特别生态功能区建设背景下的千岛湖 公益林补偿问题探析

摘 要 以千岛湖周边公益林的主体经营者淳安县林业总场为例，将千岛湖公益林建设效益与现行生态补偿标准对比，分析了生态功能区建设背景下提高公益林补偿标准的重要性和必要性，针对生态修复任重道远、松材线虫病防控任务繁重、员工队伍不稳定、产业发展压力重等问题，提出了调整提高公益林补偿标准、改善基础设施、提升国有林场形象、推进公益林保护前提下的产业融合发展和价值转化，为公益林建设锻造留得住、能干事、干成事的奋发团队等建议。

关键词 公益林;生态补偿;特别生态功能区;千岛湖

中图分类号：S750       文献标识码：A   doi：10.13601/j.issn.1005-5215.2021.06.026

如何构建森林生态补偿支持体系始终是林业工作者绕不开的话题。笔者早在2004年就建立健全千岛湖公益林生态补偿机制进行了初步探讨[1]，在“绿水青山就是金山银山”的理念指引下，生态优先、绿色发展成为越来越多业内人士的共识，创新森林生态补偿发展机制的具体措施成为林业事业发展的热门课题。千岛湖所在的浙江省淳安县被确定为特别生态功能区，与此同时，自2018年千岛湖发生松材线虫病疫情以来，呈现出扩散蔓延的发展态势。因地制宜研究制定合理的森林生态补偿范围，拓展公益林的活力，加大政策扶持力度，确保行业不会因生态保护而丧失公平的发展机会。

1 研究地基本情况

淳安县林业总场于2001年成立，下属10个国有林场，现有职工200余人。目前经营千岛湖周围32 856 hm2山林，其中国家级公益林面积22 412 hm2，为浙江省100个国有林场中最大的企业性质国有林场，是南方最大的国家级森林公园——千岛湖国家森林公园的主体经营单位[2]。

淳安县林业总场通过近60年的造林护林、养鱼护水，使千岛湖周边和岛屿森林覆盖率从23.6%上升到94.3%，活立木蓄积量从24万m3增加到343万m3，为千岛湖的生态建设和旅游发展做出了基础性贡献[3]，逐步成为全国具有较大影响力的林渔企业。

由于千岛湖在长三角中的极其重要的战略地位，作为杭州市第二水源的供水工程于2019年9月正式通水，因而淳安县被浙江省列为特别生态功能区。作为千岛湖核心山水资源的经营管护主体，淳安县林业总场始终不忘生态保护的初心和使命，走进“生态”时代，打造“深绿”航母。

当前淳安县林业总场已经完成新一轮改革，发展历程已进入新阶段，近60年，淳安县林业总场始终坚持“生态优先、绿色发展”总战略，秉承“保护与发展共进、改革与创新并举、经济效益与社会效益双赢”的原则，围绕“高水平保护、高质量发展、高效能团队”的发展目标，布局以山水资源经营管理为主体，以股份经营和森林旅游为两翼，以林业经营、林木贸易和林业工程为支撑的“一体两翼三支撑”业务格局，打造以美丽森林、美丽场区、美丽产业、美丽团队为核心的“四美林场”，全力谱写新时代生态保护和绿色发展新篇章[4]。

2 对调整提高公益林补偿标准的分析

2.1 公益林建設效益

公益林建设是一项生态工程、民生工程，是淳安特别生态功能区建设和生态文明建设重要组成部分，对推进淳安县林业总场高水平保护与高质量发展、维护国土生态安全、保护生物多样性和促进经济社会可持续发展具有非常重要的意义。淳安县自2001年开始启动实施公益林补偿工作，截至目前，淳安县林业总场有公益林面积22 412 hm2，若加上2008年开始被当地政府视同为公益林的

2.1.1 公益林生态服务价值定量分析 根据淳安县人民政府2019年5月对外发布的《淳安县公益林建设与效益公报（2018）》，依据我国林业行业标准《森林生态系统服务功能评估规范》（LY/T1721─2008）中森林生态系统服务价值核算方法测算，2018年淳安县公益林生态总效益达165.80亿元，平均99 583.5元 

2.1.2 公益林管护促进森林资源增长分析 公益林补偿制度的实施，尤其是视同公益林之后的补助面积覆盖了淳安县林业总场所有林地，使封山育林、森林抚育改造等森林培育力度加大，林分质量提高，林木资源消耗量下降，有效增加了森林蓄积量。淳安县林业总场平均单位面积蓄积量、天然乔木林平均单位面积蓄积量和人工乔木林平均单位面积蓄积量分别比全省平均值高61.91%、55.33%和77.80%，远远高出全省平均水平，走在全省前列。

2.1.3 公益林补偿制度有效保障职工队伍稳定与员工素质提升 公益林补偿制度，特别是加上视同公益林之后的补助覆盖了国有林场所有林地，有利于提升公益林管护人员工作效能，使国有林场建立了一支高素质、高技能的专业护林队伍，进一步巩固了公益林建设成果。

根据淳安县人民政府办公室关于国有林场改革的批复（府办简复〔2014〕第115号），核定淳安县林业总场编制基数为115人，2019年职工薪酬总场（机关）为553.74万元，下属林场（分场）职工薪酬842.42万元，合计1 396.16万元，占年度公益林补助1 734.94万元的80.47%，有效保障了国有林场职工基础薪酬的支付。

2.2 面临的挑战

随着千岛湖配水工程竣工和特别生态功能区建设，千岛湖迎来前所未有的大保护和高水平发展的机遇和压力，意味着淳安要有与众不同的政策供给，建立与特别生态功能区相匹配的体制机制。新时代千岛湖公益林建设要求越来越高，责任越来越大，如何高效提升千岛湖区公益林质量成为亟待破解的重大课题。

2.2.1 千岛湖生态修复任重道远 青山护绿水，治水先治山，治山须育林。采用环境友好的造林措施和森林培育技术措施，完成世行贷款项目“万顷森林生态修复”和森林彩化任务，筑牢美丽森林核心元素。千岛湖林相改造的实践已有多年，积累了不少经验，也有相关研究做参考，但从整体上提升公益林作为森林生态系统的支持、调节、供给和文化服务功能还有很长的路要走，特别是对退化的森林系统进行差异化经营模式研发，精准提升生态修复和服务功能，是新时代公益林建设的重中之重。

2.2.2 松材线虫病防控任务繁重 2018年淳安县发现松材线虫病疫情，当年疫情发生面积52.0 hm2，至2019年入侵面积达397.3 hm2[5，6]，2020年入侵面积上升到2 402.3 hm2。为助推森林重回健康，对辖区内枯死松木严格按照疫区疫木规定进行采伐处理，选择阔叶树等珍贵乡土树种进行补植，对古松树、优势木实施“打孔注药”进行防治。近2年，千岛湖仅枯死木清理每年就要投入2 000多万元。除了运用已有的防控技术，还必须结合生态系统结构和服务功能取样调查及遥感分析，研究马尾松林在生态系统和景观、区域尺度上的时空格局及其影响因子，为中长期的、区域性的、精准的林业管理和政策制定提供依据，还有很长的路要走。

2.2.3 同工不同酬现象成为员工队伍不稳定因素 淳安县林业总场历经风雨沧桑，最难能可贵的精神是大局意识、服务意识，最大的贡献是创造了巨大的生态效益和社会效益，最大的财富是锻造了自力更生、艰苦创业、无私奉献、开拓创新的淳安县林业总场精神。

由于淳安县林业总场属于全省唯一的国有企业性质的国有林场，完全从事公益类性质及政府职能的工作，却属地方国资部门监管，很多方面工作受到束缚。在职工薪酬方面，与县林业局下属林场存在同工不同酬的情况（同样岗位年薪酬低30%左右），这种国有林场“一县两制”现象，严重影响国有林场职工的工作积极性，成为员工队伍不稳定的重要因素。

2.2.4 生态产业发展缓慢、压力重重 公益林建设与管理，要充分考虑发展与保护的平衡点，既要保护也要发展。随着地域经济发展和重点项目的推进，不可避免涉及公益林合理开发利用和征用或占用。目前，省级以上重点公益林调整条件限制严格、程序烦琐，很多市县级重点项目、民生项目都受阻于公益林调整而流产。令人欣慰的是，新的《中华人民共和国森林法》已经明确在符合公益林生态区位保护要求和不影响公益林生态功能的前提下，经科学论证，可以合理利用公益林林地资源和森林景观资源，适度开展林下经济、森林旅游等。實际上，淳安县林业总场前些年就开始探索“公益林+项目”，即以公益林的社会生态公益服务为基础，利用公益林生态资源，科学合理地开展林下经济、森林旅游等实业经济活动，提升公益林生态系统生产总值。但在实际运作当中，因各种原因，金山渔湾增殖放流项目、姥山森林研学、东山尖户外拓展等森林康养、研学项目推进缓慢，经济效益难以显现。

3 几点想法和建议

公益林是生态区位特别重要的森林，蕴藏着极大的服务功能。生态功能区建设的新征程中要积极践行“青山绿水就是金山银山”的生态理念，加大公益林建设投入，提升森林生态系统的服务功能。为了更好抓实公益林管理，提出以下4点想法和建议：

3.1 适当调整提高公益林补偿标准

2020年，淳安县林业总场收到公益林补偿金合计1 725.107万元，主要用于公益林病虫害防治、护林员信息费、林班道维修、森林抚育、森林消防、通讯费、交通费、折旧和职工薪酬等。比如：现有在职职工薪酬按国资部门的核定就达1 700多万元（按照林业局属事业单位待遇需近3 000万元），林场大部分管理房为20世纪七八十年代建设的，有待新建，日常管护设施老旧有待更新等。按照淳安县特别生态功能区建设的要求和目标，作为绝对以林业为主的淳安县林业总场，生态保护是更为突出的主线与主题，在当前自身造血能力还不强的前提下，建议生态公益林补偿标准上调至2 250元 

3.2 改善基础设施，提升国有林场形象

淳安县林业总场下属10个林场的日常管护设施老旧，特别是林场分布在千岛湖库区周边，水上交通方面大部分林场还使用20世纪八十年代木质挂机，已不符合护林巡逻、林区防火的机动性要求，亟须配备机动性更强的巡护船只，需要海事部门根据林业工作实际给予政策方面的支持。

林场现有高压供电设施大多建于20世纪七八十年代，因历史遗留问题没有划转给供电公司管理，存在设备严重老旧、缺乏专业维护人员、容易诱发火灾等现实问题，尚有2.65万m电线亟须改造，预计需要资金1 000万元，需要给予相关政策和资金扶持。

3.3 推进公益林保护前提下的产业融合发展与价值转化

现代林业产业是千岛湖“深绿”产业培育发展的重要组成部分，是推进千岛湖生态价值转换的重要途径，是千岛湖践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要抓手[7，8]。要始终坚持生态优先、“深绿”发展、绿色富民的总体要求，接轨融入长三角一体化发展和全省美丽大花园建设，发挥比较优势，加快动能转换，促进产业生态良性互动，着力构建特色鲜明、多业融合、高效转化的现代林业发展体系，为推进特别生态功能区建设、为现代林业经济高质量发展提供有力支撑，实现公益林保护前提下的产业融合发展与价值转化，努力为浙江打造“重要窗口”提供“两山”高水平转化的千岛湖经验和样板。

结合森林生态修复和低产林改造，科学确定林下经济发展方向和重点，持续推进林下套种中药材、食用菌等市场前景好、价值高的林产品复合经营开发模式，多角度、深层次发掘林下经济发展潜力。以国家、省市推进森林康养产业发展为契机，以千岛湖一流的公益林生态景观资源和良好的森林旅游产业基础为依托，加强顶层设计、资源整合、政策引导，全面推动传统森林旅游转型升级和多业融合发展，加快美丽森林资源、美丽城乡资源向美丽产业、美丽经济转化，着力构建集旅游、养生、康复、保健、医疗、体育、文化等业态于一体的现代森林康养产业体系，努力把千岛湖打造成国际知名的森林休闲养生目的地。

3.4 为公益林保护建设锻造留得住能干事干成事的奋发团队

淳安县林业总场因体制原因，薪酬待遇不高，发展平台受限，近年来青年干部和员工流失严重，林农专业大学毕业生不愿来国有性质林场工作，专业技术人才梯队建设不平衡，特别是森林旅游、旅游营销、项目管理人才严重欠缺，制约了森林旅游發展的进度。一方面希望上级部门给予淳安县林业总场更大的政策和资金扶持;另一方面也是最重要的方面，要进一步理顺管理体制，激活发展机制，创造发展平台，提升工作效能，促进林业生产方式的转型，加大森林生态产品价值转化力度，通过创利增效来不断提升职工的待遇，改善生产生活条件，丰富文体精神活动，让职工更有获得感、自豪感和幸福感。

参考文献：

[1] 汪建敏，丰炳财，徐高福，等. 千岛湖公益林生态补偿问题的探讨[J].华东森林经理，2004，18（3）：40-43

[2] 方震凡，徐高福，江明霞.现代国有林场建设的实践与思考[J].中国林业经济，2015（3）：48-51

[3] 徐小忠，方中平，章德三，等. 千岛湖形成以来森林资源生态经济建设历程与启示[J].绿色科技，2020（12）：267-268

[4] 柯尚逵，郑淑珍，徐高福. 新时代生态文明建设背景下林业国有企业发展思考——以千岛湖林业国有企业为例[J].绿色科技，2020（6）：267-269

[5] 徐高福，方立平，王志平，等. 论松材线虫病入侵背景下的马尾松良种基地保护与建设研究[J]. 防护林科技，2020（11）：66-68

[6] 李红俊，徐高福. 新时代公益林建设实践与思考——以浙江省淳安县为例[J].华东森林经理，2019，33（3）：49-50，54

[7] 徐高福，余梅生，孙邦建，等. 新时代国有林场绿色发展模式构建探究 ——以浙江省淳安县林业总场为例[J].绿色科技，2019（15）：198-199

[8] 徐高福，余梅生，徐红兵. 新时代国有林场森林经营方案编制与实施若干问题的思考 [J]. 防护林科技，2019（1）：54-57