公众利益视角下的城市规划决策探索——以英国为例

朱 睆, 郑 远

(四川省国土空间规划研究院，四川成都 610081)

[通信作者]郑远(1982～)，男,硕士，高级工程师，研究方向为国土空间规划等。

从霍华德提出田园城市开始，英国一直是现代城市规划的先驱者。1909年颁布世界上第一部城市规划法，确立城市规划的法律地位[1]。在英国规划体系中，不论是政策制定、规划编制，还是项目许可、开发管理等，规划师都扮演了非常重要的角色。英国皇家规划师学会(The Royal Town Planning Institute)专门出台了《专业行为准则》(Code of Professional Conduct)以规范和引导规划师在规划工作中的专业行为。规划决策关乎于利益取舍，而利益取舍取决于价值判断。本文在试图规划语境下解读公众利益的内涵，探讨规划师在实践中为推动公众利益所能起到的作用，在此基础上总结为实现公众利益规划师应遵循的准则。

1 公众利益的涵义

1.1 规划中公众利益边界

规划作为一种公共政策，保障和维护公众利益是其重要目标。有学者认为公众利益概念是模糊且具有不确定性的[2]。也有学者认为公众利益没有完美的定义，虽然很多研究单位和专业机构把公众利益作为其追求的目标，但是他们对公众并没有说清明确的边界限定或者说他们所谓的公众利益难以衡量，并在实践中造成了很多混乱[3]。“不确定多数人”涵盖的群体有哪些，其范围难以划定，在规划实践中可操作性很小，而且如果广义的理解公众利益是涉及每个社会成员的利益，那“多数”和“少数”人的利益矛盾出现的时候将无法调和。因此，在规划这一实践性极强的专业领域，对公众利益这样一个抽象的概念进行具体定义或规定或许难以实现。

哈佛大学费恩斯坦(Fainstein)教授在她的著作《正义城市》中提出“在城市这一语境之下，所谓的正义包含了平等、民主以及多元性”，“正义产生的影响应该推动所欲公共政策的制定，并不是要提出一种完美城市的理论”，她认为“一个正义的过程必然产生一个正义的结果”[4]。上海交通大学法学院范进学教授也提出公众利益具有“非营利性和共同福利性”，“在程序的框架下界定公益秩序，有助于满足每个人不同的利益诉愿”[5]。换句话说虽然公众利益的定义或边界无法清晰划定，但在规划实践中如果规划目标、规划程序、规划决策者等被视为是利他的、公平的和公正的，那么可以认为这个规划实现了公共利益。

1.2 公众参与

既然为实现公众利益，规划程序必须是公平、公正的，“公众参与”必不可少。有学者指出要实现公众利益必须让公众有权利发声，而且应制定一个让他们发声的机制[6]。在规划领域，这个机制就是公众参与。规划中现行的公众参与形式很多，例如问卷调查、规划公示、公开听证会等。不同的公众参与的形式，能回馈给决策者的公众意见的丰度和广度是不同的，且能对决策造成的影响力也不一样。

安斯坦(Arnstein)提出了著名的公众参与阶梯理论，将公众参与分为三个层级，八种类型，其中只有公民控制、权力转移和合作被认为是有效的公众参与。公众参与是否有效判别因素有三：一是公众有平台和场合表达诉求;二是决策者能够获取足够信息;三是决策者的权力限制或转移，或者让公众成为决策者[7]。而规划师作为公众与决策者之间的桥梁，构成了决策者的“沟通力”“理解力”“判断力”等,规划师以专业人员的身份参与了规划决策，他们能因为专业能力的培训，有较强的搜集、读懂、采纳公众意见的能力，有条件为决策者提供足够信息，从而直接影响公众参与的有效性，也就影响了规划在实现公众利益上的成功与否(表1)。

2 规划师和公众利益

规划师对规划决策的影响是毋庸置疑的。具体到个人层面来看，每一个规划师因为不同的生活经历、价值认知和性格特点等，对每一个具体的规划问题都可能有着不同的理解，以致在做出规划判断时会有不同的结果。问题是规划师的“个人判断”会不会有损公众利益，答案是否定的。

表1 公众参与阶梯示意

一方面是“自由裁量权”的角度。首先规划的本质是公共政策，它根植于国家保护公众利益，加强社会平等的核心价值。作为实践规划的“专业人士”，规划师获得了相应的知识积累和专业培训，在合法的前提下通过主观合理判断做出决策是被赋予的权力。当然“自由裁量权”不是随心所欲的，而是符合法律法规、国家政策且基于专业判断的权力。

另一方面，回到之前所讨论的“公众利益”的实现的角度上，规划程序的公正可以保障结果的公正。也就是说如果规划目标、程序和决策者是利他的、公平的和公正的，可以认为规划是实现了公众利益的。因此规划师在做出“个人判断”的时候，不以自己的利益为先，而是以利他、公平等原则出发去实现规划目标，并严格遵循公平的规划程序，是规划师的“个人判断”是实现了公众利益的。

3 规划实践案例分析

规划师的“个人判断”理论上不会有损公众利益，但实践中规划师如何维护公众利益，尽可能减少和降低个人价值偏差对公众利益造成损害或影响，值得更深入的探讨。

3.1 案例一：谢菲尔德市西街某酒吧扩建的民意征询

谢菲尔德市西街某酒吧申请扩建。因该酒吧毗邻多处居民楼，规划部门在接到项目申请后通过网络、电子邮件、信件和电话等方式告知所有可能受影响的居民，并询问他们对该项目的意见和建议。规划师会收集整理这些意见，而后作为向开发商提出的规划条件内容以及项目审批的依据。

通过网络、邮件、电话等方式进行“问卷调查”，可以针对具有更广泛影响的项目或征询更大范围人群的意见，但因其随机性、间接性、(部分)匿名性、和可伪造等因素，数据的真实性和有效性可受到影响。同时因数据本身没言语能力，它们能对规划师造成的影响很大程度取决于“调查问卷”的制作水平和规划师自身阅读数据的深度以及价值判断的能力。因此规划师应不断提升自身专业能力，加强对信息和数据全面而客观的收集和解读，并且充分尊重信息本身的价值。

3.2 案例二：利兹市莫里森超市新建项目规划公示/展示会

莫里森(Morrison)是英国一家著名的食品超市，该公司希望在利兹市历史保护区范围内的阿勒泰教堂(Chapel Allerton)区域新建一个单层的仓储式超市门店。项目基地毗邻一处登陆(历史)建筑(Listed Building)。莫里森公司已与利兹市的规划部门进行了多次协商，规划部门的规划师们提出了建设应满足的规划政策规定，并同时要求他们在该地区举办一个规划公示/展示会向公众展示他们的建设方案。莫里森公司应规划师要求在一个公共教堂举行了展示会，为期一天。会上提供了建设方案的图文说明，并组织了莫里森公司和建筑咨询公司的员工现场为公众提供解说服务。展示会提前进行了宣传，所有人都可以参加并了解情况，然后写下他们的意见。展示会的所有资料连同公众意见事后一并提交到规划部门，作为项目审批的辅助材料。主管该项目的规划师当天也参加了展示会，并现场了解了部分居民的意见。

该项目规划师从规划程序上设定了展示会的公众参与机制，以便让当地居民有直接参与了解这个项目的平台，并能与开发商“面对面”沟通，打破了政府/规划师与开发商的“二元关系”，引入更多生动、实际的诉求和抱怨，为之后规划师的决策提供信息和支撑。在这个案例中近期需求和远期影响哪个更重要，规划师对于这些争议较大的问题并没有直接给出自己的答案，而是通过“公示”的方式让群众、居民参与来给出答案，把决定权交给群众，然后在之后的规划条件中给出大多数群众的意愿倾向。在这个过程中，规划师为维护公众利益，履行的不是价值引导，而是程序准则。

3.3 案例三：柯克盖特市场的社区例会

柯克盖特市场(Kirkgate Market)社区例会是由柯克盖特市场的代表议员(社区代表)、政府的规划师和商户们在利兹市柯克盖特市场内举行的定期会议。此次会议在市场办公室举行，有一名代表议员、两名规划师、一名市政局建筑师、一名通讯办公室官员以及三名市场商户出席，讨论了关于城市景观遗产倡议，环境工作方案，公共艺术，当年市场的庆祝活动，柯克盖特市场和哈默森更新等七个问题。代表议员主持了会议，列席的各位对每一个问题都做出简短而自由的评论。会议持续约一小时，最后就三个问题达成协议，并提出其他四个问题将在下次例会上进一步讨论。

社区例会是根植于社区权力赋予的。社区代表是被选举出来作为为这个利益团体在政府政策制定中发声的人，因此社区代表在性质上天然地应为公众利益服务[8]。这种“圆桌会议”是社区代表、规划师、建筑师和社区普通民众交流、谈判、互通信息的平台。相对于单个项目的探讨，社区例会将一定时间内与社区相关的项目及事件汇总讨论，更具效率，但因其相对封闭、参与人数和群体有限、讨论深度有限等因素，会议得出的结论在多大程度上可以代表公众利益有待商榷。这种情况下，规划师为维护公众利益，一方面作为专业人士，可以辅助参会人员对某个具体事项的深入理解和挖掘，并提供专业意见，另一方面作为话语媒介，可以帮助代表议员(政府官员)和公众更客观更有效的沟通，使得社区会议的决策更大程度地代表公众利益。在这个过程中，规划决策权在代表议员与公众，规划师更多的是协调沟通任务，辅助规划决策的达成。

4 公众利益视角下规划师的决策准则

英国规划师专业行为准则提出了五项原则，包括能力、诚实和正直；独立的专业判断；尽职尽责；公平与尊重；专业的行为举止(礼仪)[9]。吴志强认为规划师“百年不变的精神与责任”应“强调人与自然的和谐”，“强调城市发展过程中时间上的和谐”，“强调社会生活的和谐”[10]。张兵也提出“坚持专业精神，首先要有科学和求是精神；要有进取、开拓和创新精神；要有奉献的精神”[11]。结合案例分析和国内外的准则认知，要最大化地实现公众利益，做出公平公正的规划决策，规划师要从三个方面规范自身专业行为，即尊重客观、遵循程序和坚守公平的价值判断。

4.1 尊重客观

规划师在搜集、处理、解读数据信息的过程中，要客观、全面理解民众意愿，提升专业能力，审慎地分析信息，提高自己对数据的判断力，使数据能最大程度地反映公众利益选择。例如在民意征询实践中常见的“问卷调查”，因其广泛性和实操性被大量使用。规划师在制作、回收、阅读、处理问卷调查结果的全过程中，是否能谨慎而反复推敲问卷的内容，考虑问卷是否将民众可能的选择都包含了，行文能否让民众能理解这些选项的意义和影响，是否能够保证问卷发放的覆盖程度和填写质量，这些都是建立在规划师“尊重客观信息”的基础上的。规划实践中，不论是现状情况摸底调查中还是规划公示讨论时，规划师经常会面对大量数据构成的“模糊的民意”，尊重客观信息，或者忽略某些可能的不利因素，保证信息的完整性、连贯性、客观性是规划师做出公平公正的规划决策的基础。

4.2 遵循程序

规划师应严格遵守、充分尊重和切实保障规划程序中依法依规设置的公开讨论、规划公示、听证会等公众参与程序的完整呈现和有效利用，并充分调动规划师的能动性，最大程度辅助发挥公众参与程序对公众利益的保障作用。在我国规划编制审批流程中，规划公示、听证会等程序设置就是维护公众利益的体现。而规划师必须严格遵循这些程序，才能保障公众利益。公众参与程序一方面可以引发公众关注讨论，深化公众利益的内涵，拓展公众利益的外延；另一方面也能形成公众对规划决策的监督。现实中，很多时候我们总是先入为主地假定普通居民没有足够的专业规划知识，无法理解项目的内容[12]，进而忽略他们的意见或建议，但是居民的多元性和发散思维能让这种“开放性参与”帮助规划师拓宽其规划决策的维度和广度[13]。因此，规划师应更简单明了地表达规划意图，以恰当的方式沟通和解释帮助更多的民众理解和读懂规划，进而收集吸收公众的意见和建议。近年来，我国已不断强调规划要让人民“看得懂”。很多规划已经开始用图文并茂的方式、简单易懂的文字，在微博、微信、甚至短视频等平台发布了“一张图帮你看懂规划”、“教你读懂规划”等等，做出“大众化”规划表达的尝试。这些尝试不仅可以保证公众参与的方式或程序不流于形式主义，切实地能让更多普通民众理解规划并参与进来，也显示出规划师们对公众利益越来越多的重视，主动寻求沟通交流的意愿。

4.3 坚守公平

对规划决策权的理解是规划师价值判断的基础，规划决策不是一锤定音的事件，而是不断更新和变化的过程，规划师要在这一过程的每个阶段，尽可能保障规划决策的公平公正。例如英国的社区例会等形式可以看作是将规划决策权下放到社区居民，而规划师作为协调者参与政府官员和公众的直接对话，以利于减少交流中的误解，从而使规划决策能更准确的反映公众利益。规划师参与社区例会，定期地获取民意，从时间线上理解和分析不同人群思想意识的变化，这与规划是“动态过程”的本质是符合的，是有利于规划师及时反馈信息并对规划决策做出调整的，是有利于规划决策不断更接近真实的公众利益的。规划师要充分理解自己的权限边界，学会与公众的沟通、反馈和尊重，让公众成为决策者，以保障规划决策的公平公正。

5 结束语

公众利益在实践中可以通过规划程序、公众参与等多种方式，让公众影响规划决策，甚至最终成为规划决策者。规划师不仅应该而且务必要推波助澜，协助和引导公众表达意愿，协调和推动不同人群交流沟通，使规划决策最大程度上贴近民意。而这个过程中规划师必须要保持动机、目标、价值判断等都是公平公正的，才能被视为是实现了公众利益。英美等国家规划师协会都已颁布了相关准则，来规范规划师的专业行为，以保障公众利益，提升规划行业的社会信任度。我国现正处于国土空间规划改革的历史时期，规范公共利益视角下的城市规划决策，一方面是践行社会主义核心价值观的行业探索，另一方面也是拓宽规划行业维度的可行办法。

“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦”。规划作为公共政策为公共利益服务，要求规划师们德才兼修、心怀天下。规划师必须时时警醒，独善其身，以公众利益为先，不断提升认知理念，更新知识框架，培养职业道德，强化专业能力，促进规划事业发展，使城市让社会让生活更美好。