“十四五”发展新趋势与产业园区规划环评工作应对建议

黄丽华

(生态环境部环境工程评估中心，北京 100012)

前 言

“十四五”是我国全面建设社会主义现代化强国新征程的重要开端，社会经济发展将全面深刻转型，我国也将着力构建与高质量发展相匹配的高水平生态环境保护格局，而产业园区作为我国环境管理的重要基本单元，其整体环境保护水平关系到我国环境保护发展大局。“十四五”我国园区规划环评工作必须直面新形势、新任务、新要求，主动识变，主动应变，破解发展难题，发挥污染源头预防作用，推进园区污染治理及保护水平的提升。

1 “十四五”发展新趋势

1.1 区域发展战略的重大变化

“十四五”我国区域发展战略将从四大板块均衡发展战略，转向推动长江经济带、“一带一路”及京津冀、粤港澳、海南、长三角的“两线四点”的发展战略[1]。我国产业园区分布由设立之初的沿海开放城市、沿江 城市、内陆城市，发展到西部地区，在国土空间范围内已经形成多层次、多领域全面发展的空间格局。同时，在新型城镇化战略的推动下，我国产业园区已由早期“产城分离”为特点的产业集聚区，逐步演变为“产城互动”为特点的城市产业片区、城市组团、城市新区或区域协同发展平台(飞地型园区)[2～4]，园区定位也由单一产业功能，逐步拓展为产业、居住、商业、金融或跨区域产业协同等多种功能，并成为中心城市、城市群发展新动力源，推进区域发展战略的重要先行区与功能载体。同时，园区不但是战略实施区域产业结构调整的主阵地，而且因其环境污染集中、环境问题突出的特点，成为协同解决区域性污染、流域性污染的关键区域。顺应我国区域发展战略和园区功能变化，园区规划环评工作必须与时俱进调整管理策略，工作中找准助力“两线四点”战略实施的精准定位，体现落实国家政策和战略部署。

1.2 产业发展方式的重大变化

“十四五”在创新、协调、绿色等发展理念指引下[5]，我国经济将由高速增长向高质量发展转变，产业结构、发展方式将发生深刻变革，过剩产能持续化解，优质先进产能有序释放，新兴产业逐步壮大，并以绿色循环低碳理念、技术和模式绿色化改造存量经济，绿色化构建增量经济。产业园区作为区域产业结构调整的主战场，也正沿着产业集聚-产业分工-产业链构建-生态化的从低级向高级阶段的方向演化[6～9]，以生态化为发展目标的产业园区，将成为区域产业结构、发展方式调整的主战场。“十四五”如何助力我国产业发展方式变革，推进产业园区转型升级、绿色化发展，也是产业园区规划环评工作应着力解决的关键问题。

1.3 我国规划体系构架的重大变革

“十四五”我国将持续深化以“多规合一”为核心的国土空间规划体系改革，而在最新发布的国土空间规划相关文件及技术规范中，均未独立表述园区规划的定位，园区规划未能成为独立的规划层次或类型。在国土空间规划实际管理中，有的仅将具有独立行政区性质的园区规划定位为空间分区规划，其他类型园区却未提及；有的将园区规划定位为国土空间规划中的专项规划。追溯开发区规划发展历程，我国仅在《开发区规划管理办法》明确了开发区(产业园区)规划的管理办法，并要求园区按城市总体规划要求编制规划，随2010 年该办法废止，我国开发区规划法规出现真空，而此次国土空间规划体系改革中，园区规划在规划体系中的地位依旧尴尬，园区规划繁杂且编制不规范的乱象短期内较难扭转，在一定程度上弱化了产业园区规划环评的有效性。同时，园区规划环评文件编制形式仍存在歧意，2006年我国正式将开发区环评纳入规划环评范畴，而现行《关于印发(编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行))和(编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围(试行))的通知》(环发[2004]98号)中并未明确独立表述其文件编制形式，对园区规划类型隶属存在不同解读，如当前我国开发区规划基本沿袭城市总体规划编制的技术范式，按现行98号文则应编制规划环境影响篇章，而这与园区规划影响重大且复杂的现实情况及当前产业园区规划环评管理要求相悖。因此，亟需明确园区规划及其环评在相关体系中的定位，为产业园区规划环评的规范化管理夯实制度基础。

1.4 环境管理体系重构的重大变革

“十四五”我国将深化环境管理体系改革，重构区域空间生态环境评价、规划环评、项目环评、排污许可、执法督查，“六位一体”的全过程环境管理制度体系，深化以环评制度为核心的源头预防、环境准入体系改革，推进排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系改革。且在简政放权、优化营商环境的语境下，国务院、生态环境部先后出台促进产业园区改革的相关政策，要求创新园区体制机制、改革园区环境管理方式、完善环境管理制度，“十四五”时期产业园区规划环评应落实环境管理体系的新定位、环境管理改革新要求，把握环评工作重心由偏重微观向既抓宏观又抓微观的转变方向，优化、调整规划环评技术思路，支撑管理体系重构。

1.5 环境形势发展的重大变化

“十四五”我国仍将处于新老环境问题交织的复杂阶段，且随着环境污染控制进入攻坚阶段，经济增速放缓成为经济发展新常态，环境质量持续改善的难度和阻力不断增加。尤其是环境管理重点单元的产业园区，环境问题已由早期的环境污染，向累积性污染和布局性环境风险转变，如临江临河的部分园区不同程度存在污水处理厂排放口与城市水源地取水口交错布局的问题，对城市饮用水安全构成潜在威胁；产城融合型园区工业、居住、商业等用地交错布局，污染型产业单元与居民区混杂现象突出，环境纠纷频发；化工、石化、冶金等涉及重大风险源或重金属的园区，环境污染强度、环境风险潜势显著增高，土壤重金属污染、河流底泥污染等累积性影响逐步显现，部分园区特征污染物出现超标，园区环境质量改善难度加大，污染治理的边际成本增加[8]，如何分析评价规划实施可能产生的新问题，并科学选择选择防治手段，以较小成本实现环境质量改善目标，是“十四五”园区规划环评不容忽视的问题。

2 “十四五”园区规划环评工作应对建议

“十四五”时期产业园区规划环评工作既要直面难题，也要注重策略，从管理策略、技术系统、政策制定等角度进行调整、优化，应对发展新趋势带来的新挑战。

2.1 优化管理策略应对战略部署变化

“十四五”我国产业园区规划环评工作应依循战略引领、问题导向的管理策略，整体推进规划环评工作。首先，战略区域层面，建立省级生态环境厅联席会议，构建跨省环境保护协调机制，依循战略引领、问题导向，确定战略实施区域环境协同治理重点方向和共保联治总体安排部署，适时出台战略区域环境协同治理指导意见。其中，京津冀以生态环境协同改善、水和大气污染协同治理为重点；长江经济带围绕水资源、水环境、水生态等核心要素，以流域上中下游协同保护为重点；粤港澳大湾区以高标准、高水平大气环境污染治理与保护及近海环境保护为重点；长三角地区以江河湖海水环境协同治理、大气污染协同防治为重点。其次，省级层面，梳理不同区域园区环境存量问题，在战略区共保联治总体框架下，因区制宜，明确环境协同治理重点园区及其环境攻坚重点，并从区域统筹角度，安排重点园区发展方向、产业定位、跨园区绿色化产业链构建、环境污染治理重点等，并争取纳入“三线一单”实施指导意见，成为全省园区环境协同治理行动纲领。其三，园区层面，抓住“十四五”开局之年园区规划编制高峰的契机，以园区规划环评为抓手，将产业循环式和组合发展、基于环境协同治理的园区污染治理强化方案等要求，落实到园区规划环评文件，作为园区环境管理的基本遵循。

2.2 拓展规划环评功能契合发展方式变革

“十四五”应丰富产业园区规划环评内涵，将园区绿色化发展作为环评重要的新功能，并积极探索实施路径。建议以园区生态环境准入、规划优化调整、园区循环化发展对策为主要技术手段，引导园区管理部门破除路径依赖，推进园区及产业循环式、组合发展。同时，借鉴我国生态化、循环化、低碳化、绿色化园区创建经验及相关指南中适用的技术方法，将园区循环化发展的评价与构建相关要求纳入修订的产业园区导则，使其固定为规划环评的基本任务之一。

2.3 优化工作机制应对规划体系变革

突破“十四五”产业园区规划环评面临的窘境，当务之急应理顺两大关系，优化规划及规划环评工作机制：一是厘清产业园区规划与国土空间规划体系的关系，明确其在国土空间规划中定位、功能、内容及规划编制要求，并尽快与自然与国土资源部共同研究、制定规范开发区规划编制的相关文件，将区域协同发展、以人为本、绿色发展、园区循环化改造等作为规划必须遵循的基本原则，规划环评作为园区规划审查的前置条件，使园区规划制定和实施有章可循。二是厘清产业园区规划环评与规划环评体系的关系，打破“一地三域十专项”的构架结构，重构规划环评体系，并推动98号文修订，规定国土空间规划体系中不同层次、类型的规划环境影响评价文件编制形式，明确产业园区规划环评编制报告书的要求。

2.4 优化评价技术路线支撑环境管理体系重构

以产业园区导则修订为契机，准确把握产业园区规划环评在环评管理体系中承上启下的功能定位，构建充分体现上下传导架构衔接逻辑的技术路线。“向上”衔接、细化区域空间生态环境评价成果，以区域“三线一单”管控体系为环境目标和指标体系构建原则、环境影响预测评价基准、规划环境影响合理性综合论证及优化调整的标尺；“向下”约束指导入园建设项目及其环评内容简化。同时，以园区生态环境准入和项目环评简化要求两大产出为载体，实现区域、园区、建设项目环评的系统衔接、协同管理，在技术层面实现管理体系整合。

2.5 夯实技术支撑应对环境形势变化

“十四五”应优化、调整园区规划环评目标、方向、重点及污染防治路径，查漏补缺、修改完善技术规范。评价重点既要关注制约环境质量改善的关键污染因子、潜在重大环境风险因子的影响及减缓对策，又要抓既有存量环境问题的解决。评价内容纳入土壤污染、人群健康影响等累积性影响及环境风险等新环境问题。源头防治路径进一步拓展，强化生态环境准入倒逼落后产能、污染型产业退出，园区循环化发展降低资源消耗和污染物排放的功能，削减末端治理产生的高成本，推进园区环境质量的持续改善。评价角度纳入经济分析视角，综合环境效益分析论证规划方案的环境合理，并进一步优化源头污染防治方案。另外，适应新时期对产业园区规划环评的新要求，加强环境效益定量评估技术、累积性环境影响评价技术及环境空间管控与环境质量改善机理、效益等技术方法等关键基础理论与技术方法研究。

3 结 论

“十四五”时期，我国社会经济发展呈现新态势，其为产业园区规划环评工作改革提供机遇的同时，也带来了更多挑战，产业园区规划环评工作的理念、功能、技术要求与重点等都将发生转变。产业园区规划工作应顺应新形势，确立新目标，不断完善、优化管理策略、工作机制、技术体系及工作内容，发挥好规划环境影响评价源头预防作用，统筹协调好园区高质量发展与高水平保护，引导园区生态化、绿色化发展，有力支撑国家的转型发展。