新时代我国体育治理的经验审视、时代使命与改革重点

刘 玉，朱毅然

在党的十九大报告中，创新社会治理是我国改革的核心问题之一，提出要把“打造共建共治共享的社会治理格局”作为我国社会治理的发展目标[1]。我国体育治理体系是我国社会治理的重要组成部分，是依托社会治理体系不断改革、完善和发展的，对于体育管理方式的创新、体育管理部门职能的转变、体育供给效率的提升、体育供给质量的提高，具有重要的指导意义。从社会治理体系的改革需求看，我国体育治理体系还存在诸多问题，绩效考核、过程监管、改革创新还存在不足。所以，在社会治理体系改革的宏观背景下，对我国体育治理改革脉络进行系统梳理，全面审视我国体育治理改革的成就与不足，厘清我国体育治理的现实需求，探索我国体育治理的未来改革思路，对于我国体育事业的发展具有重要的理论和现实意义。

1 新时代我国我国体育治理的经验审视

1.1 体育治理的主要成效

为了配合国家宏观战略目标，十八届三中全会以后，各级政府和体育管理部门在全面推进体育治理体系和治理能力现代化方面进行了积极探索，力求发现我国传统体育管理模式中存在的体制和机制弊端，破除体育利益固化的藩篱，促进我国体育治理现代化发展。经过多年努力，在体育治理体系构建、激发体育发展活力、规范体育发展秩序、优化体育治理场域和改善体育治理结构等方面取得了一定成效。

1.1.1 一核与多元相结合，初步构建了现代体育治理体系框架 2020年7月23日，习近平总书记在吉林省长春市宽城区团山街道长山花园社区党群服务中心考察时指出，国家治理水平的提升关键是加强党的领导。党的十八大以来，我国始终把党的领导作为社会治理的核心，各级政府和体育管理部门也纷纷强调党是我国体育事业改革的领导核心，我国体育治理现代化改革离不开党的坚强领导，我国现代体育治理体系的构建与运行必须与党的一系列指导方针完全一致[2]。十八大以来，无论是在全国青少年体育工作会议、学校体育工作会议，还是全民健身工作会议中，国家体育总局都强调，体育改革是我国社会发展的重要支撑点，需要在中国共产党思想方针的指引下，总揽我国体育事业发展的全局，协调各方利益，系统推进、稳步推进、协调推进。在2019、2020 年全国体育工作会议中，国家体育总局指出，我国当前体育工作存在的很多问题都是由于没有充分发挥社会组织的作用造成的，要解决这一问题，必须要在具体的工作中切实重视我国体育社会组织在我国体育发展中的纽带作用，尤其要在体育科研机构、高校中发挥体育社会组织的智力资源，为我国体育治理改革提供智力支持和思想引领。为切实把体育治理改革落到实处，我国在十八大以后出台了一系列方针政策，把多元主体看做我国社会体育发展的重要力量，为我国体育治理改革注入新的力量，有力推动了体育治理改革的发展（见表1）。

表1 十八大以来我国治理改革主要政策及重点内容Table1 Major policies and key contents of China's governance reform since the 18th CPC National Congress

十八大以来，我国在体育发展中特别重视多元主体的作用。为了充分发挥多元主体在体育治理中的作用，很多地方政府和体育管理部门根据自身实际情况，采取了诸多措施。如青海省制定了《推进体育社会组织建设实施方案》，在促进体育社会组织建设的同时，进一步规范了体育社会组织的发展，推动了体育协会逐步与体育管理部门脱钩，不断提高体育社会组织的独立性，力求打造符合青海省实际需求的现代体育治理体系[3]；福建省制定了《福建省关于促进体育社会组织健康发展的若干措施》，从加强体育社会组织党的领导、推进体育社会组织建设、扩大基层体育社会组织数量、加强政府与市场主体合作、加大金融资助力度等方面，对体育社会组织的发展给予全方位的支持。在体育管理部门和各级政府的共同支持下，我国体育社会组织、体育市场获得了很大的发展，在体育治理中发挥了越来越重要的作用。在体育服务供给中，很多原来由政府和体育管理部门负责的工作逐步转移给体育社会组织及市场主体，体育社会组织和市场主体充分利用其群众性、独立性、广泛性等特点，成为政府和群众的桥梁，倾听群众诉求、汇聚群众意见，提高了我国体育服务供给中需与求的契合度，既提高了政府的执政合法性，也提高了群众参与体育治理的主动性和积极性[4]。所以，从整体看，我国体育治理改革中多元主体虽然还没有实现真正的协同，但“一核多元”（一核：各级党组织和政府；多元：包括社会主体、市场主体和广大公众）的治理体系初步形成。（见图1）。

图1 我国“一核多元”体育治理体系框架图Figure1 Frame diagram of China's“one core and multiple sports governance system”

1.1.2 活力与秩序相结合，体育治理的体制机制不断完善 对于体育治理来说，秩序和活力是辩证统一的，不存在先后顺序和主次之分。为了激发我国体育发展的活力，国家体育总局先后出台了《国务院办公厅关于促进全民健身和体育消费，推动体育产业高质量发展的意见》和《促进体育消费试点工作实施方案》，国家旅游局、国家体育总局颁布了《关于大力发展体育旅游的指导意见》；各级政府和体育管理部门也根据自身情况制定了一系列政策、制度，为我国体育发展探寻新的活力。另外，为了全面深入激发我国体育发展的活力，我国在体育管理体制改革中重点对“双重管理体制”和“一业一会”问题进行研讨，提出体育社会组织改革的新思路，实现我国体育治理从单项推进向系统完善的重大变革。2015年，国家体育总局开始推进国家级体育协会脱钩试点尝试，2019 年6 月19 日，国家体育总局启动89 个协会脱钩改革行动，为我国体育组织的独立发展起到了很好的引领作用[5]。针对建设体育强国、满足人民美好生活需求、全民健身与全民健康的深度融合三大体育发展战略，各级政府和体育管理部门对于我国体育发展的主体有了明确界定，厘清了不同主体在我国体育治理改革中的基本任务和原则要求，为我国体育治理改革指明了方向，对今后我国体育社会组织发展具有重要的指导意义。近年来，各地在激发体育活力方面进行了一系列探索，均取得了很多经验。如广州市，以“湾区运动汇”为契机，利用互联网技术，汇集在线健身、线上培训等新业务，探索全民健身新形式，激发体育市场活力和产业消费；三亚市通过“环海南岛国际大帆船赛”等赛事，加快旅游资源和体育资源深度融合，为滨海旅游注入新动能。

2018 年8 月20 日，国家体育总局颁布了《境外非政府组织在境内开展体育活动管理办法》《关于进一步规范体育赛场行为的若干意见》和《体育市场黑名单管理办法》3个规范体育发展秩序的文件，从运动竞赛、体育市场等方面对我国体育发展秩序进行引导，有力推动了我国体育事业的规范发展。在具体实践中，尤其是在规范体育市场秩序的探索中，各级政府和体育管理部门基本都是通过在体育发展中引入竞争机制来实现。十八大以来，我国体育竞争秩序的营造主要在2个方面取得了明显成就。（1）在体育市场中构建较为完善的竞争机制。依托国务院颁布的《加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，各级政府提出，要在体育改革中充分发挥市场在资源配置方面的功能。广东省、江苏省和上海市等出台《体育市场管理暂行规定》，其核心都是为了在体育治理改革中构建基本公平的市场环境。（2）通过政府购买体育服务引入竞争机制。在政府购买公共体育服务过程中，基本都是通过公开招标进行，对于投标主体，相关部门在资格审核中均按照相关法规进行，基本做到体制内主体和体制外主体一视同仁，官办主体和社会主体、市场主体一视同仁，身份不再是购买体育服务的敲门砖，不同主体需要在同一规则约束下公平竞争。近年来，浙江、北京等地为了进一步优化政府购买体育服务中公平公正的环境，开始在绩效管理中引入第三方评价，并将评价结果向社会公开，基本保证了政府购买体育服务资格审查公平、过程公平和结果公平。

1.1.3 均等化与法制化相结合，体育治理环境场域不断优化 针对我国城乡体育服务发展不均衡的问题，国家体育总局提出：（1）要建立农村公共体育服务长效机制，把公共体育服务放在与医疗服务、教育服务和交通服务同等重要的位置，保证公共体育服务投入，并通过政策支持吸引社会力量和市场力量参与农村公共体育服务供给；（2）借助体育精准扶贫力量，解决农村体育贫困问题，把体育贫困作为农村贫困的一项主要内容，并制定科学的标准，将其纳入脱贫考核的重要范畴。针对阶层不均、区域不均和民族不均问题，很多地方政府都进行了深入探索，也取得了一定成效，各级政府和体育管理部门纷纷尝试通过制度创新来解决这一问题。（1）把公共体育服务与养老服务、医疗服务纳入到一个整体，打通使用。如浙江省将结余的养老服务和医疗服务经费，用于补偿经济欠发达地区或者收入较低群体的公共体育服务。（2）构建公共体育服务慈善机构，吸纳社会和市场的慈善基金，用于公共体育服务的利益补偿。在少数民族地区，如内蒙、新疆积极尝试公共体育服务的利益补偿与民族文化相融合，促进了体育与生活一体化，实现了较好的服务效果。十八大以后，全国各地相继进行户口制度改革，有力推进了农民工等群体享受公共体育服务的广度，为体育治理中强化公平正义创造了条件。

十八大以后，我国体育法制化进程不断加快，目前基本形成5 个层面的体育法制体系。（1）顶层设计上，体育法规不断完善，执行力不断加强。2018 年，《中华人民共和国体育法》（简称《体育法》）修订被列入十三届全国人大常委会立法规划，并于2020年初正式启动，不仅要解决管理性内容较多、服务性内容较少的问题，还要重点考虑如何体现对市场的重视和引导，如何增强可操作性问题[6]。（2）体育法治行政体系基本建立，解决了在体育行政过程中无法可依的局面。体育法治行政体系主要包括立法和执法。立法方面，从中央到地方，体育法规日趋丰富与细化，为我国体育发展提供了重要保障；执法方面，体育执法受到了越来越多的重视，如广东省东坑等地方专门成立了文化广电旅游体育执法分局，负责体育执法，取得良好效果。（3）体育市场法治体系不断完善，促进了我国体育市场的健康发展和规范发展。从体育法治整体看，我国体育立法体系和执法体系初步建立，市场主体和公众的法治意识明显增强，有力促进了我国体育市场的规范发展。（4）体育司法问题探索取得一定进展，为解决体育行业纠纷提供了重要支撑。如依托《中华人民共和国民法典》，明晰了运动员肖像权的内涵与外延，非常有利于体育无形资产的开发与保护，对于体育赛事的市场化改革及整个体育产业的发展都具有重要的推动作用。（5）相关理论研究和人才培养受到重视，保证了我国体育法制的可持续发展。各地方根据自身实际情况，对于体育法制问题也进行了一系列探索，有力推动了依法治体，在体育知识产权、体育法治理论研究、人才培养等方面均取得了一定进展（见表2）。

表2 我国体育法治进程中代表性事件列表Table2 Exploration of Policies to Regulate Sports Order

1.1.4 垂直治理与网络治理相结合，体育治理结构不断改善 十八大以后，无论是政界还是学界，都深刻认识到我国体育治理结构存在的问题，与我国体育发展需要的国家调控、依托社会、强化自我动力的体育治理结构存在明显差距。我国体育治理出现问题的原因是多方面的，首先要解决的问题是体育治理改革不能囿于政府主导框架内推进，要逐步摆脱政府对于体育治理的干预。为了解决体育治理的结构问题，各级政府和体育管理部门进行了艰难的探索，从网络化治理理论出发，进行了大量尝试。如如合肥市滨湖区通过“片区--网格--站点”新型体育治理模式，形成体育服务管理工作的新格局，网格员、协管员和公益员将网络平台和入户走访相结合，系统掌握网格内公众的体育服务需求，为体育服务供需的契合提供了重要支撑[7]。在具体实践中，很多地方体育管理部门发现，体育治理结构的改变涉及合作和自治2个问题。应该说，当前我国体育自治囿于国民素质、公民社会等多重因素的影响还没有实现，但在合作方面却取得了很大进展。如湖南省在体教融合治理中，提出要逐步构建协同化合作治理机制，发挥社会资本和市场要素在青少年体育健康促进中的多样化方式、多元化服务、融合化内容的作用，构建“体育干预为先、教育渗入为本、健康发展为势”全领域动态图谱，为我国青少年体育治理现代化进行了有益的探索[8]。

政界和学界均普遍意识到体育治理结构的改变，虽然是社会经济发展到一定阶段的必然产物，但也需要主动应对、自觉发展，政府意志的转移、公众意识的提升和社会市场的主动参与能够大大加快体育网络化治理的改革进程。在这种情况下，各级政府和体育管理部门加快了体育管理理念的变革，充分利用购买服务，在体育治理中主动由“无限政府”向“有限政府”转变。如浙江、江苏等地，还出台了一系列法规与政策，积极支持非政府主体在体育供给中发挥更大作用，并在具体改革过程中给予体育社会组织、体育市场积极的支持，促进多元治理主体的发展，为体育治理结构不断优化创造条件。要注意的是，推进我国体育治理网络化，并不是要完全放弃垂直化管理模式，在很多领域，垂直化管理目前还具备难以替代的优势，尤其在奥运战略等领域，垂直化管理不仅能够保证任务的顺利完成，也容易调动各方资源，快速提升我国体育发展水平。所以，当前我国各级政府和体育管理部门通过垂直治理与网络治理的有效结合（见图2），形成了我国独特的体育治理结构，促进了我国体育事业的整体发展。

图2 我国体育垂直治理与网络治理结合图示Figure2 The Combination Diagram of Vertical Sports Governance and Network Governance in China

1.1.5 全面推进与重点突破相结合，在部分重要领域取得了明显进展 根据习近平总书记关于体育发展的重要论述，新时代我国体育治理必须面向体育强国的目标，解决我国体育发展中的规模问题、结构问题和效益问题，各级政府和体育管理部门要着重关注以下内容。（1）加快体育人才培养，构建我国体育人才选拔培养机制，为我国体育治理改革提供重要的人才支撑。（2）加强引导，加大宣传力度，鼓励和支持人民群众参加全民健身活动，不断提升人民群众的健康水平和运动能力。（3）大力发展体育产业，提供政策支持和制度保障，促进体育中介、体育旅游、体育装备、体育文化和体育表演等的发展。（4）充分发挥体育扶贫的作用，通过体育扶贫，既促进社会经济的发展、提高人民生活水平，也要改变大众体育观念、提升大众健康意识和体育意识。（5）重视学校体育发展，把提高学生体质作为学校体育工作的核心任务，在全国各级、各类学校推广实施《国家学生体质健康标准》，提高学生锻炼意识，逐步实现每天锻炼1小时的目标，促进学生积极主动参与“全国亿万学生阳光体育运动”。（6）加强体育科学研究，不仅将群众体育锻炼、运动竞赛作为科学研究的内容，也把体育法治建设作为体育科研的重要内容，大力促进我国体育法治化建设。党和各级政府全面推进我国体育治理，促进体育事业可持续发展，为建设体育强国打下了良好基础。

在全面推进我国体育治理的过程中，各级政府和体育管理部门还需重点关注2个问题。（1）把满足群众的“美好生活需要”作为我国体育事业发展的起点。国家体育总局接连制定了《体育强国建设纲要》《“健康中国2030”规划纲要》《全民健身计划（2016—2020年）》等一系列政策，均强调在体育发展中，必须提供丰富的体育服务内容。（2）把“健康中国”作为我国基本国策。2013年8月31日，习近平总书记会见体育界人士说：“全民健身是全体人民增强体魄、健康生活的基础和保障”[9]。以此为指导，2014 年4 月，国家卫生和计划生育委员会制定颁布了《全民健康素养促进行动规划（2014—2020 年）》，全方位对公民健康素养的培养提出了要求。2015 年10 月，十八届五中全会决议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，把“推进健康中国建设”作为主要工作之一，提出“发展体育事业，推广全民健身，增强人民体质”和“鼓励社会力量兴办健康服务业”等内容。2016 年3 月，李克强总理在十二届全国人大四次会议提出“健康也是生产力”；7 月25 日，习近平总书记会见世界卫生组织干事陈富珍时，重点阐释了“健康中国”部署的重要意义；8 月23 日，李克强总理在全国卫生与健康大会上指出，推进卫生与健康事业改革发展、建设健康中国，是关系现代化建设全局的重大战略任务。公民健康问题逐渐引起社会各界的重视，“健康中国”真正成为我国国家战略，公民健康问题开始逐步进入快速发展阶段。

1.2 体育治理存在的主要问题

在新的历史时期，社会、经济领域改革不断深化，对外开放力度和程度不断加大，为体育发展带来了新动力，也对我国体育治理提出了新要求。体育改革过程是体育利益重新分配的过程，面对有限的资源，社会主体、市场主体、公众和政府之间展开博弈，从而带来一系列矛盾。这就要求政府及体育管理部门在重新定位行政职能的同时，创新绩效管理，通过制度建设规范不同主体的行为，为我国体育发展创造良好环境。但当前我国体育治理尚处于初级发展阶段，在理念、体制、机制、手段等方面还存在诸多问题，影响体育治理的实际效果。

1.2.1 政府理念意识与体育治理改革尚未完全契合十八大以来，我国体育管理理念发生了很大变化，主要是由“管理”向“服务”理念转变，社会主体、市场主体开始广泛参与体育供给，逐渐由政府权威模式向社会多元模式转变。但是，由于我国体育管理体制改革存在滞后性，受传统体育管理模式的影响较大，在具体实践中，运动式管理、被动式管理和人治式管理等屡见不鲜。近年来，我国社会经济迅速发展，体育事业稳步前进，无论是竞技体育、群众体育，还是学校体育领域，都未发生较大的公共事件，这导致很多地方政府和体育管理部门对于体育治理现代化改革缺乏紧迫感和敬畏感。实际上，十八大以来，随着我国社会经济领域改革的不断深入，我国体育事业发展也同时进入了全面转型阶段，体育发展的深层矛盾逐渐显现，这给我国体育管理带来了新的课题。

在具体实践中，由于体育管理面临的主体、社会形势和环境均复杂，投入大、见效慢、回报低，使得各级政府，尤其是基层政府，很少将体育治理的具体问题在党委会、政务会等重要场合展开讨论。我国在十八大以后提出，要尽快进行体育管理创新，加快完善体育治理体系。各级政府和体育管理部门大都将上级部门的“文件精神”通过文件的形式进行传达，但在各种重要的发展规划中，虚拟口号多、实际措施少。在很多地方，把体育绩效管理创新理解为在体育管理中尽量节约资金，缓解经费压力。但是，体育治理的现代化改革，要求政府绩效管理的核心必须以人民为中心，对于以人民为中心的理解，不是尽量在体育管理中节约资金，而是要通过体育治理现代化改革，在现有条件下尽可能满足公众的体育需求，这是我国体育管理的核心价值理念，也是十九大对体育治理提出的新要求。所以，体育治理改革作为我国体育发展的重要战略决策，不仅涉及到体育管理部门，各级党委、政府对此同样负有责任。面对我国体育治理现代化改革，各级党委、政府的主要领导必须亲自抓、总负责、负总责。但是，当前仍然有很多地方党政领导把体育治理看做是体育管理部门的工作，没有将其看作是党委、政府的主要任务，名义上很多地方主要领导是体育治理的第一责任人，但并未开展相关实际工作，具体发展规划仅由体育管理部门根据体育需求制定，缺乏与地方社会、经济、文化等领域的紧密结合，导致目标很明确、重点很突出，但可操作性不强、实际改革效果不明显。

1.2.2 体育管理体制机制与体育治理改革存在一定冲突 十八大以来，我国体育管理体制机制不断完善，体育利益表达机制、投入机制、监管机制和竞争机制等不断完善，为我国体育事业发展提供了重要支撑，但是在重要的绩效管理机制、合作机制和决策机制等方面还存在明显不足，尚未达到体育治理的需求。

体育绩效管理方面，当前存在最为明显的问题是量化不够。体育绩效管理是一项复杂的系统工程，需要在不同时段，针对不同问题，对投入、产出等进行全面分析。当前，无论是竞技体育、群众体育，还是学校体育，除了运动成绩、场地设施和经费投入等有较为明确的量化标准，资金使用效率、群众满意度等都缺乏量化标准，导致在实际评估中难以实现科学准确的评价，无法为后续工作提供细化的数据支撑。这也导致很多地方体育管理部门在实际工作中将重点放在场地设施建设和运动竞赛成绩的获取，希望以此获得良好绩效评价。导致实际体育投入逐年增加，但却无法满足人民日益增长的美好生活需求，人们对于体育治理的满意度不高。

合作机制方面，当前市场和社会主体同政府的主动合作意识很强，在与政府的合作中希望得到资金支持与政策支持等，促进自身发展。但政府主动与市场和社会的合作意识明显不强，仅通过购买服务将本由政府负责的公共服务供给交由社会组织和市场主体承担，政府、市场和社会主体在具体合作过程中并没有真正形成互动机制，市场和社会主体无法在第一时间将在购买体育服务过程中出现的问题向政府汇报，政府也无法在这一过程中实现有效监管，三者之间缺乏有效的联系纽带和平台。在具体招标过程中，政府对于体育服务的需求大都通过“命令”的形式发出，缺乏协商过程。以上问题都与我国体育治理改革不相适应。

十八大以后，我国体育决策机制也发生了很大变化，其中最重要的变化是最后决策要向社会公示，倾听社会意见，但在实践中，发挥的作用非常有限，理由如下：（1）受传统文化影响，我国公众对于体育权利的重视不够，很少有人对相关体育政策、制度等进行深入研读，更谈不到向政府和体育管理部门反馈意见；（2）虽然体育决策领域引入了听证会制度，但是很多听证会仅是选取一些代表，在听证会召开之前很少进行大范围调研，导致很多听证会流于形式，无法发挥民主决策的作用。

1.2.3 体育管理方法手段与体育治理改革存在一定不适应 （1）智慧管理不够。体育治理现代化改革要求“共建共享共治”，这就要求多元主体要互相了解，这是利益各方能够协同治理的基础所在。作为政府，要了解社会和市场主体的数量、资金和人力资源状况等；作为市场和社会主体，要了解政府对于体育供给和体育管理的详细需求，掌握相关法规政策；政府、社会和市场主体要了解公众的实际需求偏好及主要需求内容。以上内容在传统管理方法与手段下很难实现，这就要求各级政府和体育管理部门要不断提升智慧体育管理水平。现实是，当前我国体育管理智慧化、智能化水平都不够。江苏、辽宁等地虽然构建了体育智慧服务平台，但在实地调查中发现，均不能实现政府、社会和市场主体之间的有机联动，无法满足我国体育治理改革的需求。

（2）具体工作方案缺乏有机协同。体育治理要求纵向协同，即上级政府、体育管理部门与下级政府、体育管理部门协同；左右协同-，即体育管理部门与政府其他部门协同；横向协同，即政府与市场、社会主体及公众协同。这种协同需要在统一的工作方案和措施协调下进行，但调研发现，几乎所有地方体育管理部门的工作方案都存在纵向协同不够、左右协同偏低、横向协同缺失的问题。这就导致大部分地方体育发展规划只是在体育管理部门的视野中进行，缺乏对社会和经济发展水平的整体判断，未将体育发展置于全局去分析与考量，导致体育政策、体育规划在后期执行中出现各种问题，为体育治理改革带来意想不到的阻碍与困难[10]。

（3）行政化管理不够灵活，法制化手段应用不力。各级政府和体育管理部门根据自身实际情况，制定若干体育政策和体育制度。由于在体育政策、制度制定的过程中，大范围调研不够，导致决策的科学性、民主性不够，在具体实施中难免会出现执行阻碍，而具体执行部门和执行人员为了完成相关任务，经常会忽视公众的合理诉求，工作方式简单粗暴，对体育治理改革中出现的利益冲突缺乏灵活的应对手段。随着《体育法》的修改完善，我国体育法制化进程不断加快，但在实际的工作中出现2 个极端：宏观层面体育管理法治化效果明显；微观层面体育管理法制化执行不力。以职业技能培训为例，我国早在10年前就提出要在体育培训中持证上岗，但时至今日，大部分体育培训依然无证从业，可见基层体育法治化建设任重道远。可见，在体育治理改革中，行政化管理不够灵活、法治化管理执行不力的问题依然存在。

1.2.4 多元主体能力与体育治理改革要求尚有一定差距 体育治理现代化改革，要求多元主体协同参与，其前提和基础就是多元主体都具有一定的体育治理能力。但在实践中，多元主体均存在一定不足。（1）政府治理能力不足。当前大部分体育管理部门高学历、高职称工作人员非常稀少，尤其是精通法律和体育管理的专业人才较少，导致我国很多地方体育法律法规的制定与实际需求不能完全契合，在体育治理中无法发挥理想作用。另外，政府在政策与制度的执行方面存在不足。由于行政体制改革的滞后性，我国体育政策和制度在执行中存在执行不力的问题，尤其是基层体育管理部门，缺经费、缺人手，严重影响我国体育政策与体育制度的执行效果。

（2）体育社会组织和市场主体能力不足。在“一核多元”体育治理结构中，社会组织和市场主体的重要职能是协调与补充，要实现这一功能，就要求其质量和数量都要有足够的保障，但当前存在体育社会组织独立性不强、体育组织力量不足和体育市场发育不成熟3 个问题。虽然，我国提出切断体育社会组织和政府的联系已经有很多年，但时至今日二者之间依然存在千丝万缕的联系。以省级体育协会为例，当前大部分协会负责人都由退休后的体育部门管理人员担任，这就导致体育社会组织在体育治理过程中过多考虑政府需求，很难将公众利益放在第一位，导致公众对于体育社会组织的认可度不高，无法在体育治理中发挥应有作用。而且很多基层体育社会组织，存在组织架构不完善、经费不足和体育参与机制不健全等问题，各体育组织之间碎片化、初级化状态明显，没有形成完整的“链条”[11]。。截止到2018 年底，我国体育市场规模突破2 万亿，增加值接近GDP 的1%，与支柱产业要求的4%还有一定差距，且主要以鞋帽、器材等低附加值产业为主，高质量的体育服务业发展缓慢，与发达国家相比体育市场发育还远未成熟[12]。

（3）公众参与能力不足。作为体育治理的践行者，任何层级的体育治理都离不开公众的支持，但当前公众参与体育治理的能力也存在很多问题。首先，主动学习不够。参与体育治理，不仅要理解其价值和意义，还要具有一定的参与能力，但当前公众对于体育权利的追求大都集中在体育服务的获取方面，很少有公众主动追求体育管理的参与权利，其主要原因就是主动学习不够，不知道该如何参与体育治理过程。其次，话语能力不够。通过各种平台和渠道表达自身的体育需求，是公众参与体育治理的重要方式之一，但受传统文化影响，公众对体育话语权重视不够，尤其是部分弱势群体，更是很少关注该问题，导致体育服务诉求无法合理表达，深度参与影响自身利益的体育决策能力不足。

2 新时代我国体育治理的时代使命

我国体育治理内容和面临的环境复杂，这就决定我国体育治理改革是一个长期、系统的复杂工程。我国进入新时代以后，社会、经济、文化等方面的发展进入新的历史阶段，城市化建设、信息化建设和市场化建设不断推进，全球化进程不断加快，由此带来的信息技术发展、人口结构变化和体育利益转化不断加剧，我国体育矛盾呈现多元化、层次化和深入化等相互交织的特点，对我国体育治理改革提出了新的要求[13]。

2.1 需要尽快打造出“共建共享共治”的体育治理格局

党的十九大对社会治理提出了新要求，其核心内容就是“打造共建共治共享的社会治理格局”，对于体育治理来说同样如此。首先，“共建共享共治”的体育治理格局是党的领导核心地位在体育治理中的具体体现。在“共建共享共治”的体育治理格局中，强调“一核多元”。党和政府的核心地位，要求其在体育治理过程中既是体育治理的监管者，也是体育治理的推动者，体育治理的创新、改革均需要通过党和政府的领导力、影响力和执行力来实现。其次，“共建共享共治”的体育治理格局，为政府职能转变创造了良好的环境与条件。我国体育管理体制改革已经提出40 余年，但至今未能取得显著效果，主要原因还是政府职能转换不够。在具体体育实践中，虽然政府和体育管理部门将一部分职能交给了社会，但政府并没有做好后续服务工作，大部分竞技运动项目供给还是来自政府，投入产出效益不匹配。通过“共建共享共治”，可以真正将政府从体育供给的具体事务中解放出来，发挥体育社会组织和市场主体力量，有效解决我国体育治理中人才不足、经费不足等诸多问题。

2.2 需要尽快构建法治与德治相结合的体育治理体系

（1）法制是体育治理改革的基本保障。前文提出，我国现代体育治理体系初步建立，主要是指在当前我国体育治理中初步将社会、市场和公众引入到体育治理中，改变了政府“独家供给”的局面，但与我国体育治理现代化改革还有很大差距。体育治理现代化改革不仅要求多元主体参与体育治理的全过程，还要求通过法治、德治和自治相结合，规范体育治理秩序，确保体育治理效果。法治是民主社会的重要标志，是社会治理的基本手段，没有法治就没有现代社会的可持续发展。对于体育发展来说同样如此，作为社会发展的重要组成部分，在体育发展中必须坚持法治，才能为体育治理提供坚强有力的治理手段，尤其是当前体育冲突明显、体育矛盾深化，要解决这些矛盾与冲突，仅仅通过对话与协商是不可能实现体育治理目标的，法治是对话和协商的基础，任何体育矛盾的化解、体育问题的破解、体育风险的控制都离不开体育法律与法规的约束。（2）德治是体育治理改革的重要抓手。在党的十九大报告中，有多处内容都提到了德育在社会治理中的重要价值，提出“要把社会主义核心价值观融入社会发展各方面”。对于体育治理来说，德治是具体改革中的重要抓手，在未来体育治理改革中，要切实重视德治的重要价值，充分发挥德治在体育治理中“指南针”和“压舱石”的作用。

2.3 需要尽快创新出能够激发活力与提升效率的体育治理手段与方法

随着互联网和信息技术的不断发展，我国各行各业信息化程度不断提高，信息基础设施建设不断受到国家各级政府的重视，互联网的发展为人们方便快捷的生活方式提供了保障。要充分利用互联网技术，创新体育治理方法与手段，以数字化为基础，网络化为条件，智能化为核心，运用云计算等智能技术对海量信息进行处理和分析，对全民健身、体育场馆、赛事IP、健身和运动社交、智能硬件、体育O2O 等各种需求做出智能化响应和决策。在服务供给过程中，融合最新NB-IoT 物联网技术、ICT 技术和云计算技术，通过搭建“互联网+体育服务”共享平台，进一步完善体育设施管理体系，提高场馆设施利用率，为公众提供更便捷、更优质的服务，解决当前体育服务供给中难量化、难记录、难监督、难分析的问题。这既是体育治理对于党的十九大引入信息技术的回应，也是人本化、个性化、信息化在体育治理改革中的具体体现。通过信息技术的应用，实现体育智慧管理，使体育治理基本符合现代治理体系要求的开放性和快速回应性。

3 新时代我国体育治理改革重点

十八大以来，我国在体育治理方面取得了诸多成效，推进了我国体育事业的不断发展，但体育治理现代化改革是一个长期的系统工程，是政府体育权利下放，社会和市场主体主动承接的过程；是政府管理效力提升，以及市场和社会等主体能力发展培育的过程；是政府职能转变，体育事务管理从威权走向协同的过程。面对我国体育治理改革存在的诸多不足及现实需求，要推进我国体育治理改革现代化发展，当前要重点做好以下几方面工作。

3.1 推进法治与德治的有机结合，完善体育治理体系，破解体育治理“矛盾”

2018年8月24日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出，在新的历史条件下，我们要把依法治国基本方略、依法执政基本方式落实好，把法治中国建设好，必须坚持依法治国和以德治国相结合，使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰，推进国家治理体系和治理能力现代化。体育治理作为社会治理的重要组成，肩负为我国体育发展提供良好秩序的重任，而体育发展秩序的规范核心就是依法治理。政府在我国体育事业发展中处于绝对的主导地位，所以我国体育治理的核心就是政府模范遵守秩序。政府在体育发展中依法行政，能够最大程度降低体育人治的盲目性，使政府在体育管理和体育服务中更加理智和规范。要实现我国体育发展中的依法行政，首先要各级政府和体育管理部门要尽快改变传统的体育治理理念，牢固树立在法律法规框架内进行体育治理的意识，在体育服务和管理中自觉约束政府和体育管理部门的行为，实现体育治理由政府意志向法治权威的深刻转变；其次，要努力通过法治轨道解决各种体育矛盾，在法治框架内探究利益主体的诉求是否合法，责任主体是否违规、渎职和违法，运用法制化思维推进体育治理的现代化进程，使不同利益主体能够在平等的前提下构建体育法治的良性空间，为我国体育协同治理提供坚实支撑。另外，德治也是我国体育治理的重要抓手。新时代，要在体育治理中形成法治与德治有机结合的局面，既要通过传统的方式对体育治理的意义、体育发展的价值等问题进行广泛宣传，还要积极创新形式，将社会治理中的有限惩戒和区域自治引入体育治理，化解体育发展中的诸多风险，协调不同利益主体的需求。既能调动多元主体参与体育治理的主动性，又能提高社会主体、市场主体和公众自身素质，形成法治与德治相结合的体育治理格局，不断完善体育治理体系，破解体育治理中的诸多矛盾，为我国体育事业发展创造良好的社会环境。

3.2 创新协作模式，形成多元合力，提升体育治理“能力”

发达国家的实践表明，体育治理主体之间的关系基本都属于多中心网络结构，但是不同国家构建多中心网络结构的过程又具有不同的特点。如美国在体育发展中采取市场优先、社会次之、国家收底，日本在体育发展中多元主体独立发展，各负其责。这两种体育发展模式具体反映到体育治理中并没有本质差别，都要求多元主体协同配合，只不过协同的方式、主体的优先发展顺序不同，均有各自的优点和缺点，我国都无法照搬。我国体育市场的不成熟性、体育社会组织的非独立性都无法在发达国家经验框架内实现体育的有效治理。我国当前体育治理改革重点是，政府不仅要从管理者转变为“指挥者”，还要在转变过程中推进市场力量和社会力量的发展，使我国体育治理改革从应然状态转为实然状态，当前要做好以下3 方面工作。（1）政府和市场理性合作，逐步实现我国体育治理中“有管理”的市场化。作为市场，要在体育供给中发挥其独立、自主、有效的优势，通过资本注入缓解政府财政压力，满足公众个性化体育需求，充分发挥市场在我国体育治理中的资源配置作用。政府在与市场的协作过程中，既要考虑市场利益，但同时要认清自身责任，准确把握体育发展的社会价值导向，在社会主义市场经济框架内给予体育市场主体充分的制度保障和社会支持。（2）政府与体育社会组织破立结合，实现我国体育治理“有扶持”的社会化。政府要敢于打破不利于我国体育社会组织的规章制度，从准入、发展等方面给予体育社会组织保障，并在体育治理现代化视域下重构政府与体育社会组织的关系。通过政府购买服务、体育专项服务等形式促进体育社会组织的发展，引导、监管体育社会组织，规范组织行为、财务行为和服务过程，为我国体育治理的社会化改革提供坚实支撑。（3）政府与公众良性互动，实现我国体育治理“全民化”。作为政府和体育管理部门，既要鼓励和推动公众积极参与体育治理的各个方面，不断扩大体育治理的开放性，又要大范围加强培养公众体育意识，使公众真正把体育权利作为公民权利的重要内容，为公众参与体育治理创造条件，为我国体育治理“全民化”发展创造良好的社会氛围（见图3）。

图3 体育治理多元协作图Figure3 Multi-component Cooperation Chart of Cports Cover‐nance

3.3 重构体育权利结构，优化体育治理格局，推进体育治理“对话”

体育治理对象复杂、环境复杂、主体复杂，所以“对话”是实现体育有效治理的基础，而要实现体育治理的“对话”，则必须重构体育权利结构，优化体育治理格局，改变传统体育管理中层级制运行模式。在具体改革实践中，既要发挥党委在体育治理中的稳定作用，改革现有垂直化体育治理体系，逐步构建上下贯通的政策传导体系和逐级负责的反馈执行体系，又要不断拓展横向治理结构，推进部门协同治理，厘清体育管理部门与规划、民政、教育等相关部门在体育治理中的职责和范围，着力解决体育治理中的条块分割问题。同时，要通过体育治理扩展机制，不断丰富治理主体，将体育社会组织、体育市场主体、公众等纳入体育治理范畴，通过横向专业分工与纵向权利配置的科学设计，逐步形成“条条协同、块块合作、条块衔接、社会协同”的体育治理新格局。当前，要重点做好以下2个方面工作。（1）推进体育管理制度执行的扁平化运转。改变当前体育管理中政府、体育管理部门和关职能部门“多管齐下”的局面，既减少管理过程的“枝”，又减少管理过程的“叶”，理顺体育管理的层次与接口。（2）继续推行体育管理权力下放。使体育社会组织和一线工作人员在体育管理中拥有更多自主权，通过“一站式”服务等方式准确把握民意。另外，体育治理现代化改革的核心是“协同”，所以加强多元主体协作对推进体育治理“对话”至关重要，当前要解决3方面问题。（1）政府和体育管理部门尽快通过政策和制度支持提升公众及体育社会组织的话语能力，使体育治理中的权利下放成为可能。一方面，要在体育治理中保证政府的核心地位，做好体育治理现代化改革的倡导者；另一方面，根据我国体育事业的实际需求，对体育管理部门的内部组织机构和职能进行重构。（2）明确界定政府与体育社会组织、政府与体育市场的关系，准确界定三者在体育治理中的“活动场域”，这种“活动场域”既可以是独立的，也可以是交叉的，且无论是独立还是交叉，都要防止在体育治理中垄断的出现。（3）尽快解决我国体育治理中的部门交叉问题。根据体育发展的实际需求和部门的主体职责，实施具体治理的归口管理，避免“政出多门”，压缩体育治理成本，提升体育治理效率。在这里要注意的是，实施体育治理的归口管理，不是体育部门在体育治理中“单打独斗”，而是相关部门要在体育现代化治理范畴内建立新型伙伴关系，既避免相互掣肘，又能够相互协作，通过主体间的“对话”，协调多方立场，并最终打造出“共建共享共治”的体育治理格局，实现体育有效治理。

3.4 完善机制制度，确保执行效果，强化体育治理“保障”

（1）确立党对体育事业发展的领导地位，这是我国体育治理制度的核心要义。在体育治理中，坚持党的领导核心地位，重视党对基层体育治理的领导，发挥党的政治优势和组织优势，使基层体育治理与党的领导紧密融合，强化党的组织建设与体育发展的协调统一和有机衔接，通过党的政治引领、组织引导和能力建设，提升基层体育治理水平。（2）创新体育投入保障制度。满足人民不断增长的物质和文化需求，提高人民生活质量，是我国体育发展的根本目标，要实现这一目标，就必须建立完善的投入保障制度，以人民为中心，推进体育事业全面发展。针对我国体育事业投入不足、不均衡的问题，既要看到公众的需求，同时要考虑到我国社会经济实际发展水平。在实际的体育投入中，不能以数量的增长作为前提，要建立体育投入与社会经济发展水平同步提高的机制，使体育经费与经济发展的增长比例基本一致。对于部分弱势群体，要充分利用志愿者服务和政府购买服务进行体育利益补偿，既能解决政府能力不足的问题，又能够提高体育利益补偿的针对性和效率。把体育贫困作为我国脱贫攻坚的重要内容，准确识别体育贫困的对象、成因，有效实施体育精准扶贫。（3）尽快在法治框架内构建绩效评价机制和责任追究机制。传统体育管理中，内在核心是过程控制与程序规则，这是导致体育管理部门和相关工作人员过分重视上级命令和循规蹈矩的主要原因，忽略对服务对象负责。解决这一问题，构建体育责任追究机制势在必行。作为体育管理部门，必须根据《体育法》及相关制度，履行职责操守，监管部门通过绩效评价，有效推动体育管理部门高质量完成工作，满足公众需求。（4）逐步构建激励与支持机制。通过资金、税收、金融和政策支持，为参与体育治理的社会主体、市场主体和公众提供一定保障，解决他们在参与体育治理过程中遇到的诸多难题，并通过新闻报道、专题宣传等形式，对在体育治理中做出贡献的体育社会组织、市场主体和公众进行表彰，营造全民参与体育治理的良好社会氛围。（5）强化信息沟通，将体育利益表达机制的构建落地实处，逐步实现我国体育发展决策由精英决策向大众决策转变（见图4）。

图4 我国体育治理机制图示Figure4 Sports Governance Mechanism in China

3.5 加强基层治理，发挥社区作用，夯实体育治理“支点”

在体育治理中，加强基层治理的关键是，各级政府和体育管理部门要在具体的体育事物和体育供给中，主动让渡部分体育治理职能，为市场、社会力量承担群众体育活动开展、运动竞赛、体育技能培训、体育信息传播和体育健身服务等创造条件。当前，在体育治理方面要发挥社区4方面功能。（1）优化配置社区资源。根据社区公众人数、年龄结构和体育偏好等特点，对社区内场地、设施、器材和相关人才进行整合，综合考虑普通公众和特殊群体的利益。在具体工作中，可以采取错位服务原则，如针对老年人，可以把服务时间安排在工作时间，尤其是对于使用频率高、数量较少的社区体质监测设施，社区更加需要做好使用规划，最大限度发挥服务效果。（2）优化配置周边学校或企事业单位资源，在余暇时间充分利用其体育设施器材。可以通过公众轮流值班的方式进行具体管理，以保证安全和体育服务设施的规范使用。（3）优化配置医疗机构资源。当前，最为可行的方法是与社区医疗机构合作，共建大数据平台，既可以为公众锻炼提供监测服务，又可以为医疗机构的诊断、治疗提供帮助。（4）构建具有地方特色的社区体育服务平台。第一，尽快通过《关于进一步加强新形势下公众体育工作的意见》等政策文本，明确社区在体育治理中的地位和作用，为社区参与体育治理提供政策依据，不断提高社区在体育治理中的独立性。第二，在社区参与体育治理不断深化的情况下，要尽快制定相关工作制度，规范社区参与体育治理的程序、过程和监管等问题。可采用三级网格治理，加强社区对于社会主体、市场主体和社区自身的监管，，保证社区体育发展规范有序、法治民主（见图5）。

图5 我国社区体育三级网格治理图示Figure5 Three-level Grid Management Diagram of Community Sports in China

3.6 创新治理方法，丰富治理手段，重塑体育治理“流程”

（1）在具体体育行政审批中，逐步推行“一站式”服务，充分依托各地行政服务中心，将分散的行政许可和职能服务整合，压缩审批流程，对于国际重大赛事、体育产业投资等重大项目，要尽量简化流程。尽快解决在体育场馆规划等领域的“体外循环”，由归口部门管理交由归口部门审批，尽量避免多方受理，简化手续。（2）在体育治理过程中，强化法治手段。体育经费使用、体育设施规划等重大事项要召开听证会，并向社会公示，倾听群众意见，避免领导决策、部分决策和精英决策，使体育服务与公众需求相契合。在召开听证会过程中，，政府和体育管理部门通过信息收集整理，做好前期准备工作，在代表的选择上要真正做到“有代表性”，避免形式化。尤其是部分弱势群体，由于其话语能力较弱，可以选择与其具有密切联系的社会体育指导员、教师、退伍军人等作为他们的代言人。（3）创新体育服务手段。借鉴和利用信息化技术，充分利用智慧城市建设契机，推进智慧体育服务平台建设，充分了解公众需求，收集体育信息，提高体育场馆设施利用率，提升体育治理水平。在日常体育管理中，全面推行“电子化”行政方式，降低管理成本，精简服务人员，增强政府回应能力。在部分条件允许的地区，可以先行试点区块链技术与体育治理融合，在区域链范畴内构建“公共体育治理链条”，通过高度信赖的数据区块模式自动执行相关任务，实现多方协作。

4 结 语

良好的体育治理是我国体育事业发展的重要保障，在建设社会主义体育强国的背景下，要实现我国体育治理现代化改革，需要准确界定体育治理的内涵与外延，在体育发展中正确处理权威与民主的关系、活力与秩序的关系、矛盾与利益的关系，充分调动一切可以调动的力量，促成体育治理现代化格局。通过治理结构的重构与优化，为实现我国体育治理现代化改革提供内在支撑与外在引领，正确把握体育治理改革中多元力量协同的方向与策略，重点解决我国体育发展中的公众需求、公平正义、发展效率和服务质量等关键问题，推进我国体育事业快速、稳定、可持续发展。