乡村振兴背景下农业型小城镇发展对策和建议—— 以成都农业型特色镇为例

李 果

(成都市规划设计研究院, 四川成都 610017)

党的十九大提出实施乡村振兴战略，成都市认真谋划，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，编制了《成都市“乡村振兴战略”空间发展规划》，规划构建形成了“主体功能区+乡村振兴走廊+城乡融合发展单元”的全域乡村振兴总体空间格局和顶层设计(图1)，其中城乡融合发展单元以某类特色镇为核心，通过打破传统村镇边界，整合镇村发展需求，优化资源配置而形成的精细化、特色化的管控单元。从目前四类单元(农业型、园区型、景区型、综合型)发展情况来看，因园区型有特色的产业支撑、景区型有较好的资源禀赋、综合型有较好的区位交通条件，都比农业型发展较好，农业型因各方面制约发展较慢。

图1 成都乡村振兴空间格局来源：成都市规划设计研究院 《成都市“乡村振兴战略”空间发展规划》

1 成都农业型特色镇发展困境

1.1 功能定位单一，辐射能力弱

虽然成都市在全域空间布局上，初步形成了6个市级现代农业重点产业功能区(表1)，但覆盖范围有限。这就造成了成都市大多数农业型特色镇的建设既没有发展方向，又没有区位的优势，更没有明确的功能定位，根本承担不了对广大农村腹地地区经济发展的辐射和带动效应，目前还是处于任其自然发展的阶段，和广大农村地区呈弱联系的状态，没有实现真正的“产、镇、村”相融，影响了产业的集聚和城乡的融合发展。另外，成都市一直以来多采用自上而下的跨层级公共资源投入，就是把资源集中到某个项目上(扶贫村新农村建设、灾后重建安居点等)而忽略了镇这一级，导致了农业型小城镇的辐射能力逐年减弱。

表1 成都现代农业产业功能区统计

1.2 体制机制难以满足发展需求

现有的传统乡镇政府职能繁杂，既包括经济职能，也包括公共服务保障及生态环境保护职能，导致了现有的工作重心分散，职能错位、缺位、越位的问题较突出，2018年通过对全成都市乡镇政府的抽样调查发现，有40 %的乡镇政府的人才队伍不健全，存在人手不足问题，尤其是缺乏经济管理人才，通过调查发现接近64.5 %的乡镇工作人员没有经济工作的相关经历，导致了乡镇经济管理工作的质量整体不高。

1.3 资金投入不足，且效率偏低

一是现代农业基础设施及日常生产运行均需要大量的资金投入，农业项目投入大且回报慢，社会资本普遍缺乏足够的积极性；二是受部门管理不一、项目资金条块分割、各自为政的制约，在一些区县财政比较紧张的地方，农业项目的建设过程中缺少专项资金是常事，这也导致了很多项目停留在规划阶段而无法推进；三是很多涉农资金来源多个部门，资金的使用也面临了诸多的约束，很多项目虽然花费了大量资金，但是项目功能重复，浪费资金现象也非常突出。

1.4 土地制度持续创新不足，制约现代农业发展

成都市经过近十年城乡统筹改革创新实践，以合作社和家庭农场为主的新型农业经营主体实现了快速有序发展，农业共赢制，三权分制试点、集体土地入市等体制机制也在逐步完善夯实。但伴随新型城镇化和现代农业化的步伐加快，农村现有土地制度对现代农业发展制约矛盾日益凸显，主要体现在以下两点：一是农业设施用地，建设用地指标等的审批程序非常繁复；二是农业资产产权缺乏有力的保障，导致了许多项目难以落地，限制了现代农业的发展和产业的升级。

2 对策和建议

2.1 农业为根，科学引导

一是科学确定特色镇的农业主导发展方向，夯实农业特色镇的发展基础，聘请全国的农业经济专家，以政府购买服务的形式根据特色镇发展实际需要对农业产业化定位和发展路径给予指导，引导特色镇围绕着优势特色的同时，深度挖掘当地特色文化旅游资源，作为农业的延伸功能来推动农文旅的有机融合，实现乡村文化的价值转化场景；二是建立农业发展保障体系，有效的分散产业发展的风险。农业的自然风险和市场风险，是阻碍农业持续健康发展的一个重要因素，因此在农业型特色镇的建设过程中，必须同步做好风险保障体系的建设，完善政策性商业性的保险产品，有效地分散农业发展风险；三是发展壮大集体经济组织，保证“原乡人”在建设中主体地位和作用的发挥，以土地综合整理为抓手，明确集体的土地、坑塘、林地等自然属性的集体资产，并通过帮助其以工商注册的形式明确集体经济组织在市场中的主体地位，鼓励成立集体经济组织的合作社，实现集体经济组织在建设过程中的主体地位和职能。

2.2 镇园联动，服务提档

一是充分考虑产业的辐射带动作用，发挥现有农业产业功能区产业集聚带来的外溢效应，带动特色镇的社会管理和公共服务提档升级，在特色镇建设过程中，要着重凸显功能区和镇区在生产与生活，企业与乡民的融合互动关系； 二是重视发挥特色镇对产业发展的配套服务作用，整合特色镇建设相关项目，根据产业发展为导向来完善特色镇的基础设施和公共服务设施，为产业的发展提供教育医疗的相关配套。

2.3 各司其职，扁平管理

一是构建形成“特色镇镇政府+产业功能区管委会+居民社区”的管理职责明确，管理边界清晰的管理架构模式，镇政府负责日常行政事务管理，产业功能区管委会负责整个产业的招引和发展规划，居民社区负责基层的社会治理各司其职，边界清晰；二是在现有产业功能区内，逐步推进乡镇的撤并，提升管理效率；三是运用现代信息技术来分析人口分布情况和变化规律，整合镇村公共服务职能和公共资源，推动镇村管理服务的下沉，为居民提供便捷高效、智慧人性的公共服务。

2.4 要素支撑，提质增效

资金方面：一是应以特色镇(融合发展单元)或产业功能区为基础来建立一个统筹产业发展基金和建设专项资金的平台，统筹安排各类项目资金；二是针对财政资金，建立自下而上的资金需求表达通道，提升财政资金与产业发展需求的匹配准确性；三是创新建设融资方式，吸引多渠道资金参与到发展现代农业中，其中关键是探索以集体土地收益权、承包权、宅基地、土地结余指标收益权为抵押融资的方式，并建立区县级融资平台来集中收储，处置范围内的产权抵押物，形成农村产权抵押的担保机制。

土地方面：一是深化农村土地制度改革，在落实“耕地不减少，质量不降低”的前提下“减人减房”、“拆多建少”，将节余指标尽量留存当地使用(融合单元内)，并向区域内资源禀赋好、发展潜力大的特色镇镇区或产业功能区、农商文旅体项目倾斜，使得“流量变增量”；二是探索农村财产权利退出改革机制，在镇区范围内开展土地承包权，经营权、农村宅基地使用权、资源有偿退出和宅基地有偿使用改革，引导土地节约集约利用；三是探索国有土地退出及盘活机制，鼓励土地业主通过土地置换、入股、政府收储、引入社会力量自主开发等方式，盘活闲置国有土地资源，保持场镇活力。

人才方面：一是创新人才聘用及薪酬制度机制，探索以技术入股，专家大院等方式吸引专业技术人才成为新乡民；二是采取特聘专职技术专家兼职咨询专家，派驻乡村规划师等灵活形式参与到特色镇的发展指导中来；三是高度重视人才在特色镇的实际生活问题，明确人才的住房子女教育医疗等配套服务的方案；四是建立人才培训机制，与国外知名院校机构合作，成立实习基地或研究中心以及特色技术学校，培训各类乡村振兴人才。

3 结束语

除了城市郊区城乡结构是扁平化的结构外，我国的广大农村腹地地区依然是多层级的垂直结构，小城镇作为连接城乡区域的枢纽，是乡村地域的经济政治文化中心，具有上接城市，下联乡村区域经济和发展的综合功能，这样的地位确立了其具备了成为城乡生产要素流动和组合的中转功能的作用。因此位于乡村腹地的农业型特色镇，在乡村振兴中仍将发挥着重要的基础作用，必须予以高度关注。