基于协同动力机制理论的政府职能智能化管理研究＊

■ 闫冬冬 肖俊 罗祥远 杨钦

1.中国科学院大学人工智能学院 北京 100049

2.北京经济管理职业学院人事处 北京 100021

0 引言

政府的规模、结构和组织形态等是由政府的职能决定的，政府职能是政府管理、政府治理的出发点。

随着互联网、云计算、大数据和人工智能等现代信息技术日新月异，人类正经历一场深刻的数字化与智能化治理变革，互联网、人工职能等技术在政府管理领域的广泛应用，为政府治理体系和治理能力现代化提供了历史性的机遇。中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议提出要“优化政府职责体系。完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，实行政府权责清单制度”“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则，推进数字政府建设，加强数据有序共享等”[1]。上述任务的达成，需要统筹推进政府管理创新，构建适应新时代发展的政府职能管理体系。

在国家大力推进电子政务建设和“互联网+政务服务”的过程中，信息技术与政府管理实现了深度融合，但在作为行政管理体制领域最基础的职能管理方面，仍旧滞后，难以满足领导决策和日常管理的需要，更加难以满足公众办事的需要。突出表现在：职能来源广、职能配置分散、职能描述粗放等。在智慧型政府建设的浪潮下，如何打通政府管理的“最先一公里”，优化政府职能管理体系，不断提高政府治理的精细化水平，提升政府服务能力和公众的获得感[2]，成为了当前电子政务实施中亟待破解的难题。

电子政务对政府职能管理体系提出了重构性的诉求和整体性改革的需求，政府职能管理应与电子政务建设衔接起来协调推进。一方面，构建多部门、跨层级有效协同的智能化政府职能管理体系需要借助现代信息技术，通过将职能整合、职能调整、职能边界划分等职能管理活动电子化、数据化和职能分析智能化，夯实政府管理基础，提升政府治理能力和治理水平；另一方面，打造更加统一、便捷、高效的电子政务平台需要以科学、精细的政府职能管理体系为基础，通过职能管理模式创新，打通跨部门、跨层级信息共享的“任督二脉”，以此来推动构建更高效的行政服务体系，推进政府治理体系和治理能力现代化，更好解决企业和群众反映强烈的办事难问题。

当前无论是学界，还是实践领域，在基于现代信息技术构建政府职能管理智能化体系方面的研究还不多。通过文献梳理，目前找到的有刘云广[3]和孟庆国[4]提出的职能结构化管理，从职能结构化分析入手，以整体的视角审视各层级、各系统、各部门的职能配置和职责关系，将机构、编制、流程等进行有机整合，优化政府职能和职责体系。大多数学者的研究还是集中在信息技术或电子政务对政府治理的影响层面，或者说当前的研究主要集中在如何通过现代信息技术促进政府更好的履行职能，如：陈光等人[5]论述了电子政务在政府行政运行的公信力、执行力、有效性方面的支撑作用，探讨了基于现代电子政务改善和提升政府治理能力的路径。刘晓洋[6]以政务服务流程为研究对象，探讨了人工智能在政务服务领域的应用逻辑。

科层制是我国政府运作的结构特征，尽管这种制度设计为政府超大规模治理提供了有效的制度支撑，但这种模式决定了政府在职能管理方面，一直存在着结构导向的思想。结构导向的思想本身是一种静态的线性思维模式，在环境相对简单时期这种模式比较有效，在当今全球化、信息化、网络化、智能化加速融合发展的复杂环境下，这种管理模式就无法有效应对了[6]，“十个大盖帽管不好一桌饭”、“八个部门管不好一头猪”等职能交叉、职能缺位事件时有发生。在这种背景下，本研究尝试将复杂性理论引入政府职能管理体系构建方法中，以协同动力学为主要工具，分析政府职能的演化规律，嵌入大数据、云计算、人工智能等技术，提出政府职能智能化管理体系构建的路径选择。

1 政府职能智能化管理的协同动力机制模型

关于政府的概念，历来都有广义和狭义之分，本文所使用的是狭义的政府，即《行政法论》中提出的“国家行政机关是指一个国家统治阶级运用国家权利组织和管理国家行政事务的机关。国家行政机关又称国家管理机关，简称政府”[8]。对于中国政府而言，正如《政府过程》一书中提到的“共产党组织在当代中国不仅事实上是一种社会公共权力，而且也是政府机构的核心”[9]，但本文重点探讨的是职能管理的方法，为了更加聚焦、更有针对性，本研究中将中国共产党的政治领导作用作为重要的控制参量，但没有探讨党的政治领导与政府行政管理之间的关系。

多媒体将“声、色、画、乐”集于一体，正符合了小学生直观形象的认知特点。在语文教学中运用多媒体课件，不仅能激发学生的学习兴趣，还能巧妙地化解教学难点，提高学习效率，寓教于乐。如《海底世界》这篇课文主要描写了海底的景色奇异、物产丰富。由于很多学生平时接触不到真正的海底世界，所以在课堂上，教师将各种海底动物的照片和声音融合于课件之中，深深将学生吸引住了，激起了学生浓厚的学习兴趣，随后教师抛出的一系列问题，学生都能迎刃而解了。这就是多媒体的魅力。

《新一代人工智能发展规划》中提出了建设智能政务的目标[10]，以期借助人工智能技术应对复杂社会问题研判和重大战略决策，其中关键的是对职能进行智能化管理，打破因部门条块分割造成的壁垒，实现及时、全面管理和整体分析研判。

动力机制是推进系统运行的动因、作用机理，以及维持和改善这种作用机理的各种关系所构成的综合系统的总和。对机制的研究主要集中在引起和推动事物发生的要素、原因，以及在事物发生、发展中各种要素起作用的方式等[11]。

政府职能智能化管理的协同动力机制是指在复杂的政府职能体系，从外部环境、公众需求，内部治理需要、政治要求等角度，分析政府职能演变的自主性，并通过合理的优化机制，借助现代信息技术，使得职能在横向部门之间、纵向层级之间合理配置和动态平衡，进而实现职能之间的协同化和政府治理的整体性。

政府职能是指政府在一定时期内依法对国家政务和社会公共事务管理所承担的职责和所负有的功能[12]，是一个完整统一的体系，是一个复杂的系统。职能管理不是对单个的职能进行管理，而是对不同领域、不同机构、不同层级的职能和职能之间关系的综合管理。不同领域之间的关系称为职能结构，各领域政府机构之间的关系即为行政管理体制。在管理领域维度，政府职能包括政治、经济、社会、文化、生态等；从职能结构看，横向包括决策、执行、监督等环节，纵向包括中央、省、市、县、街乡镇等不同层次。总之，政府职能是一个纵横交错、相互支撑而又相互制约的体系，具有明显的整体性特征，只有把政府的各个组成部分整合成为一个协同一致的系统，才能使政府职能的整体性得到体现。

按照政府职能的自组织演化逻辑，笔者提出了政府职能智能化管理的协同动力机制模型，如图1所示，由协同动因、协同过程和协同结果3 个环节，系统开放、熵减机制、协同机制、驱动机制4个部分，控制参量、状态参量和序参量3方面因素组成。

政府职能具有开放性。开放性是系统有序发展和产生协同效应的前提条件之一，是适应协同理论的关键。政府职能的管理服务对象是不同类型、不同行业、不同需求的企业、社会组织、公众，职能涉及的领域是千变万化的社会公共事务和内部政务活动，职能的来源存在多个渠道，既有“三定”规定，也有法律法规、规范性文件等。要管理好政府职能，需要在开放性思维指导下，与企业、社会组织、公众等社会环境加强沟通交流，不断深化开放程度，有效利用环境中的能量，查找缺位的职能，消除交叉和重叠的职能，理顺职能关系，明确职能边界，使政府职能整体不断趋于完善，进而达到有序状态。

协调政府职能关系的动力是自组织性。协同学理论认为，自然界存在两种有序状态：以静态有序为特征的平衡结构和以动态有序为特征的非平衡结构[13]，平衡状态是相对的，非平衡状态是绝对的。系统能通过与外界进行能量交换而不断呈现“不平衡-平衡-新的不平衡-新的平衡”的相变，即生成耗散结构。对于政府职能来说，不平衡是绝对的，职能缺位、职能交叉、职能关系不顺、职能划分不合理等现象经常发生。协同学认为，自组织性是一个系统由无序走向有序的根本力量。自组织的概念最早是由德国哲学家康德在哲学层面提出的，他认为自组织理论是以非线性复杂系统，或者非线性和复杂的自组织形成过程为研究对象[14]。政府职能之所以能体现自组织性，在于政府能根据自身和经济社会环境“涨落”。从1982年至今中国政府已经进行了八轮机构改革，改革的核心是优化职能结构、理顺职责关系，在此过程中正是在不平衡和自组织性的动力下，政府职能出现明显的“涨落”，日趋合理[15]。

追求政府整体治理效能是政府部门的政策目标，其中关键因素是职能结构，因此职能结构是推动政府职能关系从混沌到协同的动力系统中的序参量。序参量是协同学理论中非常重要的概念，是系统在从无序转变为有序的过程中的主导型变量。对此哈肯曾提出“序参量通知各子系统如何行动，此外，它又告诉了观察者系统的宏观有序太的情况”[16]。对于政府职能体系来说，职能结构支配和反映着其有序化水平，是决定其有序度的序参量。职能结构系统完备、科学规范、运行高效，则各级政府和政府部门就能配合联动，更好的履行职能，整体呈现出高度的协同性。反之，如果职能结构不合理，就会出现有利的争着管，造成管理重叠；责任重、利益少、困难多的躲着不愿管，造成管理缺位。

图1 政府职能智能化管理协同动力机制模型

技术创新是重要的状态参量。应用信息技术促进政府管理创新，实现跨部门业务与服务的整合，再造行政业务流程，提高行政效能与政府服务质量，是西方国家“新公共管理运动”中信息技术应用与行政改革一体化的集中表现[19]，因此以互联网、人工智能为代表的现代信息技术，是政府职能演化的重要推动参量。

2 政府职能智能化管理的路径

政府职能智能化管理是基于协同动力机制，通过电子政务平台打破组织界限、整合信息资源、自动识别职能管理中存在的不足，推动职能体系逐步完善的过程和状态。其实现路径包括：智能化资源整合、智能化协同机会识别和智能化协同。

2.1 构建智能化的多主体资源整合机制

政府职能协同的动因在于政府治理体系的开放性，但由于多元参与的协同治理格局中各主体的功能定位和职责分工随着经济社会发展环境不断变化，因而政府职能需要不断的新增、转移和取消，以此来调整横向部门之间、纵向层级之间职能关系，修正政党、政府、市场、社会等主体之间的职能边界，使政府职能整体达到有序状态。因此，实现政府职能的智能化管理，关键在于以人工智能技术为引领，构建跨主体的泛资源无缝整合机制，及时补充完善政府职能知识图谱和职能知识库，为智能化分析政府职能、完善政府治理体系提供支撑。

资源整合流程如图2所示：借助大数据、云计算等技术，对政党、政府印发的政策法规文件、电子政务系统中的办事流程和主题数据、社会热点事件、企业和公众反映强烈的问题以及提出的意见建议等信息进行汇聚整合，通过机器学习等人工智能技术智能化的构建政府职能知识图谱，形成统一的政府职能知识库。政府职能图谱如图3所示。

2.2 构建政府职能智能化协同识别机制

协同机会识别是实现政府职能协同的必要条件，只有及时准确的识别协同机会，才能有针对性采取措施，使得政府职能系统在临界状态产生序参量，并在序参量的作用下呈现出特有的结构和模式，进而使系统达到整体最优化效果[18]。

图2 智能化资源整合机制

图3 政府职责知识图谱示例

图4 政府职能智能化分析平台

智能化协同识别机制是运用AI、大数据等技术，构建智能分析平台（图4），自动识别系统中哪些地方可能产生协同。

政府职能智能化分析平台由两个模块构成：

一是触发因素识别模型。通过预处理、词性标注等方式，实现职能协同触发因素的特征识别。如：对于新型冠状病毒引发的肺炎疫情事件涉及到哪些职能协同问题，识别其属于外部压力导致的政府职能协同。

图5 政府职能重构与流程优化

二是基于政府职能领域本体的智能化分析模型。首先通过对触发因素进行分析，识别职能所属领域。如：新型冠状病毒引发的肺炎疫情事件，通过病毒、引发肺炎、疫情等关键词定位其属于应急管理、传染病防治、卫生健康领域。然后对本领域本体进行检索，并计算本体与主题词之间的相似度，得到对应的政府职能。再通过对职能本体之间关系进行分析，查找出待协同的政府职能。

同时，还需根据触发因素识别相关联领域的本体。继续以新型冠状病毒引发的肺炎疫情事件为例，如前所论述，其触发因素是外部压力，因此，还需要对互联网各类新闻报道、舆情热点等进行分析，找到该事件中暴露出来的物资调配等问题，以及中央深化改革委员会提出要健全应急物资保障体系等涉及职能协同的内容。

2.3 构建智能化政府职能协同机制

主体、资源、事项及办事流程等构成了政府职能的基本要素，要实现政府职能协同，必然需要借助信息技术实现政府部门、人财物信息等各类资源和办事流程的协同。

（1）借助信息技术实现政府组织机构的协同的可行性。政府机构要适应现代复杂多变的社会环境，做到科学决策、行为规范、运转协调、廉洁高效，就需要在组织机构层面进行改革，使得政府机构具有很好的弹性。借助信息技术实现“虚拟”协同，是最佳的方式。既不会因大规模的对机构进行调整而引发矛盾，又能实现政府组织机构浑然一体，同时还具有较强的灵活性和可扩展性。

（2）借助信息技术实现政府资源协同的可行性。在政府职能体系中，与职能关联的是各类资源。通过职能主体的协同作用，可实现资源的协同。有学者认为政府资源包括：人力、财力、权力、权威、文化、信息和制度等七种资源[22]。通过将各类资源电子化、信息化，使得许多隐藏的知识可以被挖掘出来，实现各类资源关联、协同，有助于资源利用和更大限度发挥其作用。

（3）借助信息技术实现流程协同的可行性。本文中提出的流程，并非面向企业或公民个人的政府服务事项流程，而是立足于职能的“问题驱动型”流程，更加侧重于顶层设计，关注点在政府职能配置方面存在的不协同问题。借助智能分析平台，可以对同一领域、同一类别下职能事项、职能主体、职能来源等进行全面分析，从逻辑层面厘清政府各业务流之间的依存关系，查找存在的职能交叉、职能缺位等不协同问题，综合政治、法律等多重因素，从整体战略层面对业务流程进行优化（参见图5政府职能重构与流程优化）

3 结论与讨论

政府职能是政府在经济和社会管理过程中所承担的职责和功能。政府职能管理涉及“管什么”、“谁来管”和“怎么管”等诸多方面的内容，事关政府依法行政、管理协调、科学决策、应急处置和公共服务等各方面能力。本文创造性的将复杂系统理论引入到政府职能领域，深入探讨了政府职能管理中的协同动力机制，既契合了国家治理现代化的基本要求，也无疑会为现代政府治理提供理论支持。

人工智能、大数据等现代信息技术及其社会影响力已经引人瞩目，成为政府治理的新利器。本文将人工智能、大数据等技术嵌入到政府职能管理中，提出了政府职能智能化管理的途径。该方法能有效解决当前政府职能管理中存在的整体性不够、精细化程度不高、灵活性不强等问题，实现政府职能本体化、职能结构系统化、职能管理的精细化、职能分析智能化和履职流程显性化。

同时还要看到，本研究中存在以下需要客观判断与冷静分析的难题：

一是数据整合问题。政府职能来源广泛，协同驱动因素复杂，尤其是涉及到网络舆论等外部压力，数据的整合机制和整合能力提出了较大的挑战。

二是协同动力机制引入到政府职能管理领域，还存在一些需要探讨的问题，比如序参量的选择。

三是技术问题，由于政府职能非结构化、模糊化的特点，将人工智能技术应用在其中存在质量不高、作用发挥不明显的问题，还有待于进一步的完善。

四是应用问题，当前信息技术在政府管理中的应用，主要集中在辅助办公、在线办事等相对浅的层次，对于如何实现技术与管理、制度的融合，推动整体的国家治理体系和治理能力现代化，在当前以职能为核心的机构改革、国家治理体系和治理能力现代化建设中进行科学分析和详细论证，是需要进一步研究的。