产业转型升级背景下工业用地政策的思考与建议

罗 斓

(图智策划咨询(厦门)有限公司，福建 厦门 361003)

工业用地的持续有序供应，是城市转型发展、产业优化升级的基础。尤其在当前厦门市大力推进供给侧改革、落实创新驱动发展战略、加快产业转型升级的背景下，对工业用地的需求更是与日俱增。然而，受制于腹地小、空间资源紧缺的客观现状，加之已出让的工业企业在产业转型升级推进上较为缓慢，使得厦门市在引进高端制造业项目时，时有发生签约项目等地的情况。因此，通过对厦门市现有工业用地的调查梳理，来总结和反思过往的工业用地政策的实施效果，以备进一步优化和提升工业用地利用效率，为下一步更好的服务于全市产业转型升级提供较好的政策基础。

1 厦门市工业用地利用基本情况

数据显示，2005-2007年，厦门协议出让工业用地31.3km2；2007-2017年,累计招拍挂出让工业用地约25km2，加上集体性建设用地中批准为工业用途的用地约1.7km2，全市已出让工业用地面积约58km2。按照2017年厦门城市建成区面积(364.08km2)计算，现有工业用地约占城市建成区面积的16%。

从产业类型看，早期工业项目以服装、鞋帽等传统制造为主，自2013年以来，全市新增工业用地逐渐向软件信息服务、生物医药、光电、电子科技、新材料等产业倾斜，供地占比明显增加，集中在火炬翔安产业区及同翔高新技术基地，其中前者累积供应4.3km2；后者供应量为0.5km2，主要在起步区范围内。不过，从工业用地的利用现状看，整体利用效率不高。主要有以下几方面的原因。

(1)随着社会经济和城市发展，部分老工业区已不符合城市总体规划要求。根据原国土部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》(国土资发[2016]147号)的规定，与城市规划功能不符的，直接判定为低效。2017年我市划定了工业用地控制线，目前岛内约有300hm2的用地位于工业控制线外，已经不符合当下的城市规划建设要求。

(2)受产业结构调整影响，企业转型升级不及时。如我市90年代形成的湖里、杏林老工业园区，因产业的迭代更新，或环保要求影响，企业产值效益低，或亏损、停产甚至破产，使得土地利用低效。

(3)早期工业用地供地政策较宽松，对工业用地的履约监管也不够完善。早期引进的工业项目大部分没有约定投资强度、产出率、主导产业等指标，存在容积率低、园区产业杂乱、配套不到位等问题。特别是一些供地规模较大的项目，后续受市场或资金影响，没有全部建成达产，造成空置面积大，影响土地利用效率。

总之，受多重因素影响，在我市产业转型升级发展中，可供于新引进的高端制造业用地愈发稀缺和紧张。新增用地受农转用指标、批地率、征地拆迁等因素影响，如同翔高新技术产业基地，由于部分用地处于《厦门市城市总体规划(2011-2020年)》指标范围以外，暂无法供地。同时，我市还存在批而未供土地，部分区域供地率不足，影响了农转用指标，导致新增用地审批受阻。而存量工业用地又存在土地产出率低、转型发展难度大的问题。

2 工业用地政策建议

针对上述问题，建议进一步完善和优化我市现有工业用地政策，着重从存量挖潜和增量监管双管齐下。通过加快研究制定存量工业用地盘活政策来进一步挖掘现有工业存量空间，可考虑将存量建设用地资源盘活情况纳入各区政府目标管理考核。同时加强对新引进工业项目的履约监管，建议充分利用资源规划综合监管平台和全市建设用地全程监管系统，对新增工业用地全过程实行动态监管，有序引导工业用地利用与管理。具体可从以下几方面执行。

(1)建立“项目跟踪表”电子化制度，实现土地全生命周期管理。从土地办理农转用开始建立初始电子档案，落实其批地情况，对于供而未用的用地，超过两年以上的，属于征地拆迁等政策处理不到位的，由负责征地拆迁的区政府负责处理并限期完成，未按要求完成的暂停该区新增建设用地计划指标使用。属于项目原因或资金未落实等情况的，由项目实施主体及其上级主管部门提出消化利用方案并限期完成，未按要求完成的暂停项目实施主体其他项目报批，市以上重点项目和基础设施、民生、公益项目除外。

对于已出让用地，由各区政府(园区管委会)建立专门团队，联动监管，规划国土部门负责开竣工违约、土地闲置等的动态监测；招商税收部分负责每年对招商项目协议约定事项的履行情况进行核查。根据履约核查情况，对履约考核未通过的，组织规划、国土、税收等部门依法依约进行处置。各区政府(园区管委会)按土地出让合同约定督促整改，仍达不到要求的，由国土部门按合同约定收回建设用地使用权。

(2)有效监督低效用地，倒逼企业提高土地利用率。全面开展工业企业单位资源占用产出绩效评价工作，将工业企业投入产出比列入低效工业用地认定标准，借鉴上海市低效工业用地标准，统计厦门各企业三年土地税收产出率(项目上缴税金总额/土地面积)和主营业务收入土地产出率(项目主营业务收入/土地面积)，结合厦门各行业及地区发展水平，制定调整值。规划部门与发改、统计部门共同合作，建立科学计算系统，跟踪监督企业实际经营情况，对于低效工业用地及时发出预警(如表1)。

表1 低效用地预警建议标准

建立低效存量建设用地退出倒逼机制，构建土地利用绩效评价体系，实行差别化土地使用税政策。加快企业信用管理制度建设，将违约开竣工、土地闲置等失信行为纳入到信息管理体系，倒逼企业依法依规用地。

(3)盘活存量土地，以创新供地模式高效腾龙换凤。积极引导一般工业项目通过二级市场使用存量建设用地，或租赁、购买工业园区标准厂房；积极尝试工业用地“先租后让、租让结合”的供地方式，通过达产验收后，符合合同约定条件的，再办理土地出让手续。如，火炬翔安园、同安工业集中区均建有通用厂房，可引导部分生产型企业租用厂房进行生产，配合现代服务业基地的研发设计方向，实现产业链总体发展。如海沧308工业园区是厦门市探索“以租代售”供地方式的有益探索和典型案例。通过租赁标准化厂房的方式，既缩短企业建设周期，降低资金成本压力，又推动全市产业转型升级，预留未来发展用地空间，实现政府和企业双赢。目前该园区单位面积总产值已超1亿元/hm2。

3 结 语

总之，土地资源作为保障城市建设与产业发展的核心要素，是产业升级落地的空间载体。加强工业用地的精细化管理，不断创新高效灵活的工业用地政策，才能更好的提高工业用地利用效率，才能更好的服务于产业发展，有效保障我市的产业发展空间。