面向新时代国土空间规划的城镇开发边界划定研究

罗文成

摘要：随着我国社会发展和城市建设进程的不断推进，城市的迅速扩张使得原本应用在自然生态保护和農业生产领域的土地遭到侵占，为了制止这种 盲目扩张的情况必须做好城镇开发边界的划定，如今我国各个城市都在进行城镇边界扩张的探索，然而并没有制定完善且统一的制定标准，因此本文根据 社会的发展，分析新时代国土空间规划的实际需求，综合多种算法并结合城市发展的不确定性，总结城镇开发边界的划定模式，分析新时代国土空间规划 的城镇开发边界划定要求及相关技术逻辑，形成科学、规范、合理的城镇开发边界划定模式，为新时期开展国土空间规划编制工作打下坚实基础。

关键词：新时代;国土空间规划;城镇开发边界划定

城镇开发边界划定的起源来自于城市外围的绿带，其作用是避免城市大幅 度扩张，但是我国针对城镇开发边界划定并没有提起足够重视，直至 2019 年我 国提出国土空间规划相关指导意见，明确指出了城镇开发边界划定的重要意义，同时也提出了相对应的划定方法。近些年来，我国有大量相关领域的研究人员 对城镇开发边界的划定方式和相关管理办法展开了探索，尤其提出了城镇开发 边界划定并不仅仅针对技术层面的边界，而是需要囊括政策属性的综合性边界，可以实现中央和地方共同治理，从而建设美丽的国土空间。但是，这些理论政 策逐渐完善的过程中，其落实和实践仍然存在一定的技术和逻辑局限性，不符 合新时代国土空间规划需求，需要开展进一步研究。

一、新时代城镇开发边界划定的具体要求

城镇开发边界的含义是指针对同一时间维度内，对城镇区域的经济、 基础设施等方面的建设进行引导，以免城镇没有节制的无序扩张，破坏周 边环境。城镇开发边界的划定，可以对周边农业耕地、自然环境进行保护，对城镇用地范围进行了明确划分，对城镇设施布局也能进行优化。城镇开 发边界划定的主要方式是对城镇布局情况进行调研，从而建立符合当地发 展的国土空间规划方案。实施城镇开发边界划定的主要地区是一些发展潜 力较强的地区，而对于一些规模较小的城镇，实施城镇开发边界划定效果 不足[1]，更应该采取分散管控模式。实施城镇开发边界空间规划后，可以得 到城镇空间布局变化的细致反馈，从而对城镇发展进行引导。很多城镇的 开发边界划定采取弹性管理模式干预，如今我国逐渐走入新时期，很多城 镇的发展逐渐进入饱和状态，因此必须实施城镇开发边界划定，以此来实 现对城镇布局的优化，约束城镇发展，为社会经济的长久发展奠定基础。

二、新时代国土空间规划的城镇开发边界划定方式

如今我国很多高速发展城市均开始实施城镇开发边界划定，以此来约 束城镇发展，以我国广西梧州市为例，该市是重要的经济发展、文化发展 城市，根据该城市的国土空间规划指导要求，需要采取空间关联的方式对 该市进行城镇开发边界划定，通过建立相关模型等方式[2]，对城镇的发展进 行预测，具体的划定方式如下：

（一）根据国土空间效益对城镇规模进行预测

基于动力学相关理念建立城市模型和成本、收益的经济模型，可以对 城镇在一定时期内的发展规模进行预测，从而确定城镇开发边界的预留空 间，实现弹性的城镇开发边界划定。通过对广西梧州市近些年来的国土资 源规划情况、资源承载情况、环境变化情况等的分析[3]，可以对城镇的发展 极限规模以及获得最高效益时的规模进行对比分析。经过分析发现，梧州 市处于城镇空间效率仍需要进一步提升的阶段，从而实现最佳的规划规模。

（二）城镇开发边界与国土空间关联

（1）战略引导城镇发展模拟

进行城镇开发边界划定时，需要根据梧州市当地的整体国土空间发展 框架，对不同的城镇空间规划情况进行情境模拟。首先，需要从城镇空间 布局角度出发，例如梧州市，需要根据一核一带两区的规划布局制定城镇 边界划定策略，推动梧藤一体化，针对沿江产业集聚带进一步优化产业布 局，实现沿主要经济发展带率先发展;其次，可以使用模型建立工具，对 本市近些年来的土地利用情况进行分析并建立相关模型，结合当地的地形、 水文特征等影响因素建立土地转换模型，对各种国土类型的转换概率进行 计算[4] ，同时利用地形、水文等因素权重建立自然增长、政策引领、生态控 制等不同情境，对城镇未来发展规划情况进行模拟。

（2）根据空间关联性对城镇开发边界划定进行优化

对城镇开发边界的划定需要在生态保护和保障基本农田的基础上进行 规划和落实，必须考虑到城镇周边空间资源的战略性配置，对不同城镇空 间之间的关联性进行判断，采取模拟分析等方式，对城镇空间用地的发展 趋势进行预判，根据生态保护形式和农田评估情况进行，在城镇合理发展 的框架内对城镇开发边界的划定进行优化。

（三）建立多元化的城镇空间内部场景

（1）对高价值空间场景进行识别

在国土空间利用基础上对城镇开发边界进行规划，对城镇内部具有高 产业价值的空间场景进行识别，首先是必须对城镇中心的发展趋势进行分 析，通过相关指数调查分析可以发现，梧州市的主要活动区域相对集中，而且与周边县城有一定集中趋势，其次，需要对不同城市互动类型进行识别和分类，对生产性、服务型建筑设施进行分析并分区[5]，为充满活力的多 元化城镇空间内部场景的建设提供支撑。

（2）多元化的空间场景功能单元

为了充分利用国土空间资源，实现城镇的高水平发展，必须基于城镇 开发边界底板合理规划，充分融合城市规划设计和管理单元，对城镇开发 边界进行分区，创建多元化的空间场景功能单元，对已经确定的功能区进 行规划并在此基础上进一步细化分区，制定具有差异化的管理规则。

（四）建立空间绩效等引导性政策

（1）区块引导政策

为了强化城镇空间优化并充分发挥出城镇活力，必须对城镇的功能性 单元进行引导，制定引导性政策，例如对于梧州市的北部优化发展区、沿 江产业集聚带、南部重点发展区等不同区块（如图 1），实施区块引导，重 点关注这些区域的公共利益，保护生态环境和资产，实施重点监察，同时，对于一些具有当地特色的区块，可以建设特色化的服务模块，采取财务干 预等方式重点打造产业发展集群。

（2）空间绩效优化

为了打造高质量国土空间环境，加强城镇各个区块的关联，按照预期 规划对城镇开发边界的功能区块制定管理策略，实现集约用地，对一些基 础民生设施等制定空间绩效管理指标，尤其是针对一些重点功能性区块，必须以满足民生需求为基本要求，以实现集约用地为目标，对经济发展等 产业指标进行重点关注，同时对于一些特殊区块的环境管理指标进行重点 监管，对城镇开发边界划定进行优化和完善。

结束语：

总而言之，城镇开发边界的划定对于新时代国土空间规划有重要意义，必须根据城镇的发展情况设定不同约束条件，实现边界划定后，最大程度 保护我国生态空间和农业生产空间，促进经济和生态环境共同发展。

参考文献：

[1]许宏福、宁昱西、林若晨. 基于空间活力模拟的城镇开发边界划定 研究——以北海市国土空间规划为例[J]. 规划师，2020，v.36;No.312（12）：83-89.

[2]杨昔，杨静，何灵聪. 城镇开发边界的划定逻辑：规模，形态与治 理——兼谈国土空间规划改革技术基础[J]. 规划师，2019，35（17）：6.

[3]秦萧，甄峰，李亚奇，等. 国土空间规划大数据应用方法框架探讨[J]. 自然资源学报，2019，34（10）：16.

[4]孙明峰. 国土空间规划背景下的空间规划既有经验及相关手段研究 [J]. 低温建筑技术，2019，41（12） ：3.

[5]相关问题研究[J]. 西部人居环境学刊，2020，35（6）：8.