新时代服务型政府理念下政策执行偏差问题分析

□ 福州 赵巧燕

（作者单位：福建师范大学公共管理学院）

建设服务型政府是国家政府改革的重要目标。经过探索，我国树立了服务型政府的基本理念，建立了基本的公共服务体系，改革了公共财政体制，创新了公共服务提供机制，在建设服务主导型政府方面已取得了重大进展。建设服务型政府对社会主义现代化具有重要战略意义。“服务政府”概念是提高政府政策执行能力的核心动力，这对建设服务型政府至关重要。目前，我国政府的执行能力在趋利化和规范化方面仍然存在问题。要提升政策执行能力，还要受到公共决策的合理性、执行系统的流畅性、监督问责机制的科学性等方面的共同影响。

一、政策执行能力提升对服务型政府建设的重要性

政策执行力是衡量政府能力的重要指标，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。政策执行力是党和政府工作的生命力，也是党的执政能力的重要内容和具体体现。政策执行力高，则能更好、更有效地落实中央和上级政府决策部署，解决人民群众期待解决的公共问题，让人民群众有更多的获得感、满意感和幸福感，也能提升政府形象、政府公信力和政府影响力。政策执行力对于构建和谐社会、提高政府公信力、实现国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族的伟大复兴具有重要的战略意义和现实价值。

作为政府固有的综合能力，政策执行能力是决定政策执行是否合理和有效的中心因素。政策执行能力强的政府，往往能够考虑到不同的环境和条件，并根据公共政策的内容和公共服务事项的差异，选择最为合理的方式以最大限度去实现政策目标，以此来提供优质的公共服务；而相反，政策执行能力较弱的政府，不能根据公共政策与公共事务的变化来合理选择相应的执行方式，最终导致既定目标无法顺利达成，也难以有效回应公众对于公共服务的需求。显然，执行力是将执行目标转化为客观现实的重要一环，提高执行力则是实现执行目标的“加速器”。然而，我国政府目前普遍存在缺乏政策执行能力或政策执行效果存在偏差的现象，成为削弱政府执行效率的瓶颈。因此，在建立以服务型为导向的政府的过程中，不断提高政策执行能力无疑具有重大的实际意义，政策执行能力的提高已成为我国服务型政府建设成败的关键。

二、政策执行偏差的表现及危害

1.执行效果趋益化。“上有政策，下有对策”，管理者与被管理者之间似乎存在着一种内在的利益博弈，一些基层政府或部门经常通过各种“对策”来阻碍、伪造甚至扭曲政策目标的实施，公共政策的本质是“对整个社会的价值进行权威性分配”。因此，在趋利避害的规则引诱下，面对利益再分配的公共政策的实施，势必会导致不同的利益集团在争夺各自利益的基础上进行“博弈游戏”，来保证自身利益的最大化，这也就是某些基层政府执行政策和规范的一个重要趋向，甚至于形成了官场的“潜规则”。

2.执行制度形式化。执行制度的形式化，导致了实际执行行为的形式化。上级政府决策机构反复审议的政策颁布后，通过“会议传达会议，文件贯彻文件”的方式进行传达流通，它的效用正在被削弱。这种形式化的执行模式是“路径依赖”的历史惰性和传统官僚制度背景下的产物。执行过程被简化为形式，务虚不务实，重形式轻实效，呈现出形式化、走过场的特点，导致执行出现偏差，执行效果模糊。

3.执行主体功利化。在政府执行层面，执行力往往取决于上级的态度，“态度”似乎超越了法律和制度的权威。在一些地方政府看来，最重要的任务是实现来自上级政府领导的指令，“态度”在实现特定的政策中往往有决定性的影响，工作的重心是指导和批示，执行力也就出现了前所未有的偏差，显然，其破坏性就越大。

三、政策执行偏差的原因分析

1.利益冲突。公共政策是对社会公共利益进行权威性分配的过程，是利益协调活动。今天，在利益主体多元化的情况下，并没有一项政策能够满足所有人的利益需要，面对有限资源、多样需求的矛盾，公共政策不可避免地会遭到那些利益损害者的对抗与抵制。其中，决策者和执行者之间的利益冲突，更是我们所说的政策执行偏差的重要影响因素之一。另外，由于执行主体其自身存在社会角色的多样性，且每一社会角色又代表了一种利益，“角色冲突”导致执行主体基于其“经济人”的性质而倒向个人利益，从而影响政策的执行效果。

2.信息不对称。信息不对称是多种多样的，包括上级和下级政府之间、执行主体和公众之间等等。而在这其中，政策执行主体和受众群体之间的信息不对等，对政策执行效果的负面影响最大。在政府部门掌控政府信息、公众接收的政策信息主要来自执行主体的二次解释的情况下，受众就处在了信息焦点的弱势方，而此时若执行主体忽视自身角色的重要性或宣传不到位，公众对政策不了解或知之甚少，往往显得被动甚至消极配合。一般情况下，出于种种原因，执行主体与公众之间的沟通水平都不高。信息不对称不仅降低了执行效果，也削弱了政策监督的有效性。

3.监督乏力。监督是确保公权力不私用与政策执行公平公正的重要保障。任何政策执行都必须在一定的监督下进行。但目前，对政策执行过程的监督存在乏力困境。一方面，由于信息不对称，公众对政策不了解、不熟悉、不掌握，难以对政策执行过程进行及时必要的监督。另一方面，利用新闻、舆论等监督手段，需要政府提供适宜的政策环境、法治环境、制度环境，才能存在和起作用。因此，提升政策执行力，很有必要从建构对等和威严的监督权利来寻求和创新有效的机制。

四、提升政策执行能力的路径对策

1.优化公共政策执行环境。政策执行环境是政策执行主题之外的诸多社会因素和自然因素的综合，其中最为重要的社会因素主要指必要的资源配置和公众对政策执行的态度、合作程度。政策的良好执行需要政策资源的支持和投入，包括财力物质资源、人力资源、信息资源、权威资源等。要积极推广民主评议、专家咨询和集体决策等概念，为实施公共政策创造一个民主、公平和协商的环境。同时，需要改进公共政策的实施和评价制度，并优化其体制框架。还可以考虑将公共政策纳入法律，以确保公共政策和科学合理化。此外，必须注意改进公共政策的体制环境，确保公共政策的设计和执行的有效性。

2.优化执行流程，推动科学执行。有序的执行过程是提高政策执行能力的一种重要技术手段。因为，在执行过程中，只有形成流程化的作业形式，才能通过程序化管理使行政人员的行为得到规范，使其能够依照科学的顺序和方法开展执行活动，有效降低他们在执行中的主观性、随意性和盲目性，进而他们的执行力水平才能不断提高。同时，有序的执行流程也更有利于“将权力中心主义转化为服务中心主义”。主要表现在，在执行流程设计过程中，它首先要求政府要明确服务的标准和程序，这能够使公众对政府的整个管理过程和执行环节一目了然，进而有助于监督行政人员的工作。因此，行政人员在执行中必须具备更强的服务意识，要从关注公共权力运行转为注重提高服务质量，通过不断改进自身的执行方法，赢得公众的满意和认可。当前我国电子政务的发展以及全国各地兴建的行政服务中心所提供的“一站式”服务，都为我国执行流程的优化提供了重要经验，为科学执行提供了保障，值得进一步完善和推广。

3.健全政策执行监督机制。监测政策的执行情况，是一个重要环节和手段。通过政策制定、执行和监督合为一体的综合制度，不能完全充分实现监督的有效性，因此可以加强对行政制度的外部监督。如果政策的执行没有受到监督或忽视，则政策执行就很容易沦为流于表面的公共政策，直到政策的执行出现偏差。第一，制定和完善监督政策执行的规章制度。政策监督的主体和对象及其责任应当明确划分，且监督主体的多元性应当继续存在，鼓励社会监督，特别是大众的舆论监督；明确主体和客体的监督责任，实行行政责任制度，使责任落实到个人；完善政策监督程序和各项实施细则，使监督行为合法化；在监督人员和经费方面，确保监督机构的独立性。第二，应鼓励公众多多参与监督。政策的执行是社会的、广泛的和长期的，务必要建立一个长期有效的社会监督网络，促进信息的交流共享，提高政府透明度，促进纠偏。第三，必须加强对在政策执行方面所犯错误的制裁和惩处力度。对于违反政策本意、损害政府权威、造成政策执行严重失误的，必当依法严惩，追究责任。第四，监察机关应加强自身架构，提高监察的职业化水平，使监察机关之间的关系合理化，互联互通，共享共治。

五、结语

从政策的制定到政策的最终执行，二者之间存在一定的时间与空间的距离，这一距离使得公共政策在执行过程中可能出现信息扭曲和利益冲突，导致公共政策目标在运行环节中容易出现偏差，而如何减少偏差、提高政策执行力、达到既定政策目标，更直接影响到服务型政府以及和谐社会的建设。在服务型政府的概念下，提高政策执行能力迫在眉睫。当然，这并非一蹴而就，必须在政府自身和社会各界力量的合作努力下，共同提高政策执行力，拿下政策“最后一公里”。