生态文明视域下环境监管体系的审视与构建研究——以川东北B市为例

唐学军，陈晓霞

(1.四川文理学院四川革命老区发展研究中心,四川 达州 635000，2.四川文理学院党委宣传部，四川 达州 635000)

前 言

党的十八大以来，习近平总书记就生态文明提出了一系列的新理念、新思想及新战略，在《习近平谈治国理政》第二卷中对于生态文明建设进行了专门论述，在《推动形成绿色发展方式和生活方式》中，习近平总书记指出：“推动绿色发展，建设生态文明，重在建章立制。” 在《树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识》中，习近平同志鲜明提出要把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道。在《推动形成绿色发展方式和生活方式》中要求完善生态文明制度体系，“健全自然资源资产管理体制，加强自然资源和生态环境监管，推进环境保护督察，落实生态环境损害赔偿制度，完善环境保护公众参与制度”。在《推进生态文明建设，改革我国环保管理体制》中，习近平同志提出“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”，这一重大改革有利于增强环境执法的统一性、权威性、有效性，为克服一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法明确了路径。

近年来，随着社会经济的快速发展，为了最大限度的激发市场主体的活力，促使我国社会经济由“又快又好”向“又好又快”的高质量可持续发展，我国逐步探索由“管理行政”向“公共行政”的转变路径[1]。为了进一步了解环境监管体系在基层的构建和落实情况，川东北B市作为秦巴山区的区域中心城市，区域内大部分地区属于长江上游生物多样性功能保护区、水涵养区，对于生态环境监管和保护进行了一些探索，故选择川东北B市环境监管制度改革的具体实践进行调查分析，发现B市的环境监管存在准入门槛高、市场效率低、监督机关任务重且监管不足的弊端，简政放权就成为新一轮环保信用监管制度改革的重点，例如，B市制定实施的《B市环境监管体系建设规划(2019-2025年)》《B市环境监管体系建设工作实施方案》《B市环境监管诚信信息系统建设方案》《B市政府部门涉环保企业信息统一归集公示工作实施方案》等操作指导性文件，同时，在全省还率先制定了《环境监管信用代码业务办理流程图》等，从制度层面有力推进了B市的环境监管制度改革。仅从上述规范文件的内容上来看，主要集中在环境监管体系建设领域，涵盖环保、商务、社会及司法公信等四大具体领域，构建环境监管政府，激发市场主体活力。但是，上述规范文件都仅仅从程序方面来方便市场主体和构建环境监管体系，无法有效地解决原有环保制度存在的弊端。简单地降低市场主体准入门槛，是管理行政的另一种表现形式，无法真正实现市场有序运行。因此，在除了运用管理行政的手段外，还应当积极培育和完善环境监管机制，加大失信处罚、公示力度，才是环境监管制度改革的重点。导致市场主体虚假注册等违法活动的原因很多，不仅仅是对市场主体的环境监管监督管理力度不够，更重要的是能够有效影响市场主体利益的环境监管体系还未真正建立。

1 环境保护制度改革中建立环境监管体系的重要意义

1.1 建立环境监管体系是我国环保制度改革的关键

我国的环保制度正在由“管理行政”向“公共行政”转变，其作用在于通过法律赋予环保主体资格的同时，登记公示环保主体与其密切相关的自然人或法人的主体、能力、信用及责任事项，便于社会公众全面了解和掌握该环保主体的情况，做出更加明智的交易决定，进而最大限度保护社会公众的利益。但是，传统的环保管理制度，无法准确把握环保主体提供登记事项的真伪，政府的行政审查无法保障企业完全真实披露其具体情况。构建环保主体失信或违法披露制度，指导环保主体建立符合其自身实际的信用评价机制，对于失信或违法环保主体进行有效预警，迫使环保主体提升诚信守法意识，才能有效建立良好的市场运行秩序。将行政处罚与信用惩罚相结合，才能对环保主体的环境监管行为进行有效的威慑。环保主体信息公开的公信率取决于与之相适应的环境监管体系。换句话说，环保主体信用监管体系的构建是我国环保制度改革的关键。

1.2 环保主体信用监管体系建设是确保市场经济有效运行的关键

随着我国改革开放的不断深入，中国特色社会主义市场经济取得了长足发展，环保主体交易关系和行为对于环保主体信用的依赖度越来越高。市场经济建立的基础就是信用，也就是说，现代经济就是一种信用经济。整个环保主体的环保活动完全被环保信用关系所涵盖，环保主体信用监管体系越健全，市场化的程度就越高。随着近些年互联网信息技术和电子商务产业的迅猛发展，环保主体在进行环保活动时对市场信用的要求越来越高。完善环保主体信用体系有助于迫使环保主体加大自律，规范环保主体各个环节的行为，进而增强广大社会公众对于环保主体行为的可信度，繁荣市场经济[2]。例如，建立环境监管主体实名数据库，推进环境监管资源共享平台建设，降低环境监管搜索成本，增加环保主体的机会成本，这将有效预防环境保护制度改革给市场带来的负面影响，保障市场有序运行。只有建立环保主体信用体系，才能有效保障环保主体公平有序的竞争，为市场创造更多的价值。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，必须加强环保市场监管，建立环境监管体系，形成良好的市场秩序和诚信的社会环境。

1.3 环保主体信用体系是构建和谐社会的基础

社会和谐的前提是人格和谐，在公正合理、协商合作的基础上化解矛盾，实现社会的有序发展。和谐社会的基础是人与人之间有一条彼此信任的纽带，随着我国社会经济由高速发展转向中高速增长，社会矛盾逐渐显现，严重影响我国市场经济和人们日常生活。构建环保主体信用体系，有助于我国和谐社会的构建。和谐社会是以市场为基础的市民和谐，而市民和谐不仅体现社会和个体的和谐，更体现财产分配的和谐，及其在社会发展过程中呈现出来的调整性，最终体现为环保主体信用体系的建设。只有建立和完善环保主体信用体系，才能有效抑制环保主体的不法或失信行为，逐渐将诚信、道德作为日常环保活动的基本准则，才能创建重德、守信的活动氛围，有助于我国和谐社会的构建。

2 构建环保主体信用体系的经验和存在的问题

环保制度改革不仅仅体现环境保护管理活动的转变，更为重要的是国家对环境保护活动管理理念的转变，即，环境保护管理从“管理行政”向“公共行政”转变，政府应当从环境保护活动的管理中脱离出来，将环境保护活动交由市场进行配置和管理，政府仅仅扮演服务者的角色。B市的环境保护制度改革实现了合法合规事项“马上办”，一般事项“网上办”，复杂事项 “一次办”。同时，将市场主体信用体系建设作为环境保护制度改革的关键。构建市场主体黑(异常)名单库、环保主体处罚信息公开制度、信用年报分类制度也是B市市场主体信用体系建设的重要手段。虽然B市制定实施的《B市环境监管体系建设规划(2019-2024年)》《B市环境监管体系建设工作实施方案》等，及建立的市场主体信用网络体系，取得了一定的成效，但在具体的实施过程中，也出现了诸多弊端，需要进一步改进。

2.1 市场主体环保信用年报制度粗放

B市环保信用监管制度除了邮政投递监管，还有市场主体环保信用年报情况监督，但是现行的环保信用年报制度并没有综合考虑每个市场主体的具体实际，一刀切的市场主体环保信用年报制度并不能实现年报制度的最初目标。首先，B市建立市场主体环保信用年报制度是为了将各类市场主体的经营情况向公众公布，打破传统的信息不对称弊端，使得潜在的市场交易主体能够最大限度降低交易风险，做出最有利的交易决定。现行的市场主体信用年报制度，缺乏权威机构的信用背书，仅仅将市场主体的各种信息披露完全交由市场主体进行公布，本身就严重缺乏公信力。从事交易活动的市场主体均无法通过其交易对象公布的信息来全面了解经营情况，虽然相关的监督部门会对市场主体公布的相应信息进行抽查，但是众多的市场主体均没有建立详细的进出货物清单，很难进行详细的核查，致使市场主体信息公布流于形式。其次，现行的市场主体年报制度并没有依据市场主体从事的经营范围进行分类填报，给一些小型的市场主体带来极大的困难。目前，绝大多数个体经营户的信息年报无法独立完成，需要借助专门的机构辅助其完成，无形中增加了市场主体的成本，不利于激发市场主体的活力。最后，无法独立完成信息年报的市场主体也可以向监管部门报送书面信息，由监管人员对相关信息进行录入，但是这就会直接增加监管部门的工作量。

2.2 市场主体的环保信用信息较为分散

市场主体的所有市场活动信息只有在一定的信息平台上公布才能全面真实地反应市场主体经营活动，在市场交易活动中交易活动的双方也要通过阅览对方公布的信息才能顺利完成相应的环保交易。在具体的实践中，反映市场主体的相关信息主要分散在环保、海关、税务、工商及法院等部门，各个部门的信息相对封闭，使得市场交易主体在搜集相关信息时较为困难[3]。例如，B市市场主体环保信用信息年报主要涉及环保主体的盈利状况，该信息也是税务机关收集的主要对象，因信息分散于相关部门，大大降低了信息的准确率。很多市场主体在进行信用年报时，担心会影响其税收的缴纳，导致其年报数据与税收机关统计的数据不相符，进而影响市场主体信用年报的可信度。

2.3 市场主体环保信用信息公示平台故障频繁

2.3.1 市场主体信用信息交流不顺畅

市场主体信用信息主要分布在环保、海关、税务、法院、统计、金融及市场监督管理部门，虽然B市已经建立起了统一的市场主体信用信息，但涉及相关市场主体的环境保护信用信息仍然存在较大的局限性。例如，B市的市场监督管理部门在调取相关市场主体环保信用信息进行核查时，导致大量的有价值信息被搁置，这是因为信用信息缺乏有机整合，导致信用信息不统一。市场主体信用信息获取不顺畅，导致从事市场活动的主体无法及时全面的获取相关信息，进而影响正常的市场交易活动顺利开展。

2.3.2 信用信息公示平台故障频繁

B市市场主体信用信息除了涉及到的范围受到限制外，市场主体环保信用信息公示平台也存在技术性问题，急需改善。例如，无法正常查询市场主体信用信息、执法人员入库或出库异常等，特别是市场主体在急需办理相关业务时，经常出现系统异常，进而影响社会公众对B市市场主体信用信息平台的支持。此外，市场主体信用平台技术障碍频繁的问题，还会间接影响公众对建设市场主体信用信息平台资金投入的质疑，进而导致公众信任的危机。

3 构建和完善市场主体环保信用监管体系

3.1 完善市场主体环保信用年报制度

目前，现有的市场主体信用年报制度存在诸多问题，首先，所收集的市场主体信用信息与相关部门统计的数据信息重叠，浪费大量的社会资源，增加成本。其次，现行的市场主体信用信息核查的公信力难以彰显。为了最大限度地发挥市场主体信用信息年报作用，应当对市场主体按照经营领域进行分类报送，第一，应当豁免个体市场主体的年报义务，符合我国由“管理行政”向“公共行政”转变要求[4]。例如，可以借鉴驾驶证年审制度，个体工商户自取得经营许可证之日起，5年内不用进行年报，5年内未出现失信或违法行为的，期满后可以视情况延长一定的年报申报期限。因个体市场主体的流动性较大且规模较小，社会公众对于个体市场主体并不关心，这样一种管理方式能够有效缓解市场监管部门的工作压力，同时也能够有效减轻个体工商户经营成本。毕竟缺乏专业财会人员的个体市场主体，很难对其经营状况进行全面了解，即便是向市场主体信用管理部门提交相关年报信息也是估算，所报数据也存在冲突。第二，对于市场主体而言，其提供的年度信用信息报告与向税务部门申报税收数据基本一致，将其整合叠加，能有效减轻环保主体的负担。因市场主体的年度信息报送专业性强，市场监督管理部门不能有效进行监督，建议该监督职能交由税收监管部门执行，这样能够最大限度保障市场主体提供的年度信息数据的真实性，增强环保信用信息的权威性和可信性。

3.2 集中市场主体环保信用信息资源

建立完善的市场主体环保信用体系的目的是为市场活动的参与者提供全面真实的经营情况，便于参与市场交易的市场主体做出正确的选择。市场主体信用信息大部分集中在相应的政府部门手中，如何将这些有效的信息进行整合极为重要。就当前市场主体信用信息披露较为完善的发达国家而言，建立完善的市场主体信用信息披露制度已经是普遍的做法。有部分国家甚至通过法律的形式将市场主体信用信息披露进行制度上的安排，只有将分散在各政府部门的市场主体信息进行整合，通过统一的公示平台进行及时全面的公示，才能够全面把握市场主体经营情况，最大限度杜绝市场主体失信或违法行为的发生。同时，还应当将市场主体纳税信息、社保缴纳信息、统计信息、奖励或处罚信息进行全面的收集整理。

3.3 加强市场主体环保信用信息平台建设

3.3.1 加强市场主体环保信用信息的交流

加强市场主体环保信用信息平台建设的关键就在于打破原有各部门相对封闭、各自独立的信息管理平台，建立统一的市场主体信息管理、披露平台。例如，统计部门应当建立市场主体普查信息数据库、法院应当建立市场主体诉讼情况数据库、市场监督管理部门应当建立市场主体监督检查数据库、银监会应当建立市场主体债务偿还数据库等，在各个部门建立独立数据库的基础之上，建立数据交换处理系统，实现各部门数据库之间数据的有效交流。

3.3.2 完善现有的市场主体环保信用信息平台

完善和改进现有的市场主体信用信息平台，是我国市场主体信用信息系统建设的重要组成部分。在互联网技术快速发展的今天，使用统一的市场主体信用信息平台是大势所趋，如果市场主体信用信息平台的使用无法达到预期目的，就很难获得其支持。特别是针对在市场主体信用信息平台存在失信的不良记录的，在其提出异议时，迅速对该纪录进行有效处理显得十分必要。毕竟这些信息对于市场主体进行市场活动十分重要，不及时处理将会对市场主体的经营情况造成极大的负面影响。基于此，政府应当加强对市场主体信用信息平台的技术保障，避免因为技术故障而给环保主体带来损失。

3.4 将市场主体环保失信等不良责任法定化

随着我国社会经济由“高速增长”转向“中高速增长”，社会经济结构正面临转型升级，传统的熟人社会逐渐向生人社会转变，已经不能够仅仅依靠传统的信任关系来维系市场活动，只有对市场活动主体的失信等不良行为进行处罚，才能最大限度发挥信用机制的作用。失信市场主体的损失不仅仅包括本次失信活动带来的损失，同时，还包括未来获得收益的交易机会，但是，针对市场主体信用情况的规定，应当有明确的法律依据[5]。最后，还应当建立完善的市场主体信用信息救济制度，建立完善的市场主体公益诉讼制度，对于监督管理部门未及时全面披露相关信息的，应当通过司法手段进行救济。

4 市场主体环保信用监管体系的创新

虽然B市制定并实施了《B市环境监管体系建设规划(2019-2024年)》《B市环境监管体系建设工作实施方案》等操作指导性文件，同时，在全省还率先制定了《环境保护信用代码业务办理流程图》等，建立了市场主体信用网络平台，取得了一定的成效。但也存在信用监督信息平台落后、资源分散、监管手段落后等诸多问题。政府部门应当通过构建环保信用年报分类制度、随机抽验监督检查制度来进一步细化现有的信用监管模式；加强市场主体信用信息的交流，完善现有的市场主体信用信息平台；完善奖惩机制，加大处罚力度；借助信用信息集中化和信用责任法定化，从理念上把握市场主体信用建设的要求，为培育信用市场体系打下坚实基础。

4.1 理清环境保护制度改革的本质

随着我国社会经济的转型发展，原有的“管理行政”理念已经无法满足社会经济的发展需要，故中央适时提出了“放、管、服”改革的总体要求和纲领。习近平总书记在十八届三中全会上对政府与市场的关系进行了重要论述，强调“两个更”，即“更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”及“市场在资源配置中起决定性作用，并不是起全部作用”等[6]。因此，为了转变政府职能，优化经商、营商环境，最大限度激发市场主体的活力，建立公平有序的政策环境，对现有的环保信用制度进行改革就提上议程。必须将环保信用制度改革纳入“公共行政”之下，才能完善相应的配套机制。仅从环保信用制度本身进行，难以充分发挥环保信用制度的最大效用，因此，环保信用制度改革需要从监督管理的主体、方式、责任追究、监督管理事项等全方位进行，来适应“公共行政”的需求，进而充分发挥市场的自我调节作用。这样才能完全构建“受益者负担”的环保信用主体责任制，使得企业真正担负应有的社会责任，防止政府善后的不合理情况出现，从本质上理清政府、市场主体之间的权责义务关系。

4.2 整合现有的环保执法力量，重点向基层倾斜

深化体制机制改革的目的就是理清政府部门之间的权责界限，整合交叉的职能部门，构建环保执法管理大部门制。现有大部门制中的人员配置极不合理，负责环保监督执法的机构仅仅配备少量的工作人员，大量的工作人员配备到综合性办事结构，这种“两头宽中间窄”的人员配置结构，加重了原有的“事与人”的矛盾。首先，机构改革后，基层的环保执法任务增加，而执法力量却未曾增加，执法人员的知识和精力无法满足其所承担的环保活动监管任务。其次，还要面对大量的上级下达的任务，迎接上级部门的各种检查，执法人员无法全身心投入执法。应当加大基层环保执法人员配备，彻底打破传统的环保执法“倒金字塔”人员配置模式。可以借鉴美国的环境监管跨层级执法制度，即联邦政府制定最低的环保标准，各州的环保标准如果不能达到最低标准，联邦环保局可以跨过州环保局，直接进行环保监管执法。

4.3 建立完善的环保日常抽查检查机制

随着“放、管、服”改革的深入，市场主体数量增长迅速，相关部门的数据显示，2018年第四季度，B市新登记注册的市场主体增长了约94.5%。因市场准入门槛低，流动性和变动性强，现有的环保执法主体无法对区域内的环保活动主体进行检查，即使对市场主体的失信等行为进行处罚后，也不能有效杜绝市场主体再次失信。所谓的抽查是相对于巡察而言的，就是对抽查的市场主体排查，提高工作人员的积极性。在巡察的模式下，环保执法人员无法消除相应的违法行为，应当改变原有的不合理监督检查模式，建立由市场主体随机抽选，市场监管部门统一安排的执法模式，使得市场主体能够受到有效的监督，防止失信的行为出现，建立市场主体信用体系。同时，可以借鉴美国的环境监管制度，将竞争机制引入环境监管制度，联邦政府根据各州环境监管的效果，给与一定的资金支持，鼓励各州执行环保法规。

4.4 积极探索环保执法的有效监管责任

环保执法主体无法对市场活动的主体进行检查，按照一定的比例随机抽选被检查对象，这就说明环保执法主体的责任是有限的。执法人员不需对其管辖范围内的违法行为承担责任，这也是“公共行政”理念的重要体现。目前，因为执法过程中出现了事故，要实行“责任倒查”，很多执法人员为了最大限度规避风险，一律采取行政处罚的手段对违法主体进行限时整改，“无限责任”与“有限政府”是一对矛盾体，同时，也是权力和责任不对等的具体表现。因环保执法人员对于其管辖范围内的市场主体违法活动进行全面监管，但需要承担无限责任，导致环保执法人员在执法时滋生消极执法情绪，不利于市场的健康有序发展。因此，应当尽量建立环保执法人员责任有限制度。

4.5 完善环境监管机构和制度

对于环境监管制度的改革，要结合当地的具体实际，同时借鉴国内外先进的环境监管经验，从而建立一个综合性强的环境监管机制。本轮机构改革成立了生态环保部，将环境监管和执法职能进行整合，以实现环境监督和执法的统一。生态环境监督管理和执法问题涉及自然资源、审计、交通、住建、商务、应急、农业、卫健、林业、气象等20个部门，因此，还需进一步明确环境监督保护机构的职能职责，建立生态环保议事协调机构，从根本上解决环境监督和执法力量分散、交叉及盲区的问题。进一步深化环境监管执法制度改革，强化环境监督和执法机关的权力，削弱地方干预生态环境监管和执法的能力，使环境监管执法机构能够独立形式环境监督执法权。同时，也可以借鉴美国环保监管执法立法授权的模式，通过立法授权的方式，赋予环境保护部门对于环境监管执法拥有绝对的主导权，其他政府部门只是给与配合。

4.6 大环境宣传教育，提高公众环保意识

可以借鉴美国环境保护公益诉讼的经验，我国环境公益诉讼与美国的最大区别在于诉讼主体的范围不同。在我国赋予环境侵害诉讼主体充分的诉权，对于非直接侵犯自身利益，不具备环境侵权主体资格的主体，职能通过向有关部门举报的形似来实现其权益的保护。从被告的主体资格来说，只有具备行政行为的行政主体才具备被告资格，环境公益诉讼的被告并不包含行政机关。虽然美国的诉讼成本高，一般公民不会在自己利益没有搜到损失的情况下提起诉讼，但法律保留了其诉权，营造了全民参与、全民监督的环境保护、监管氛围，这对于公众关心环境保护工作意义深远。而我国现行的环境法规定的环境公益诉讼主体为检察院和从事环保工作5年以上的公益组织，远不足以调动公众参与环保监督的积极性。应当将公众纳入环境公益诉讼的主体范围，转变公众对于环境监管事不关己的冷漠态度。同时，也应该完善相应的法律、法规，防止和杜绝出现滥诉、缠诉现象的出现。