房地产税试点落地，敲定“房住不炒”的最后一锤

王莹

从2011年在上海和重庆进行房产税试点，到2013年提出房地产税的改革方向是“立法先行”，再到2021年的“积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作”，在房地产市场高歌猛进的十年里，房地产税也在时代的潮流中起起伏伏。十年磨一剑，2021年10月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），标志着讨论多年的房地产税正式落地。与此同时，房地产行业在狂飙了近20年后，或将迎来一个分水岭。加速：从立法先行到试点先行

随着楼市“金九银十”的冷却，多年来“常闻楼梯响，不见人下来”的房地产税终于有了定论。进入10月以后，先是习近平总书记在《扎实推动共同富裕》一文中明确指出“要积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作”，紧接着10月23日，全国人民代表大会常务委员会通过相关决定，并根据《中华人民共和国立法法》，授权国务院在部分地区开展房地产税的试点工作，将授权期限确定为5年。至此，争论多年的房地产税改革在近二十年的探索中迈出了意义重大的一步。

房地产税是对房地产征收的一种税费，是政府向地产物业征收的一种财产税，通常向房产的业主或租户等使用者征收，它是一个综合性的概念，包括跟取得土地使用权、房地产开发、交易、持有等一切与房地产经济运动过程有直接关系的税收。而一直以来，我国房地产行业税收都存在重增量、轻存量，重开发和交易环节、轻保有环节的特点，房地产行业税种种类也较多，这都需要结合房地产税进行相应整合和改革。

从2010年起，房地产税就多次被提及。2010年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，明确提及要加快财税体制改革，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制，并研究推进房地产税改革。2011年1月，国常会同意在部分城市开展对个人住房征收房产税改革试点。随后，重庆、上海先行，率先启动对个人住房征收房产税，这也成为我国对个人住房在保有环节征税迈出的第一步。

2013年起，扩大个人住房房产税改革试点范围的呼声四起，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，首次将个人住房保有环节的税种明确为“房地产税”，并提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，确立“立法先行、充分授权、分步推行”的原则，这也将房地产税推向了高潮。

在随后七年多的时间里，关于开征房地产税的声音从未间断，多次会议与文件都提出要积极推进房地产税立法，但囿于种种原因，房地产税的立法工作均未到达实施层面。

近年来，一二线城市房价飞速上涨，2016年中央经济工作会议提出“房子是用来住的，不是用来炒的”之后，与房地产相关的部门陆续出台了与之相配套的政策，涉及到房企融资、购房者信贷等方面，但与之相关的政策仍旧赶不上房地产野蛮生长的速度。尤其是2020年下半年以来，尽管各地多次出台清查经营贷进入楼市、加强“学区房”管控、缩紧住房贷款等一系列措施，但房价上涨的势头仍然强劲，冲击着健康的市场经济环境。征收房地产税能够增加持有房产的成本，打击投资炒房的热情，缓解一二线城市住房压力。中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示，现在一些城市有房价上涨压力，中央需要房地产调控长效机制的手段，而房地产税兼备法律和经济手段，是很好的长效工具。从共同富裕的角度来看，房地产税制度或将保障刚需购房，有利于促进共同富裕。

不过，稳定疯涨的房价只是短期因素之一。长期以来，许多基层地方政府的税收主要来源于依赖土地出让的“土地财政”，而土地财政经过多年盛宴后，不仅面临无地可卖的困境，也由此产生了种种弊端。此外，在“营改增”试点全面推开后的叠加制度性减税降费和2020年新冠肺炎疫情暴发后备地为经济复苏推出的各项免税政策下，基层地方政府税收日渐萎缩，地方财政收支压力与日俱增，急需扩大税源来缓解，此时，能作为稳定税收的房地产税自然被寄予厚望。

因此，无论是从建立房地产调控长效机制，还是健全地方税制体系、调节收入分配等考虑，房地产税改革都需要加速推进。

2021年以来，关于房地产税的讨论开始驶入“快车道”。先是在3月份，“十四五”规划和2035年远景目标纲要表示要“推进房地产税立法”。真正的转折在两个月后。5月11日，在财政部、全国人大常委会预算工委、住房和城乡建设部、国家税务总局房地产税改革试点工作座谈会上，提出“听取部分城市人民政府负责同志及部分专家学者对房地产税改革试点工作的意见”。与此前多次提及的“房地产税立法和改革”不同，此次座谈会首次将“试点”二字与房地产税联系在一起，释放了房地产税可以先试点再立法的信号，这也意味着长期坚持的房地产税“立法先行”将更为灵活，为房地产税从“纸面”走向“地面”提供了更大的可能性。

“从当前情况看，房地产税‘立法先行’恐怕来不及，虽然预算工委起草了多年了，但草案要征求意见，人大还要审议，新法一般审三次，至少也得一两年时间。”施正文表示，如果不着急开征的话，可以先立法，但根据社会经济发展的情况，房地產税现在有必要加快进度，通过改革试点的路径来推动是比较合适的。

多位专家表示，房地产税试点与立法并不矛盾。施正文强调，试点能为立法更好地创造条件，通过试点发现房地产税在将来开征后可能遇到的问题，明确房地产税的准确定位、政策要点、实施难题、保障条件和社会各方意见，有了这些实践基础，可以使立法更完善、更合理，实际上可以加快立法。民建中央经济委员会副主任马光远也表示，“在立法短期内难以出台的情况下，通过试点为房地产税的立法积累经验，成为最好的选择。”

02推进：做好试点工作

10月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议正式授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。至此，房地产税试点工作正式被推上日程。

《决定》第一条明确规范了本次试点的范围：“试点地区的房地产税征税对象为居住用和非居住用等各类房地产，不包括依法拥有的农村宅基地及其上住宅。土地使用权人、房屋所有权人为房地产税的纳税人”。这意味着此次对居住用房地产征税试点范围进一步扩大。

在上海和重庆进行房产税试点时，主要针对新增住房，存量房产并不在征收范围内，并未触及根本。可以说.从2011年开始的上海、重庆试点房产税，虽然改变了原来不对个人住房征税的惯例，但没有从根本上突破房产税的定位。而此次房地产税试点最大的调整和突破便在于对个人住房征收不仅限于增量房，还要对存量房征收，这也将成为此轮房地产税改革的关键。

房地产税试点改革重拳出击，更让普通人关心的是怎么征收的问题。根据全国人大的授权《决定》显示：国务院制定房地产税试点具体办法，试点地区人民政府制定具体实施细则。由国务院制定具体办法可以保证此次改革的有效性，以探索未来推行全国的有效办法。地方政府可以根据当地实际情况制定细则，确保了地方政府在具体实施过程中的灵活性。虽然纳入试点的地区房地产税税率、免征额、税收优惠等方面可能会根据地区差异有所不同，但整体的税制框架应该统一。

从房地产税加速推进的大背景来看，“低税率、窄税基、低税负”很有可能成为此次征收房地产税所遵循的原则。房地产税的税率可能由国务院划定税率范围、各地因城施策确定差异化税率，且整体税率不会太高。根据当前国际上的房地产税税率来看，高的在3%或4%左右，低的在0.2%左右。由于此次房地产税开征以试点为主，征税力度一开始可能不会太大，應该会循序渐进。“我们的地方政府一开始会从低设计税率，可能在0.2%到2%之间。”西南财经大学财税学院副院长李建军指出，应对房屋性质加以区别，商业房产的税率可以稍高于居民自住房产的税率。“总的来说，这些因素都使得应缴税额不会太高。”施正文表示。

在征收方面，房地产税大概率是按照评估值来征收，在制度安排上可能会考虑到居民的基本住房需求有一些税收优惠，比如可能采取首套免征和免征面积相结合的方式，但具体免征方式大概率会由不同试点城市进行划分。同时，在共同富裕的目标下，可能会对弱势群体及优抚对象进行适当的税收优惠政策。

从此轮房地产税改革一系列的表现来看，上层释放出的信号是“做好试点工作”，但哪些城市会成为试点目前仍没有明确。

多位业内人士认为，楼市活跃、房价上涨压力大的一二线城市大概率会被纳入第一批试点。“一方面这些城市普遍面临居民住房难题，房价相对较高，亟待推进住房保障体系建设，而房地产税有助于增加二手房和租赁房市场流动性，促进资源合理配置;另一方面，这些城市目前处于或逐步进入房地产存量市场，房地产税可以作为地方税收的重要补充。”施正文表示。

从社会备方的讨论来看，深圳、浙江、海南的呼声最高。10月17日，在《决定》出台之前，财政部财政科学研究所原所长贾康就表示“深圳、海南、浙江等地可以不必等待房地产税立法这一漫长过程，可先加入试点范围”。这一看法源于目前这三个地区是比较高级别的位于创新前沿的示范区：深圳要创构中国特色社会主义市场经济先行示范区;海南要在全岛建设全球最大体量的自由贸易港区;浙江要率先建设共同富裕示范区。从经济发展和政策推动的层面来看，这些地区都有成为房地产税试点的现实基础和迫切需要。

同时，中城委四川秘书长姚科认为，上海、重庆或将成为首批试点大概率城市，因为上海和重庆之前就有，此次很大可能会在原有基础上优化调整。此外，南京、苏州等长三角热点核心城市也有可能成为首批试点城市。

总体来看，不依赖土地财政的地区、有共同富裕试点的示范区、试点阻力最小成本最低的、有政策重大利好的地区、人口断崖式下跌的城市等都有可能成为此次试点的考虑对象，三四线城市大概率不会成为房地产税试点的“先行者”。不过，房地产税最终要面向全国，三四线城市是有可能作为补充样板的。“如果从积累经验的角度，试点需要兼顾不同的地方，也可能选择部分三四线城市，但不会是首批试点的重点。”施正文补充道。

03震荡：是否会对楼市造成冲击？

房地产税试点还未明确，楼市先“冷”了起来。

据深圳市住建局统计，2021年9月份深圳二手房仅成交1765套，同比去年同期的8820套，跌幅超过了八成。国庆期间，整个深圳二手房仅成交4套。深圳二手房成交连续6个月下滑。杭州也面临着同样的局面。机构监测数据显示，杭州9月二手房仅成交3784套，创下2020年2月以来历史新低。“十一”黄金周杭州市区仅成交53套二手房，创近六年来新低。

还未从“金九银十”的“颓势”中走出，楼市就迎来了房地产税试点的加速推进，许多人开始观望楼市是否会“一跌再跌”。从市场角度来看，作为房地产保有环节的税收，房地产税能够降低房地产投资、投机的获利空间，从而降低投资和投机需求，减少房屋空置率，具有一定的调节房价的功能。但房地产税与房价的下跌之间，并不能简单地划上等号。

短期来看，房地产税的出台可能的确能够楼市“降温”。粤开证券认为，房地产税对房价影响的理论渠道是房地产税开征增加了持有成本，故降低了投资需求，同时一部分人抛售多余房产增加供给，引发房价下降。但是如果持有成本低于房地产预期涨幅，则不改变房价大势，即如果持有成本1%，预期上涨5%，一定是选择继续持有。

而且从上层释放出来的信号来看，此轮房地产改革是为“引导住房合理消费和土地资源节约集约利用，促进房地产市场平稳健康发展”，同时行业从业者表示“房价暴跌有可能影响整体经济运行的稳定”。因此，从多方面来看，该政策的出台并不会让楼市“跌跌不休”，房价仍是会在合理的区间内进行波动。

房地产税主要是在短期内影响产权人的心理预期，但从长期来看，房产的价格是受人口、土地、供给、金融、货币政策等多种因素影响的，房地产税只能作为一种调节机制，并不能改变房价的趋势。施正文也表示，房地产税开征后，持有房产需要额外的成本，短期内会对调节房价有效果，但长期来说有待观察。

不管怎么说，房地产税会增加拥有房产的成本是板上钉钉的事实，那么，拥有多套房产的人是否会转嫁成本自然成为生活在一二线的大多数租房人群关注的焦点。

事实上，确实会出现压力下行的现象。一二线城市的核心区域，房地产税可能会转移到租客身上。施正文表示，该情况有可能发生在租赁市场活跃的城市的局部区域，但整体上不会出现普遍的租金上涨。“一方面，轻税原则下，房东的经济成本不会过多增加。另一方面，房地产税开征后降低了持有收益，房东把原本空置的房产租出去有利于覆盖一部分税收成本——租赁市场用于出租的房子多了，租金也会相应稳定乃至降低。”

随着房地产税改革的逐渐明朗，整体来看，“稳定”仍是各方对于楼市最好的期望。在社会经济的大繁荣大发展下，“房住不炒”与房地产的野蛮生长并行五年，此次房地产税试点的加速落地无疑表明了上层对于“房住不炒”的决心。住房作为民生大事，与之相关的每一项政策都会引起市场震荡，房地产税亦不例外。此次房地产税改革给了五年的试点期限，正是考虑到房地产税改革的复杂性和艰巨性，给了市场一个缓冲期。