"八方"支援守困境 政策暖心护儿童——写在第十个中国困境儿童关注日

• 尚晓援 冯立伟 芦 嘉

2020年12月12日是第十个中国困境儿童关注日。在天津举办的“健康人生，从童年开始——第十个中国困境儿童关注日倡导活动”上，中国社会福利与养老服务协会儿童福利与保护服务分会发布了“2020年中国第十个困境儿童关注日之十大进步事件（即‘2020年中国儿童福利与保护十大进步事件’）”，今年发布的十大进步事件，展示了本年度有进步意义的中央和地方儿童福利与儿童保护政策，其中既有新时代我国儿童福利与保护事业的多个“首次”，也有儿童福利新模式、地方妇幼健康法治化等开创性内容，集中体现了“十三五”收官之年，中国儿童福利、家庭福利和总体性社会福利事业在制度建设方面取得的辉煌成就。

2011年12月12日，“中国困境儿童关注日（以下简称“关注日”）”创立，十年的时间，“困境儿童”这个用语从民政机构、学术界走向社会。社会对困境儿童主动关注迅速提升。

回顾过去的十年，是中国高速发展的十年，也是中国困境儿童状况迅速改善的十年，和中国儿童福利制度迅速发展的十年，正是这些制度的进步，奠定了中国儿童福利状况改善的基础条件。下面，我们从八个方面，综述十年来中国儿童福利和保护制度的进步。

一、从"困境儿童关注日"到全国建立"困境儿童"分类保障制度

2011年第一个全国困境儿童关注日的倡导活动之后，“困境儿童”的状况引起全社会和政府的关注。2013年，“困境儿童”被写入《中国共产党十八届三中全会全面深化改革决定》，成为重要的政策用语。这是“困境儿童”作为政策用语第一次被写入国家最高层次的政策文件。此后，建立困境儿童分类保障制度稳步推进。2016年，国务院发布《关于加强困境儿童保障工作的意见》。明确提出政府要在改善困境儿童状况的工作格局中占主导作用。自2020年1月起实施的《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》（民发〔2019〕62号）更是把中国困境儿童分类保障制度推进了一大步。

这份由民政部、最高法等12部门联合下发的文件重点解决了事实无人抚养儿童在基本生活保障、医疗康复保障、教育资助救助、督促落实监护职责等方面的问题。

二、中国初步建立了底线的儿童保护制度

2015年，在“关注困境儿童进步事件的五年特别发布”报告中，我们提出需要在全国建立具有四个基本要素的底线的儿童保护制度。这四个基本要素包括：第一，儿童福利和保护的主管机构； 第二，强制报告制度； 第三，儿童虐待事件报告后的立案，调查，审结制度；第四，剥夺父母监护权之后的替代性养护制度。自2015年以来，儿童保护的法律和法律实践有重大进步，虐待儿童的父母的监护权可以经过法庭判决被剥夺，国家安排的替代性养护逐渐扩展到受虐待儿童，2019年在民政部成立了主管儿童福利和保护事务的儿童福利司。最高人民检察院建立了专门负责未成年人保护的第九检察厅。

底线的儿童保护制度是保障所有儿童健康成长不可或缺的安排。2020年5月，最高检、国家监察委、教育部、公安部等9部门联合印发《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》。强制报告制度的正式建立，表明中国底线的儿童保护制度的所有的制度要素已经具备。经过近十年的发展，中国终于建立起底线的儿童保护制度，在儿童保护方面走出了制度建设的第一步。

三、儿童福利和儿童保护法律规章的发展完善

从2013年开始，中国颁布了多项关于儿童保护的法律规章。2013年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》；2014年，最高人民法院等四部委发布《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》；2015年，反家庭暴力法通过，刑法修改案（九）通过；江苏省铜山区法院判决全国首例民政部门申请撤销父母双方监护权资格案；这些都加强了对儿童虐待行为的惩处，儿童保护制度的多项空白被填补，儿童保护的司法实践有了重大进步；2018年，《最高人民检察院关于全面加强未成年人国家司法救助工作的意见》发布；2019年，国家广电总局制定了《未成年人节目管理规定》，填补了儿童网络暴力方面的空白；2020年，第十三届全国人大第三次会议通过《中华人民共和国民法典》，开辟中国未成年人司法保护和全民民事权利保护新时代。

十三届全国人大常委会第二十二次会修订通过《中华人民共和国未成年人保护法》，中国儿童保护和儿童福利进入全面保护、国家保护和国家儿童福利为主的新时代。

四、校园暴力得到深入治理

校园暴力是文明国家的耻辱。国家非常重视校园暴力问题，特别是校园内儿童霸凌和性侵犯等问题。过去十年，对校园暴力治理的力度逐渐加大。2016年国务院教育督导委员会办公室印发《关于开展校园欺凌专项治理的通知》，首次从国家层面针对校园欺凌现象“亮剑”。2016年，教育部等9部门出台《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》。强大的机构阵容，向社会表达了国家对校园安全与青少年行为的高度重视与关切。2017年12月2日，针对多地发生儿童在幼儿园遭受侵害的案件，最高人民检察院下发通知要求全国各级检察机关“依法惩治侵害幼儿园儿童犯罪全面维护儿童权益”。2018年《中华人民共和国最高人民检察院检察建议书》要求教育部等部门关注和解决校园性侵问题，此《建议书》是历史上首次以最高检名义，对另外一个部级单位发出的针对儿童性侵问题的检察令，随后，全国开展了“开展中小学生欺凌防治落实年行动”。

2020年，最高检，教育部，公安部等建立教职员工准入查询性侵违法犯罪信息制度，这是国际上通行的做法。此制度的建立，逐步覆盖到所有密切接触未成年人行业，实现全国性侵违法犯罪信息共享，对预防校园和机构内儿童性侵犯有重要意义，是预防儿童性侵犯，儿童保护制度的重要发展。

五、国家重视儿童早期发展

在人的一生中，早期发展最为关键。婴幼儿发展对国家的人力资本形成有极为重要的战略意义。2011年开始，各地实施学前教育三年行动计划，并计划持续三期。2018年，中共中央国务院发布《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，2019年，国务院办公厅发出《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（国办发〔2019〕3号）、和《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（国办发〔2019〕15号）。2020年，学前教育法向全社会征求意见。

在这些文件中，提出了“以普及为主题，普惠为主线”的我国学前教育“双普”目标规划，到2020年，基本建成了广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系。全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右。至今，中国的学前教育毛入学率已经超过发达国家平均水平。

六、儿童健康持续改善，新冠疫情中儿童保护获得重视，全国福利院儿童零感染

中国政府非常重视儿童健康和疾病防治。过去十年，由于持续努力，在多个相关指标方面，如婴幼儿死亡率，低出生体重发生率，5岁以下儿童贫血患病率、生长迟缓率及低体重率，适龄儿童免疫接种率等方面，都获得显著改善，提前实现了儿童发展纲要的目标，很多方面超过发达国家的水平。2019年中国进入“高人类发展阶段”，儿童健康状况是非常重要的一环。2018年为切实保障母婴安全，促进儿童健康成长，国家卫生健康委员会制定了《母婴安全行动计划（2018-2020年)》和《健康儿童行动计划（2018-2020年）》。

2020年的新冠肺炎疫情防控工作中，对在儿童健康和疾病防治方面的多年努力是一个极大的考验，制度建设的成就也反映在结果上。疫情以来，民政部出台多个文件，不断加强儿童福利机构与监护缺失儿童防控工作。1月23日，民政部印发了《做好儿童福利领域服务机构疫情防控的紧急通知》；1月27日，民政部出台《儿童福利领域服务机构新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作指南》；2月11日，民政部印发《关于做好因新冠肺炎疫情影响造成监护缺失儿童救助保护工作的通知》；2月26日，民政部召开“一老一小”服务机构疫情防控工作会议，强调全力做好机构外儿童救助保护工作的重要性；3月24日，民政部印发《关于统筹推进儿童福利领域疫情防控与复工复产复学相关工作的通知》要求，儿童督导员、儿童主任等多方力量，开展全面摸底，排查各类困境儿童。

全国儿童福利机构中6.5万名集中养育孤弃儿童，未成年人救助保护机构中5675名临时救助照料困境儿童和17.7万名社会散居孤儿实现“零感染”。同时，全国15个省份发现报告并救助保护了393名因疫情影响造成监护缺失的儿童。

对儿童健康的保护体现国家责任。国务院出台针对疫情影响下监护缺失儿童的重磅政策，再次强调多部门联动、分类施策的原则，根据监护缺失儿童实际情况进行照料，加强对该类儿童及其家庭的救助帮扶；再次对监护缺失儿童的监护问题进行规定，当家庭丧失监护能力时，则国家提供替代性监护。特别是在疫情严重的情况下，实现国家养育的儿童零感染，是全国儿童福利工作的重大成就，反映了儿童福利机构在儿童疫病防治方面的基础扎实，和疫情期间的卓绝努力。

七、发展残疾儿童福利，康复，教育，社会融合全面改善

在过去十年中，残疾儿童教育获得了高度重视和迅速发展，长期以来，针对500万以上的残疾儿童的康复，教育和社会融入是我国儿童福利的短板，以至15岁及以上的3591万残疾人文盲率为43.29%。

自2011年起始，我国对残疾儿童提供的福利服务明显增多和改善，残联和教育部等部门密集制定和发布有关的指导性文件。2014年，国务院办公厅转发了由教育部等七部委联合制定的《特殊教育提升计划(2014-2016)》。2015年，教育部印发《特殊教育教师专业标准（试行）》。2016年，国务院发布《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》，在教育、医疗、社会成长环境与社会融入方面，对保障残疾儿童及青少年的健康发展，设定约束性指标和实施措施。国家为残疾儿童提供比非残疾儿童更多的公共服务。2017国务院颁布《残疾人教育条例》修订版，《残疾预防和残疾人康复条例》正式施行，同时，《第二期特殊教育提升计划（2017-2020年）》开始执行。2018年，国务院通过《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》，我国全面实施残疾儿童康复救助福利。2020年，教育部印发《关于加强残疾儿童少年义务教育阶段随班就读工作的指导意见》对进一步加强随班就读工作，完善随班就读工作机制，提升随班就读工作水平作出部署。

近年来，随着国家各项政策全面落实，我国特殊教育体系稳步扩大。2019年，全国共有特殊教育学校2192所，共有特殊教育在校生79.46万人，基本已实现30万人口以上的县独立设置一所特殊教育学校的目标。

在残疾儿童的融合教育方面，中国在国际上处于领先地位。一系列切实改善残疾儿童教育、医疗、社会融合状态的政策目标和措施，意味着国家将为残疾儿童提供比非残疾儿童更多的公共服务。这种残疾儿童优先的政策取向，将积极引导并切实创造友善关怀、包容残疾儿童的社会观念与社会环境。

八、中国儿童发展纲要(2011-2020)和《中国农村扶贫开发纲要(2011－2020年)》收官，中国儿童福利状态大大改善

2011年，在中国全面完成普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的战略任务时，制定了《中国农村扶贫开发纲要(2011－2020年)》。2014年，国务院办公厅发布《国家贫困地区儿童发展规划(2014—2020年)(国办发[2014]67号)。2020年中国胜利完成新时代脱贫攻坚目标任务，消除绝对贫困和区域性整体贫困，基本消除儿童和家庭绝对贫困，基本实现全国儿童义务教育全覆盖。儿童发展在多方面完成了《儿童发展纲要提出的目标》。在此基础上，新的《中国儿童发展纲要(2021-2030年)》，首次增设“儿童与家庭”“儿童与安全”两个服务领域，标志中国儿童福利进入全面、现代、普惠和以家庭福利为基础的新时代。

与会人员合影