政治与行政二分法视域下我国党政分工与协作

□ 青岛 熊淑洁

（作者单位：中国石油大学（华东）经济管理学院）

威尔逊与古德诺提出政治与行政二分的原则。该原则本质上是适应西方资产阶级代议制民主制度，在权力过度分散导致效率低下的前提下，提出在保持民主制前提下适度集权以提高行政效率。中国与传统政治与行政二分的政治前提不同，采用议行合一的政治制度，政治与行政关系实际上表现为党政关系，中国的政治与行政重合在发展过程中出现了以党代政问题。如何超越传统的政治与行政二分法，政治与行政二分法中国化，是构建新型的党政关系既适度分离又坚持中国共产党领导下二者协调模式，实现新型执政党建设，廉政建设，责任落实机制完善，获得人民对于行政的高度参与感和认同感等成就的重要问题。

一、关于传统政治与行政二分观点的论述

1.威尔逊的政治与行政二分理论。假如当时的行政现状——行政管理与非行政管理工作在各种不同的政府部门中，界限难以明确，被政治与宪法原则等插入，就会弄得混乱。为了不使政府部门被政治和宪法原则弄得混乱不堪，威尔逊提出政治与行政二分原则。关于政治与行政二分原则，威尔逊的经典定义是“政治是在重大且带普遍性的事项方面的国家活动，而在另一方面，行政管理则是在个别和细微事项方面的活动。”“虽则行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦去直接指挥行政管理机构。”当然，虽然威尔逊说行政的独立起源是因为在政治上高度集权的国家体制下，行政不能同样集权，这有可能带来民众基于自身福利需要得不到满足的革命，因此，行政以一种为公民提供良好的公共服务，为其谋福利的行政原则和方法独立于政治。但他同时论述了政治与行政在代议制民主国家体制中的现实可能性。政治与行政二分并不单纯适应高度集权的国家，也不会损害民主。代议制民主体制国家中宪法所描述的自由原则并不存在于简单的职能行动之中，宪法原则才是自由的原动力。行政管理的方法不论如何完善与自由，以不自由的统治原则为基础，都是赝品式的自由，相反，无论行政管理的方法是否集权，只要宪法中起支配作用的原则是自由原则，那么民众就不会为集权所困而享有自由民主。

2.古德诺的政治与行政二分原则。古德诺对于政治与行政二分的经典定义是“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。”古德诺同时提出，具有两种国家机关，以表达国家意志为主要功能同时又控制国家意志执行的立法机关和以执行国家意志为主要功能又同时表达国家意志的具体细节。行政绝不仅仅是执行，它大部分是执行即行政功能，大部分独立于政治，有时又会涉及国家意志的表达功能，即政治功能，也就是说政治与行政大部分意义上二分，但二者又会涉及彼此的功能，是需要协调的。

二、基于中国政治生态的政治与行政二分的中国化新定义

1.中国政治与行政关系即党政关系的发展与现状。当前中国特色的党领导政府的体制，在体制的顶端，党政保持适度的距离和明确的分工，因此职能配置相对较为合理，而到中层，尽管形式上党政职能分工明确，但是实际上党政关系往往因为工作重心的一致性而出现职能中度的重叠和交叉，导致职能关系不顺。 而在基层政府，党政关系实际上已经高度重叠交叉，不仅职能交叉而且组织关系交叉。

从建国以来到现在进入社会主义现代化建设的新时期，我国党政关系虽然在坚持中国共产党领导的基础上，进行了适度地党政分离，但显然政治与行政二分这个任务在中国任重而道远。

2.党政合一的经验教训。建国初期，我国国家机构总体上处于初创阶段，沿用革命战争时期党和政权的关系，施行党委集权，对国家机构实行一元化领导。中共中央先后发出《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》、《关于在中央人民政府内建立中国共产党组织的决定》、《关于省级以上党委建立农村工作委员会的指示》、《关于加强干部管理工作的决定》等指示，规定在中央人民政府和一切国家机关均成立党的委员会，党组必须执行党中央一切有关政府工作的决定。政府工作按照工作性质划分后由同级党委分工负责领导，各级党组织设立与政府职能部门相对应的机构。法律系统也受到党内审批。干部的选拔、调配、考核、任免均由各级党委负责。

建国初期实行的党政高度合一模式为党政关系处理提供了经验教训。从中央到基层党组织对应着各层级政府部门，各级党组织又设立与政府职能部门相对应的机构，而行政机构接受党的领导，那么政策的制定权和执行权就会都由党组织拥有，政府组织可能存在形式主义问题。也就是说，出现了机构的重复设置。机构重复设置，官员也出现冗余现象，会造成部分机构及其官员效率低下，官僚主义现象。

建国初期，党对政法系统实行党内审批制度。重要案件的判刑尤其是死刑均经过党组织审批。由某级党组织书记决策司法，一方面极大可能并不具备相关法律知识以及公正司法的能力。而且由于无产阶级政党的意识形态问题和建国初期阶级斗争受到重视的特殊情况，可能造成基于意识形态错误判定上的冤假错案。如著名的文艺界“胡风反革命集团”案，诸多文艺界学者受到党审批司法，以意识形态作为司法重要标准而不是完善的法律体系的影响，从而被错误判定意识形态造成冤假错案。这不利于我国社会主义民主法制的建立与完善，建立科学、完善的现代化法律体系。

三、政治与行政二分法的中国化借鉴价值

1.践行司法独立原则。按照古德诺的论述，司法机构是重要的国家意志的执行机构即以行政功能为主的机构。借鉴建国初期政法系统党内审批制度造成部分冤假错案现象，应该实行司法独立原则。当然，不能生搬硬套西方的司法独立，西方的司法独立是基于严格的三权分立原则上的，司法的独立也是为了更好地实现司法权对于立法权、行政权的制衡。中国宪法中没有明确提出三权分立原则，而是坚持中国共产党的领导原则。所谓司法独立，应当是在实际司法过程中尽可能排除党的直接领导和行政领导对司法的干预，党的领导不能通过实际审批实现，而是将党的意志通过法定程序上升为国家意志进而转化为法律后，依法司法。

2.改善地方党委书记兼任行政单位首长的现象。许多地方政治体系中，党的领导班子和行政机构领导班子的升迁轨迹重合，党委“二把手”常常是行政“一把手”，由于党领导行政，党委成员多是行政领导。通常行政人员大多数都是党员，这本身就有利于党的意志间接影响行政，使行政执行过程中不偏离方针、路线等，不必要通过官僚体系重合实现党对行政的领导，也就是说行政领导本身可以是党员，但最好不要担任党的高级领导职务。因此，可以适度使党的官员和行政系统的官员分工，党的官僚体系和行政官僚体系不要重合，二者各自享有各自的职权，党的官员负责“重大且带普遍性的事项方面的国家活动”，国家大政方针的制定，基层党组织则负责总的方针政策的地方化解读，保障对于党而言最重要的政治路线、思想路线、组织路线不出现偏离；行政官员则负责选拔具有专业化技能的官员执行国家意志，对于行政机构而言最重要的是依法、科学行政以提高公共服务的效率和效果。党和行政机构的根本目的既然不相同，那么就不应该因为两种官僚体系的混合使两种职能混合，从而影响两种职能的科学化。为了不使行政部门在执行国家意志的过程中出现曲解或是党难以实现对行政部门的领导，可以建立一种专门的沟通机制，这种沟通机制可以是党设置专门的机构监督行政部门的决策执行过程，而不一定要通过党的官员直接参与行政。行政部门在决策执行过程中实行行政首长负责制，即使得行政部门在其职权范围内做主，不要由地方党委的最高领导者直接掌握某些重大事项的最后决定权，由行政系统走合法程序得出相关执行中的决策，由于必然要发挥党统筹全局的作用，可以使行政首长接受党监督部门的监督制约即问责。

3.正确解读对党管干部原则。并不是党管干部原则出现问题，而在于高级领导如何理解党管干部。所谓的党管干部应该是在党对行政部门政治思想组织领导下，对干部队伍的纯洁性、高效性做出管理，一旦干部队伍出现问题，能够做出监督和及时反应。但是在现行行政实践过程中，党管干部理解存在误差，我国行政系统中的政务性官员由于党管干部原则由党提名任命，一旦党的干部队伍作风建设出现问题，提名任命制度就出现了风险。某地方党委书记本身可以说是地方实际意义上的最高领导，又提名任命了“亲信”，表面集体领导，实则“一言堂”。我认为党管干部可以通过党对干部资格的合理性审查，而不应该是高级政务官由党委提名。

4.公众舆论监督党政关系。党领导行政，那么极有可能出现个别党的领导出现问题，由于党委的权力依然较大，随时可能侵犯这种党政分工。权力的分权与制约可能会防止这种破坏，但是分权又会导致党的政治建设出现低效、偏离等问题，分权本身在中国也不具备历史渊源和借鉴经验。因此，可以使公众舆论成为一种制衡机制，在党的内部专门设立一种拥有较大权力的，权力来源于公众舆论（公众舆论需要被法律和政治环境赋予一种可控制范围内的较大程度的自由）的制约机构，既然这种权力来源于人民，那么这种机构就具有了法定意义上的对党的监督和制约权力。这种机构的官员最好由高级专业人才构成既需要对党的方针、路线等具有相对科学的研究，又不担任党内的高级领导职务，是一种类似于专家、智库性角色，具有较高的公众舆论价值甄别能力，根据公众舆论的反馈，对党的权力做出监督和制约。