美国中心城区复兴计划——以亚利桑那凤凰城为例

郭子铭

（云南师范大学 云南昆明 650000）

美国中心城区问题的凸显

在20世纪20年代，美国的城市人口首次超过了农村人口，在此之后，美国的城市化进程加快，城市人口也快速增长。特别是随着工业化在美国的迅速蔓延，美国部分城市的中心区环境恶化、住房拥挤、种族问题严峻等问题不断浮现。与此同时，美国郊区快速发展，郊区人口也增长迅速。在20世纪20年代，美国的郊区逐渐形成规模，特别是随着汽车的普及，许多上层阶层以及中产阶级都开始迁出中心城区，搬向郊区。随着美国郊区化的发展，中心城区的问题越发严重，城市凝聚力不断下降，特别是安全问题的凸显，使得该区域的发展举步维艰。加上美国的税收政策、住房政策以及铁路建设、住房补贴等都更倾向于郊区，也在一定程度上加重了中心城区社会问题的恶化。落后、破旧的中心城区成为了美国城市社会问题的重要滋生地之一，许多城市的市中心在教育、医疗等方面都与郊区存在巨大的差距，而如何解决市中心所反映出的问题与振兴城市中心也成为当今美国政府急需解决的难题。因为尽管美国郊区发展迅猛，中心城区呈现出众多的问题和颓势，而且不解决好该区域的问题也会影响美国的社会稳定。

1970年美国人口统计显示郊区人口已经超过了中心城市,这意味着美国城市化发展历程中的一个重大转折:中心城市失去了大都市区中的绝对优势地位,郊区成为大都市区发展的主体。这样的转变加剧了中心城区的人口大量流失、就业向郊区扩散、城市越发衰败贫困等问题，这些问题的出现和中心城市的发展趋势引起了美国社会各界的关注，因而二战后美国历届政府都采取了振兴中心城市的措施,力图改变这样的发展概况。[1]

美国各地中心城区复兴计划的陆续出现

由于内城迅速衰败,中心城市政府财政破产,加上秉承“大政府”政策的民主党自大萧条以来长期执政,联邦政府对地方政府援助拨款逐年提升,其援款在地方政府财政支出中的份额逐年增加,至1960年, 联邦政府对地方政府的资金援助已经占地方政府总支出的14.5%。[2]

二战后，美国陆续实施了“城市更新计划”与中心城市改造、向“贫穷”宣战等等政策，力图解决美国市中心区的问题。例如，美国政府通过1949年和1954年的《住房法》开始推行“城市更新计划”，该计划旨在解决其中心城市面临的住房紧张、经济衰退、社区萎缩等社会问题,并主要通过联邦财政补贴形式,以公共住房为切入点,依靠房地产开发商,在地方政府参与下对中心城市的衰败社区进行区域治理。但由于该项计划并不能很好地调动地产开发商的积极性,也不能有效地带动城市的整体改造,联邦政策的重心也由原来的住房建设开始转向城市的综合开发。之后为了平衡政府、民众和开发商之间的利益,国会通过了1954年《的住房法》,并据此对“城市更新计划”进行了修改,非住宅建设的比例在该计划中也开始逐年提高,从最初的20%提升到1965年的65%。[3]据统计在1966年, “城市更新计划”共拆除了中心城市25万套住房,涉及超过百万居民,而同期能够享受“原地拆迁”的公共住房却只有4.6万套。[4]在该计划的后期,城市更新的方向发生了改变,主要向非住宅建筑倾斜,房地产开发商和资本家的利益得到巩固,而原本的公共住房援助目标也被逐渐遗忘。虽然该运动在一定程度上缓解了中心城市经济的进一步恶化，但最后由于利益分配的不均匀和执行方式的不恰当，使得该运动的成效有限，在一定程度上加深了城市中心区域社会问题的严重程度。

除了联邦政府层面的努力之外，美国各城市政府为了有效地解决城市中心区的问题，还广泛的应用了以下几种规划和设计发展战略:增加步行街、改建室内购物中心、写字楼的开发、建设重大活动场所、提高交通能力等。[5]

面对严重的问题和严峻的发展趋势,中心城市自身也开始寻求摆脱危机的对策。在进入21世纪以来，美国各地加快中心城区的复兴进程，也有部分城市取得一些成绩。例如，亚利桑那州的凤凰城的仓库区、佛罗里达州奥兰多的创意村、加州长滩的市中心等等。美国城市也认识到它们在废弃的建筑和破旧的工业空间中忽视和浪费了众多的价值。

凤凰城中心城区的复兴

凤凰城在二战后得益于各种原因得以快速发展，并在20世纪80年代到21世纪初期的20年里，凤凰城的面积增长了47%，吞并面积总计156平方英里，是曼哈顿面积的六倍，大部分吞并都发生在市中心北部。在该时期，凤凰城的人口和土地面积都在快速增长。现在，凤凰城成为了全美第六大城市。[6]但在20世纪60年代，凤凰城繁华的市中心也曾因70年代的郊区热潮，人口开始逐渐流失。上世纪90年代初，凤凰城的市中心在晚上和周末就会变成一座空城。许多白天在城市中心工作的人都离开凤凰城中心区，因为那里没有适合他们居住的地方和娱乐的场所。而且在美国城市更新时期，凤凰城的市中心核心地区的发展基本上处于停滞的状态。[7]与此形成鲜明对比的是，90年代初，凤凰城市区的停车费是所有大城市中最便宜的，因为该地区有很多空置的土地。

为了更好地利用凤凰城市中心的土地资源和促进该地区的经济发展，当地领导对凤凰城市中心进行了一系列的改造和复兴计划。

第一，加快当地的基础设施建设。在2018年覆盖了28英里的中环道谷地地铁轻便铁路的建成和开通对于凤凰城市中心区来说是意义非凡的，为该地区带来了更多的人流量。该地区的居民和企业主辛迪．达克(Cindy Dach)说：“凤凰城市中心的人口密度随着新开发项目的增加而增加，街道上越来越多的人使这一地区变得更加活跃。”

第二，对凤凰城当地的空闲仓库区进行改造。凤凰城拥有一个缺乏凝聚力的市中心。前几年，开发商们接受了这一建议，将凤凰城南部一个早已被遗忘的仓库区变成了科技公司、娱乐和居住地的中心。原本是仓库区的的工业空间也吸引了一大批企业的到来，在其周围也涌现出众多小型和初创的公司。许多工人也陆续搬到这个改造后的仓库区。根据美国人口普查和亚利桑那州的就业数据，自1995年以来，凤凰城市中心的就业人数增加了近两倍，达到66,000人。现在有280多家科技公司位于凤凰城中心，该地区的人口预计到2022年还将达到近22 000人。这与上世纪90年代中期凤凰城不到两千名居民具有明显的增长。[8]人口的增长为凤凰城的发展提供了丰富的劳动力，同时也扩大了当地市场，推动凤凰城经济和基础设施的发展，极大地促进了凤凰城市中心区的发展。

第四，凤凰城通过对中心区内的贫民窟重建，减少贫民窟或者破旧的环境、受损的基础设施和空置的建筑对社区的健康、安全和福利产生短期和长期的负面影响，还有避免导致私人投资的减少，造成税收损失和投资减少的恶性循环。在此情况下，凤凰城重点出台了八个重建区计划，以此来减少贫民窟对市中心的负面影响，分别是希望六号特别重建区、政府商场重建区、市区重建区、布克T.华盛顿重建区、特别重建区、东湖公园重建区、天港中心重建区、第七街及七角道重建区。凤凰城重建区的界线和区域涵盖了市区的很大一部分，还包括了中心商业区和许多具有历史意义和非历史意义的街区，而且重建的区域也是州、县和地方政府的中心。因此，可以说，凤凰城的八个重建区对于振兴该地市中心区有着重要的意义。

综上所述，可以发现，随着美国城市化和郊区化的快速发展，美国部分城市出现了市中心与郊区发展失衡的问题，市中心区经济萎缩、社会问题严重等问题，针对这样的情况，美国各级政府为了更好地利用市中心区的优势，出台了一系列的政策以及投入大量的财政来解决中心区存在的问题，以此来创造一个良好的经济发展环境和居住环境，吸引更多地人返回中心区居住，从而带动该区域的经济发展。通过研究美国对于市中区改造和复兴的案例，可以发现当一个地区的城市化发展一定程度时，容易产生各种的问题，需要政府和社会各界人士的共同努力来解决这些不利于城市发展的难题，不能忽视城市在发展过程中所呈现出的问题。