欧盟体育腐败问题治理的经验、局限与启示

任振朋，李利利，肖丽斌，王润斌

体育作为欧洲传统文化的重要组成部分，对于促进社会、经济发展具有重要作用，然而欧洲体育高度发达的同时，也面临着诸如过度商业化、兴奋剂、假球等威胁与挑战。欧盟作为欧洲一体化发展的领导者，依靠欧盟治理模式协同成员国、体育组织等在国家和国际层面展开对话与合作，协同共治体育腐败并取得卓越的治理成效。21 世纪以来，以国际奥委会和国际足联爆发的腐败丑闻使国际体育组织备受信誉压力。通过欧盟体育腐败治理经验的梳理和总结：一方面，体育腐败作为当下国际体育发展的严重威胁与挑战，希冀欧盟体育腐败治理经验推广于国际社会，构建体育腐败的全球治理机制体制；另一方面，我国正处于体育体制深化改革，体育大国向体育强国发展战略转变，以及推进体育治理体系和治理能力现代化建设的关键时期，借鉴、吸纳欧盟体育腐败治理经验，有效破解我国体育事业发展过程中所面临的腐败威胁与挑战。

1 欧盟体育腐败问题的产生及影响

体育本身并不腐败，但它却极易可能成为犯罪分子的目标，且容易受到腐败的影响，原因有很多。其中，过去一个世纪国际体育伴随去业余化、政治化和商业化高速发展，体育异化日益加重，并成为国际体育发展所面临的重大问题[1]。尤其是以兴奋剂滥用“医学化”（medica lisation）和操纵比赛“刑事化”（crimina lisation）发展为特征的体育腐败问题，严重制约着国际体育发展[2]。首先，体育去业余化发展孕育了以欧洲五大足球联赛为代表的职业体育并取得飞速发展，体育本身所蕴含的社会、经济功能逐渐被挖掘；其次，体育政治化和商业化发展赋予运动员通过竞技体育获得额外附加的精神追求和物质利益；最后，国际体育去业余化、政治化、商业化发展促使运动员、教练员以及体育管理者为实现自我利益最大化，不惜通过滥用兴奋剂、操控比赛等方式破坏体育公平公正的核心伦理价值，滋生腐败。

欧洲作为国际体育发展的核心地带，同样也是体育腐败最为严重的地区。首先，欧洲地区最早有记录发生体育腐败。公元前388 年希腊拳击运动员Eupolos 通过贿赂其他3 名运动员而保证自己获得冠军，这是有史以来最早记录的体育腐败案例。其次，体育腐败发生的严重性。纵观国际体育腐败史，诸如德甲丑闻（1971 年）、法国OM-VA 案（1993—1995 年）、意大利“电话门”丑闻（2006 年）等重大体育操纵案例皆发生在欧洲国家。另据国际体育安全中心（2014）以洲为单位统计全球范围内体育腐败案例的数据显示，欧洲是发生操纵比赛概率最高的地区[3]。最后，体育腐败发生的普遍性。2012 年，东欧国家针对15 个国家近3 000 名球员进行关于操纵比赛的问卷调查，结果显示，约24%的球员认为他们所在国家队比赛中存在假球行为，12%的球员曾被要求参与操纵比赛[4]。另据学者Bozkurt[5]利用第三方数据对欧洲足球比赛中的假球行为进行分析发现，目前欧盟28 个成员国中，20 个国家曾有过假球丑闻。综上，欧洲作为最早诞生职业体育和职业联赛运作体系相对成熟的地区，但同时也是最早发生体育腐败，腐败程度相对严重以及发生率较高的地区。在欧洲，体育被称为积极健康的文化活动，不断促进欧洲经济文化繁荣发展，而腐败被视为社会发展的弊病，不断侵蚀欧洲体育的健康发展。

2 欧盟体育腐败问题治理的经验

在欧洲，体育作为一种文化、经济活动，对于促进欧洲社会一体化发展具有重要作用。为保障体育更好服务于欧洲各国人民，欧盟有必要参与体育腐败治理，有效破解欧洲体育健康发展所面临的腐败威胁。欧盟体育腐败治理实践，依托欧盟治理模式，基于欧洲体育模式在尊重体育自治传统的前提下，依据辅助性原则，依靠监督自治，有效促进欧洲体育繁荣发展的同时，以规制文本为基础，通过多元主体协同参与实施区域共治，取得一定的治理成效并积累诸多治理经验。

2.1 依托相对成熟的体育治理框架

至20 世纪80 年代，欧洲职业体育高速发展，围绕球员、俱乐部之间有关商品、服务、劳工和资本自由流动等问题明显增多，且超越体育自治范围。1995 年，受博斯曼法案影响，有关欧盟条约是否适用于体育的争论以及欧盟针对体育的监管态度逐渐明朗：一方面，依据体育规则进行纯粹体育活动时，欧盟承认并尊重体育自治；另一方面，当体育活动具有商业性质则必须遵守欧盟法律接受欧盟监管[6]。至21 世纪初，欧盟针对体育政策逐渐实行在尊重体育自治传统的前提下，通过必要的欧盟法律条约，以“辅助性原则”保障体育自治，即监督自治（super‐vised autonomy）[7]。实践中，欧盟凭借“监督自治”模式，逐渐发展成相对成熟的体育治理框架，以有效应对欧盟体育发展过程中所面临的各种威胁与挑战（见图1）。

图1 欧盟体育腐败治理框架Figure1 European Union Sports Corruption Governance Frame‐work

首先，欧盟以协调者的身份通过平衡各方利益，促进各成员国参与构建欧盟体育治理框架。实践中，欧盟治理模式面对各行为主体不同利益的诉求，通常采用协调、均衡、妥协等方式解决矛盾问题[8]。进而，欧盟体育治理模式在实践中同样充分发挥欧盟作为区域性政府组织所特有的协调能力，以协调者的角色发挥欧盟的领导作用，积极推动欧洲层面体育治理框架的构建。其次，各级体育组织积极参与实现治理主体多元化。欧洲体育组织所特有的包括俱乐部、国家体育联盟和欧洲体育联盟在内从下至上的金字塔型结构，充分保障各级体育组织积极参与欧盟体育治理。从而，在一定程度上实现欧盟体育治理以欧盟为核心领导，各级体育组织为主体参与的多元治理主体合作框架。最后，欧盟针对体育发展实施的“辅助性原则”，在保证体育作为一项特殊的社会文化活动健康发展的同时，针对诸如转会、保护自由竞争、防止腐败犯罪等超越体育自治权限的问题，赋予欧盟法律适用并及时介入体育。从而，为欧盟体育治理提供必要的法律保障。

综上，鉴于体育腐败超越体育自治范畴，欧盟基于“监督自治”的体育治理框架，依托相对成熟的腐败治理体系，通过专业的体育组织实施关键行动，确保体育得到适当管治，针对兴奋剂、操纵比赛等体育腐败问题实施严厉打击，促进各级体育公平管理[9]。具体操作层面，欧洲委员会自2005年以来，从运动员、教练到体育组织机构，联合欧洲体育发展的每一个利益相关者，共同努力实施信息共享，为有效根治体育腐败，实现欧盟体育健康发展而奋斗。

2.2 依靠衔接紧密的规制文本

早在1989年欧洲理事会签署了《反兴奋剂公约》，并于1990 年3 月生效，《反兴奋剂公约》为缔约国在有关反兴奋剂立法、财政、技术、教育和其他若干方面设立了一个共同的标准和规定，在协调缔约国反兴奋剂政策和实践做法，促进缔约国及国际间反兴奋剂斗争等方面发挥了重要作用[10]。相应的，欧洲范围内体育遭受兴奋剂困扰的同时，欧洲法院受理、裁决以球员转会、劳务纠纷为代表的职业体育相关案例也不断增加，欧盟也开始不断通过直接或间接的条约、文件、报告等规制文本，逐渐加强治理。

首先，欧盟的条约间接涉入体育。欧盟虽缺少针对体育运动条款的直接规定，但部分条约条款涉及体育，为欧盟间接参与体育治理提供必要的法律前提和保障。《欧洲宪法条约》将体育定位在第17 条“适用于支持、协调和补充性行动领域”和282 条“教育、青年、体育和职业培训”，重在表述兼顾体育运动的特殊性以及社会和教育功能，欧盟应致力于促进欧洲体育运动事项[11]。《阿姆斯特丹体育宣言》《尼斯体育宣言》进一步巩固此观点。2009 年，《里斯本条约》将《欧洲宪法条约》改为《欧盟运行条约》，成为欧盟法律首次正式进入体育的条约。相对于前面几项不具备法律效力的宣言，《欧盟运行条约》能够使欧盟在支持、协调各成员国体育行为方面具有法律决定权[12]。

其次，欧盟针对体育制定专项政策。欧盟在《有关欧洲体育模式意见》的报告中提出“欧洲范围内体育由单一到多维度发展转变”的论断，尤其是当体育职业化发展带来诸多负面问题时，加速欧盟参与体育治理的紧迫性。在此基础上，1999 年《赫尔辛基体育报告》提出，将欧盟法律应用于体育的新方法，针对体育一分为二，即将其视为需要监管的经济活动和需要法律保护的社会文化现象[13]。从而，明确了欧盟参与体育治理的基本准则。21 世纪以来，2007 年《体育白皮书》的颁布，则代表欧盟首次以全面、综合的方式介入体育领域，其中附件《体育和竞争规则》与《体育和内部市场自由规则》详细阐述了欧盟法律与体育的关系[14]。

鉴于腐败的复杂性与多样性，治理以兴奋剂、操纵比赛为代表兼具跨国属性的体育腐败时，必须发挥欧盟作用，制定一套切实可行的规制文本，指导成员国通过合作共同参与。实践操作层面，欧盟为加强兴奋剂治理力度完善兴奋剂治理体系，2002 年9 月通过了《反兴奋剂公约》的附加议定书；同时，至2009 年12月，包括澳大利亚、白俄罗斯、加拿大等在内的共50个国家加入该公约，积极有效促进欧洲反兴奋剂工作的同时，也逐步发展成为国际间重要的反兴奋剂规制文本[10]。操纵比赛作为另一项典型的体育腐败形式，欧洲委员会通过《关于操纵体育比赛的公约》，促进各成员国、体育组织、机构通过开展国内、国际层面的合作，共同预防、发现、制裁操纵比赛行为。另外，鉴于操纵比赛的全球性威胁，欧洲委员会鼓励非欧国家加入公约，伴随美国、澳大利亚、日本等国加入，该公约成为目前有关体育操纵比赛领域唯一的国际法规则[15]。

2.3 建立多元协同的治理主体

欧盟治理作为区域治理的代表，通过建立一整套区域多边协调、平衡的体制机制，使成员国形成相互依存、相互制约的紧密关系，从而确保欧盟实施区域共同治理的前提下，巧妙地处理好成员国之间的各种矛盾[8]。其中，欧盟在腐败治理领域所表现出的理论知识、实践经验以及治理成效，是其区域治理能力的最佳体现。实践中，欧盟腐败治理在治理主体多元化基础上建立欧盟决策主导，成员国主体参与，警察、司法机构协同参与的合作机制。同样，欧盟体育腐败治理基于此合作机制。

欧盟治理模式以“多元一体”为主要特征。其中，“一体”指欧盟作为政府间组织和超国家实体，凭借本身所蕴含“聚合政府权威”，构建一个高度发达的意见交换体系，对于信息收集、加工、合议和传输等方面的能力远远强于成员国政府[16]。实践中，欧盟作为多元治理主体的领导者，通过倡导、协调、联合其他治理主体推进欧盟体育腐败治理进程。首先，积极倡导、制定体育腐败治理的相关政策，构建依法治理的法律框架。如欧盟先后制定《体育善治的基本原则》《推进体育运动相关领域的合作协议》等文件，为参与欧盟体育腐败治理相关主体之间对话、交流、合作提供必要的法律基础。其次，具体实践中利用组织优势通过宣传、教育、倡议等方式引导成员国开展体育腐败治理，如通过开展“PROtect Integrity”“FIX The FIXING”“Anti Match-Fixing Top Training”等项目，在各成员国之间分享有关体育腐败预防、发现、制裁等方面的最佳做法和相关知识[17]。

“多元”体现欧盟治理主体“多样性”和“包容性”，即各成员国作为“一元”参与欧盟治理时，既突出联合为“一体”的同一性，又承认和尊重各国之间的差异性[18]。欧盟首先正视、承认并尊重各国有关体育腐败治理存在的法律制度差异，凭借组织优势，通过合约、条约、指南等不同形式的政策制度，统一指导各成员国作为“一体”共同参与体育腐败治理。相应的，各成员国则通过法律措施、预防措施、组建新机构、协作机制等4 种方式积极执行欧盟体育腐败治理的相关政策，如保加利亚议会2011年在刑法中加入新的章节直接处理体育犯罪，奥地利体育部2012成立保护体育诚信协会[17]。

此外，欧盟还通过联合、对话、沟通等方式，与其他警务、司法组织以及国内、国际体育组织进行合作，获取腐败治理的专项技术支持与经验、信息共享。如联合政府间组织、国际体育组织、各国政府以及众多与体育相关的利益攸关方，建立体育反腐败国际伙伴关系，加强在治理体育腐败方面共同努力。实践操作中，与警察、司法机构密切合作，如欧盟通过与欧洲刑警组织合作，向各成员国、体育组织、调查机构提供有关体育腐败相关方面的教育与培训，同时借助警察机构（如电话窃听、检举、审讯等）专业知识、技术、资源，严厉打击体育腐败行为。

2.4 彰显积极向上的治理价值

2015 年，在欧盟委员会的支持下，纯粹运动组织（Play-the-Game）从透明度、民主进程、制衡和团结4个维度指标，在全球范围内第1 次全面调查和评价了35个国际单项体育联合会的善治状况，相应的4 个指标也成为引领国际体育组织进行善治改革的价值理念[19]。与此同时，欧盟治理以倡导欧洲一体化为理念，以尊重多元、弘扬民主、团结协作、平等互信、合作共赢为价值导向[20]。实践中，欧盟委员会将民主、人权和法治领域的善治价值观念总结为问责、透明、法治等12 个欧盟治理价值准则。进而，欧盟体育腐败治理基于欧洲一体化理念，尊重多元、弘扬民主等欧盟治理价值为前提，顺应国际体育善治潮流，以体育善治理念为导向，彰显民主、法治、问责等的治理价值。

民主，确保所有行为体基于公平促进协调合作。体育腐败兼具跨国属性，因而不能单靠国家孤立进行治理，必须进行跨国合作。基于欧盟治理模式，体育腐败治理首要体现基于各治理主体合作为基础，以民主为价值导向，促进体育腐败治理的连续性与有效性。欧盟虽作为超国家机构并不凌驾于成员国之上，成员国政府与其他国家政府、欧盟并不存在隶属关系[21]。进而，欧盟委员会在制定体育腐败政策时，通常由欧盟委员会主导制定，成员国体育部长代表会议或成员国代表会议通过后予以实施，充分体现欧盟体育腐败各治理主体之间基于民主合作的前提。

法治，确保善治公平、公正和可预测性。欧盟治理模式以一种“超国家性的特殊的区域性国际法”为基础和保障，其中法律一体化和严格遵循法治是欧盟治理的核心、基础与价值所在[22]。伴随国际体育腐败刑事化的发展趋势，欧盟乃至国际社会实施依法治理成为体育腐败治理的绝对重要形式。在欧洲，无论体育被视为积极健康的社会文化活动，还是一项经济活动，以兴奋剂和操纵比赛为代表的体育腐败既阻碍体育健康发展，同时也源于其易于衍生为其他犯罪活动的特性，必然成为欧盟依法治理腐败领域的重要专项议题。

问责，确保多元治理主体对其自身行为负责。善治，首要强调“共治”，即多元化的治理主体在治理实践中必须目标一致，通过分工合作、相互作用以达到预定的治理目标[23]。实践中，欧盟体育腐败治理通过多元化治理主体协同参与并达到理想的善治状态，必然要通过实施问责制，明确各自的职责与相应义务作为前提和保障。依据欧洲委员会颁布的《促进体育善治》，要求各成员国在预防、治理体育腐败过程中应加强民主、问责和透明度，具体实践中必须采取体育腐败零容忍政策，通过立法保障体育腐败案件的调查、起诉和相互法律援助，利用既有反腐败机制预防和处理体育腐败案件等具体措施[24]。

2.5 展示卓有成效的治理效果

治理模式在实践中是否具有效性，通常以治理效果为评判标准。欧盟体育腐败治理模式所体现的治理特征、治理经验与治理价值，同样需要治理效果的检验。治理成效取决于治理策略的选择，传统的反腐败策略主要包括不承认腐败问题的严重性未能将其列入重点治理议程、反腐败策略的单一疗法以及改革措施在执行时遇到障碍等3 种形式[25]。欧盟在体育腐败治理策略选择上，首要明确体育促进欧洲一体化进程所彰显的社会、经济和教育价值，以及腐败对于欧洲体育发展的严重挑战与威胁；其次，避免体育反腐败策略的单一疗法，采用以教育、检测、评估为主的预防手段，通过协调、协同合作及时发现制止，依据法律统一、司法合作进行严厉制裁等措施，实施多元化的反腐败策略；最后，欧盟凭借其“超国家实体”的政治领导力，构建以体育组织、成员国为主体，以部长会议、体育论坛、专题工作组和在线咨询为主要方式的体育反腐败合作对话机制[26]。

构建预防惩治为一体的反腐败策略，是国际社会公认的最佳腐败治理体系。欧盟体育腐败治理成效，首先体现在欧盟采用“倡导治理”模式做好体育腐败的预防工作。如通过“让犯罪远离体育”（keep crime out of sport，简称KCOOS）项目开展体育反腐败教育，提升成员国体育腐败治理意识。其次，惩治作为依法治腐的关键举措事关腐败治理成效，欧盟在积极做好体育腐败预防工作的基础上，针对体育腐败实施严厉制裁主要体现在2 方面。（1）欧盟层面发挥欧盟治理模式优势，呼吁成员国将操纵比赛定为刑事犯罪，构建欧盟统一法律框架，并基于各治理主体之间的合作协议，通过协调调查、取证严厉惩治体育腐败。如2011 年7 月—2013 年1 月，在欧盟协调下，欧洲刑警组织、欧洲司法组织联合德国、芬兰、匈牙利等13 个国家，成功打击一个涉及15 个国家、380 场职业足球赛，包括赛事官员、俱乐部官员、运动员等425名犯罪分子操纵足球比赛的复杂犯罪网络[27]。（2）国家层面，各成员国基于本国法律在欧盟构建的体育腐败共治法律框架内，统筹协调开展体育腐败治理。如2016 年罗马尼亚足球联合会因涉嫌操纵比赛，暂停3名教练和14 名球员职务；2018 年7 月，斯洛伐克警方因操纵比赛逮捕20 名裁判和足球俱乐部官员[25]。与此同时，欧盟所特有的政治权威以及反腐败制度优势，促使成员国提高反腐意识、加大反腐力度。如波兰，体育操纵比赛一直是公开的秘密，并不被重视，至2004 以来年迫于欧盟反腐制度和政治压力，逐渐将操纵比赛列入刑法成为刑事犯罪；截至2018 年6月，波兰国内638 场比赛指控发生操纵比赛，68 家俱乐部受到处罚，452 人被判有罪[28]。

3 欧盟体育腐败问题治理的局限

3.1 多元治理主体的自身因素制约体育腐败治理合作框架达成

首先，欧盟作为领导者，缺乏强有力的政治权威。欧盟作为主权国家的联合体，本质上并不具备超国家性质，其主权是按照“授权原则”和“辅助原则”，通过规制聚合成员国自主自愿转让的一部分权利[8]。欧盟治理实则为欧盟各成员国通过集体构建协调、处理欧洲事务的体制机制，其中欧盟作为该体制机制的“代理人”，行使权力很大程度上依赖于成员国授权。实践中，欧盟治理模式也多采用具有一定软弱性质的协调、均衡、妥协等方式解决成员国之间的矛盾。同样，欧盟在体育腐败治理实践中受限于组织属性，只能通过积极的敦促、呼吁、倡议、协调、监管等“软手段”方式（而不是指挥和控制），促使各成员国通过合作参与体育腐败治理。综上，欧盟虽作为体育腐败治理的权威领导者，时常因缺乏必要的强硬政治力，而只能通过毫无强制力的方式，以协调者的身份搭建合作框架，促使成员国参与体育腐败治理。

其次，成员国之间针对体育腐败治理存在认知差异和利益冲突。欧盟各成员国基于本国利益加入欧盟，而一旦加入欧盟必然受到相关规制和约束，从而产生国家利益与欧盟利益如何协调的问题。显然，任何一个成员国都不希望因加入欧盟，而在一定程度上损害自身国家利益。欧洲作为职业体育高速发展与体育腐败高发的地区，因体育职业化发展蕴含巨大经济价值，同时源于不同国家经济、文化、政治等因素影响，以至于部分国家针对体育腐败问题的严重性不予重视，甚至包庇腐败发生。如在欧洲，体育博彩既是高度发达的体育产业也是腐败高发的领域，鉴于欧盟各成员国针对体育博彩行业监管的法律制度差异，如果欧盟统筹全局从欧洲层面针对体育博彩监管采取统一的法律制度和制裁措施，难免影响部分国家体育博彩业发展，致使部分国家在参与欧盟体育腐败治理时，出现国家利益与欧盟利益冲突。进而，部分成员国难以参与欧盟体育腐败治理，即使参与同样也表现出治理意愿不足，阻碍欧盟体育腐败治理合作框架的达成。

最后，体育组织与成员国之间围绕职业体育存在经济利益冲突。欧盟通过“监督自治”治理欧洲体育，重点强调体育自治特征，充分尊重体育组织对于体育的管理职能。依据《有关欧洲体育模式意见》，体育组织处于欧洲体育“金字塔”结构的最顶端，主要负责体育项目的技术规则、比赛规定，组织欧洲级别的比赛以及促进各国体育组织之间的合作与发展。但在欧洲体育职业化发展过程中，以欧足联为代表的体育组织凭借欧洲顶级赛事（如欧洲杯和欧洲冠军杯）管理权，并以此为核心资源与各成员国进行经济和政治博弈。一方面，体育组织将以电视门票收入为代表的职业体育商业收入占为己有，而成员国家在得不到相应收入的同时，还要投入大量资金发展青少年体育和业余体育；另一方面，欧洲体育组织基于体育自治特权，以洲际杯赛打压、排斥各主权国家的介入。进而，欧洲体育组织与欧盟各成员国围绕职业体育产生的经济利益冲突，不仅破坏欧洲体育顶层职业体育与基层青少年体育和业余体育的协调发展，而且严重制约欧盟倡导以二者为主要治理主体实施欧盟体育腐败区域共治的合作框架。

3.2 传统的欧洲体育模式严重阻碍欧盟体育腐败治理合作平台搭建

1999 年，欧洲议会在《赫尔辛基体育报告》指出，尽管欧盟各成员国之间体育发展存在诸多差异，但在欧盟内组织和开展体育仍然存在一种共同的模式（即欧洲体育模式）[14]。其中，不同体育组织、机构之间以“团结”为发展理念与原则之一，旨在突出强调为保障欧洲体育全方位、多主体的协同合作发展。然而，由俱乐部、地区组织、国家组织以及欧洲国际间组织至下而上组成的金字塔式的欧洲体育组织结构，具有严格的等级制度。同时，欧盟委员会承认并明确这一结构的纵向特征和等级性，以及最高层到底层每一层级组织的权威性，并解释国家和欧洲的体育组织拥有“垄断”地位，通过行使监管权力保持组织的地位[29]。

实践中，欧洲体育伴随欧洲一体化发展，传统的欧洲体育模式不仅不利于欧洲体育的“团结”发展，甚至严重阻碍欧盟体育腐败治理合作平台的搭建。一方面，依据治理理论兼具跨国属性的体育腐败治理，首要强调多元治理主体的合作，形成拥有大量治理主体的网状结构，并通过该网状结构交换资源和就预定目标进行谈判而相互影响[7]；另一方面，欧洲体育职业化高度发展，越来越多的商业资金投入体育，原本与体育相近，甚至疏远的组织和机构作为利益相关者参与到体育领域，成为欧盟体育腐败治理主体之一。进而，伴随体育职业化发展参与欧洲体育腐败治理的治理主体逐渐增多，原先金字塔型结构的体育组织主导的由上至下独断、封闭的欧洲体育模式，不利于欧盟领导多元治理主体基于相互平等、尊重所构建的治理合作框架，严重制约欧盟实施体育腐败治理进程。

3.3 欧盟各成员国法律制度差异钳制体育腐败区域共治机制建设

法治不仅是国家治理的最佳方式，同样也是国际治理的重要方式。反腐败国际法律制度，不仅可以促进各国实体法律规则统一，而且有利于推动构建完善的合作机制[30]。简言之，欧盟体育反腐合作的落实，最终必将通过法治化实现。基于统一的反腐败法律制度，作为实现欧盟体育腐败区域共治的基本前提和保障，同时实践中法律制度的差异也成为成员国能否参与合作、协调实现欧盟体育腐败区域共治的重要因素。

首先，欧盟各成员国有关体育腐败的法律环境不统一。欧洲各成员国的法律环境和制度千差万别，不统一。一方面，操纵体育比赛作为一个学术概念，本质清晰明确但外延范围广泛。如“操纵”一词用在体育领域本身就蕴含兴奋剂、假球、利用俱乐部作为空壳公司、影响球员经纪人，（非法体育博彩）利用内部信息、不良治理等诸多形式的腐败行为[31]。另一方面，欧盟各成员国已有的法律体系，针对体育腐败的相关法律规制存在巨大差异。一些国家侧重于将体育腐败归为一般的贪污和诈骗行为，而有的国家则采用体育犯罪定性操纵比赛行为，如包含在刑法（保加利亚、西班牙）、体育法（波兰、希腊）或特别刑法（意大利、葡萄牙）中。总而言之，欧盟各成员国针对体育腐败规制的法律环境不一，尤其在定罪行为、罪行的范围、犯罪客观和主观因素以及制裁方面存在很大不同[32]。从而，实践中欧盟通过法律统一促进各成员国协同参与体育腐败治理，即使制定了诸如《关于操纵体育比赛的公约》等法律合作框架，但始终无法回避成员国立足于本国政治、经济、文化长久以来所形成的独特法律体系与制度。

其次，欧盟自身司法刑事权能有限，缺乏必要的法律强制力。欧盟反腐败制度本质上属于“司法与内务合作”的政府间合作范畴，在腐败案件的侦办、审理、处罚方面，欧盟机构几乎都没有专属刑事司法权能，需要和相关成员国合作办案[33]。同样，在体育腐败治理亦是如此。依据《欧盟运行条约》第165 条规定，联盟在体育领域的行动应以促进体育竞赛公平和公开，以及促进体育组织之间的合作为目标……从这个意义上，治理腐败是欧盟在体育领域的核心任务。但该条约范围有限，只允许采取激励措施，不包括对成员国法律法规的任何协调，即间接弱化欧盟在体育腐败治理实践中的法律权能。与此同时，欧盟作为一个多国联合组建的政府间组织，其组织成员的复杂性与多边性时常导致政策制定与实施的拖延，当成员国缺乏一致意见，就具有约束力的措施无法达成一致意见时往往倾向于使用“软法”[13]。“软法”作为欧盟机构采取的条约声明、主席国结论、政治指导方针、欧盟委员会导向性文件、安慰信和通知等非约束性措施，实则不具备法律约束力[34]。进而，欧盟在体育腐败治理实践中缺乏必要的法律权能，同时依托“软法”治理难以实施更为严格的制裁。

4 欧盟体育腐败问题治理的启示

4.1 重视腐败问题，严厉打击相关行为

腐败，威胁法治、民主和人权，破坏善治、公平和正义，扭曲竞争，阻碍经济发展，危害民主体制稳定和社会道德基础。欧盟为维护和促进欧洲多元民主、人权和法治的价值理念必然严厉打击腐败。一方面，高度重视腐败问题，将反腐败斗争作为欧盟委员会的优先事项。尤其，将体育腐败连同政府系统采购、城市发展与建设、医疗保健等传统腐败高发领域，作为腐败重点治理对象。另一方面，民主体制和法治是欧盟及其成员国的制度优势和腐败治理的重剑利器。欧盟出台《反腐败民法公约》和《反腐败刑法公约》，制定成员国腐败共治的民事、刑事法律政策，通过适当的立法和预防措施保障欧盟国家不受腐败之害。

欧洲作为现代体育法的起源、发展和制度领导者，主导着国际体育组织、领导力和竞赛[35]。同时，欧洲也是兼具体育高度发达与腐败异常严重的地区，打击体育腐败也成为欧盟体育发展的战略核心所在。（1）欧盟将体育腐败治理，纳入欧盟社会一体化可持续发展战略中。如Erasmus+方案作为《欧洲2020年增长、就业、社会公平和包容战略》实施的重要项目，将维护体育诚信打击操纵比赛作为专项议题纳入其中，以解决体育腐败对欧洲体育发展的威胁[36]。（2）欧盟基于多元民主、法治、人权和体育道德基础，通过《操纵体育比赛公约》，促进成员国司法合作，协调统一反腐制度，为共同治理体育腐败提供一个欧洲乃至全球治理框架。

4.2 依托国际合作，开展跨国行动

欧盟反腐败体系一直是国际社会腐败治理的典范。国际层面，各成员国通过签署《联合国反腐公约》在国际框架下联合反腐，相互协调立场，更好发挥欧盟作为重要行为体参与全球腐败治理。欧盟层面，各成员国依据《反腐败民法公约》和《反腐败刑法公约》，在欧盟主导下协同司法机构、警察组织构建欧盟反腐败体系。欧洲体育层面，以《反兴奋剂公约》和《操纵体育比赛公约》为规制文本，以成员国和体育组织为主体的多元治理主体基于协同合作，通过明确标准，统一法律、问责执行等措施保障体育腐败治理进程。

实然，在错综复杂的国际政治关系中，民族国家作为国际关系和国际事务最基本、最主要的行为体，拥有更多、更强实施全球治理的能力与合法性[37]。无可厚非，无论区域治理还是全球治理，都无法忽视民族国家（尤其大国）作为最主要、最重要的治理主体。2015 年，以美国主导调查，瑞士负责抓捕，多国司法协助共同打击的国际足联腐败案，充分表明依托全球治理框架，国际体育反腐败行动首要明确国家作为主要行为体的重要性与不可替代性。同时，依靠民族国家基于体育腐败共识、明确治理标准、严格执行实施区域共治与全球合作，是开展国际体育腐败治理的必然与唯一路径。

4.3 依据区域性国际法，健全完善立法工作

欧盟治理模式的成功之处在于，创造了一整套极其独特的区域性国际法律制度和法律体系，为其实施跨国区域共同治理奠定了坚实的法治基础。欧盟虽不具有直接刑事司法权能，但依据《欧盟运行条约》第83 条第1 款“对于特别严重的跨国犯罪欧洲议会和理事会可以根据普通立法程序通过指令，就此领域犯罪行为的定义和刑罚规定最低规则”[38]。显然，依据上述规定，欧盟针对体育腐败具有直接制定制裁规则的刑罚权能。进而，在欧洲层面欧盟依据具有“超国家性的特殊的区域性国际法”属性的法律制度，在一定程度上缓解了成员国家因法律环境差异而阻碍欧盟体育腐败治理实践。

《反兴奋剂国际公约》，作为全球第一个在反兴奋剂领域具有普遍性和国际约束力的法律文书，为各国开展反兴奋剂工作提供了法律框架[10]。借鉴、依据《反兴奋剂国际公约》，不仅有利于指导欧盟进一步健全体育腐败治理所必需的法律制度，同时也指引欧盟必须加强与各国政府、国际组织、体育组织的合作与联系，以共同促进国际体育腐败治理相关法律框架的构建。与此同时，联合国主导制定的国际反腐败法律框架《联合国反腐败公约》和《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，原则上涵盖体育腐败，同时诸如后者“要求缔约国将腐败确定为刑事犯罪”等部分条文规定，建议签署国有义务、有权利将部分腐败行为定义为刑事犯罪[32]。进而，以二者统领国际体育腐败治理的法律框架，将体育腐败纳入国际反腐领域的重点议题，通过强化体育腐败的刑事打击，明确成员国参与体育腐败治理的义务与责任等措施不断健全、完善有关体育腐败治理的国际公约。

4.4 依靠合作平台，实施信息共享

《欧盟运行条约》第84条指出，欧盟在预防犯罪领域应该发挥积极作用，特别是促进不同成员国之间的信息交流和成功经验的分享。1999 年，欧洲理事会成立反腐败国家联合会，用以检测、评估和监督成员国对该组织反腐败标准的遵守情况，以提高成员国打击腐败的能力[39]。与此同时，《操纵体育比赛公约》也指出，缔约国在国家、国际层面根据国内法促进利益相关者之间信息交流，尤其是在打击与操纵比赛有关的洗钱、欺诈等刑事犯罪方面，跨界分享情报、资料与合作十分重要。相应的实践中，欧盟通过KCOOS 项目，针对操纵比赛信息的分享主体、内容与类型、平台建立、保管及规定、载体形式等一系列内容进行具体规定与说明，进而有助于成员国执行治理措施[31]。

理论与实践证明，仅靠单一的体育组织、国家政府，很难有效治理体育腐败。一方面，国际体育组织作为体育腐败治理的主要治理主体，参与体育腐败治理急需外部资源共享与技术支持；另一方面，体育腐败无论实施区域治理还是全球治理，都无法回避源于不同国家文化背景、经济基础和政治制度的差异。实践中，国际体育腐败治理工作的重点是多元治理主体基于国际法框架构建体育腐败协同治理机制，通过合作平台分享成功经验和专业技术知识。同时，合作平台的创建以及信息技术的分享，也是检测和预防体育腐败发生的重要措施，是有效打击、制裁体育腐败行为者的重要途径。

5 结 语

相对于欧洲，我国职业体育发展起步晚、发展缓慢，同时体育职业化发展过程中还存在产权关系模糊、市场主体地位不突出、法制建设滞后、激励约束机制不健全等市场发育不完善与过度市场化问题[40]，进而更易滋生腐败。发展我国体育事业，以职业体育为代表在学习欧洲体育发展经验的同时，也应清醒认识体育腐败的危害，正视体育腐败对我国职业体育发展的潜在威胁，积极借鉴欧盟体育腐败治理经验，构建预防、惩治为一体的我国体育腐败治理体系。首先，清晰明确地认识到体育自治的局限性，在体制改革转变的关键时期充分发挥政府监管作用，形成政府主导、体育组织为主体、多元利益相关者协同参与的体育治理体系；其次，在政府监管配合下，充分发挥体育自治权能，借鉴欧洲体育组织发展经验，完善治理体系，健全规章制度，通过组织自律，创建廉政的组织氛围；最后，依据我国刑法与《体育法》，加强体育法治建设，建设廉洁的体育法制环境。另外，体育组织应以国家法律制度为保障，善治为改革理念，加强组织机构和制度建设，实施组织透明化运作与信息公开，主动接受社会媒体、广大群众的监督，培养组织廉政之风。