，开辟化解矛盾纠纷、优化营商环境新渠道。围绕直接面向企业和群众依申请办理政务服务中的证明事项，全面推行证明事项告知承诺制，切实减少“奇葩证明”、循环证明、重复证明，切实做到减证便民。

第四，加大行政执法监督，提高行政决策法治化水平。严格落实重大行政决策程序，强化依法决策意识，健全重大政策事前评估和事后评价制度，畅通参与政策制定渠道，推动行政决策科学化、民主化、法治化。自觉接受社会监督，完善行政机关审计监督，加快推进政务诚信建设，全面深化政务公开，促进行政权力规范透明运行。一是开展涉企行政执法突出问题专项整治。不断提升行政执法公信力，最大限度减少制度性交易成本，为市场主体营造公平正义的行政执法环境。二是指导执法机关推行包容审慎监管。引导执法机关在新技术、新产业、新业态、新模式领域，实施包容审慎监管，对轻微违法违规经营行为免予行政处罚。通过责令改正、批评教育、指导约谈等方式，促进经营者依法合规开展经营活动。三是建立向纪委监委机关移送问题线索机制，对破坏营商环境的害群之马坚决依法处理。四是建设行政执法综合监管信息系统。尽快实现行政执法网上办案和实时监督，努力提高行政执法监督信息化、智能化、现代化水平。

第五，坚持司法公正，着力营造良好法治环境。一是树牢法治理念，将优化法治化营商环境作为当前政法工作的重要任务。加大法治化营商环境政策、案例宣传力度，抓好正反两方面典型，营造“人人都是营商环境，人人都有责任，个个都在局中”的浓厚氛围。二是大力推进平安建设和市域社会治理。健全基层社会治理组织体系，落实网格员队伍保障机制。建立健全党委领导、政府主导、平安办统筹、部门协同、社会力量参与的矛盾纠纷排查化解体系。创新建立党建引领纵横联动机制、网格管理综合服务中心与综治中心一体化运行机制、基层各类网格“多网合一”运行机制。三是建设过硬的政法队伍。深入开展向政法英模学习活动，健全政法干警素质能力培育机制。

第六，提升公民法治素养，推进普法机制改革创新。全民普法是全面依法治国的长期基础性工作。要继续坚持以习近平法治思想为统领，以持续提升公民法治素养为主线，着力推进普法责任制全面落实、推进社会主义法治文化建设、推进普法机制改革创新，推动全社会尊法学法守法用法，为湖北省“十四五”时期高质量发展提供坚强有力的法治保障。一是重点做好“八五”普法规划制定和实施等工作，围绕深入学习宣传习近平法治思想、宪法、中国特色社会主义法律体系、党内法规等重点内容开展学习宣传。二是督促落实“谁执法谁普法”普法责任制，开展普法责任制履职评议考核，指导国家机关开展实时、精准、有效的普法宣传；开展省级“民主法治示范村（社区）”创建工作，重点培育一批“法治带头人”。优化公共法律服务资源，不断提升公共法律服务知晓率、首选率、满意率。尽快出台《湖北省政务数据资源应用管理办法》，全面实现“一件事一次办”“进一网能通办”，建设诚信政府，当好“有呼必应、无事不扰”的“店小二”。三是通过招录、聘用、政府购买服务、发展志愿者队伍等方式，充实基层法律服务队伍。加大普法经费投入，把普法列入政府购买服务指导性目录，强化各级财政对普法工作的保障力度，探索建立普法工作经费动态增长机制。