公共服务满意度对清廉感知的影响

蔡培鹏， 聂 伟

(深圳大学 城市治理研究院， 广东 深圳518060)

一、引言

腐败是世界公敌，无论在发展中国家还是发达国家，中国也不例外。就中国而言，改革开放以来，与经济高增长相伴随的，是腐败的高水平〔1〕，其中，既有高层政治中的“巨型腐败”(grand corruption)，也有公众生活中的“微型腐败”(petty corruption)〔2〕；后者更是渗入公众日常生活的各个角落，大到教育、医疗等基本公共服务，小到求职、上车牌照等日常事务〔3〕。这种“以公共权力谋取私人利益”〔4〕的行为，不仅直接影响公众对公职人员的清廉感知，还影响到公众对公共服务的满意度，进而动摇公众的政治信任和政权合法性。21世纪以来，随着国内“服务型政府”〔5〕概念的提出及发展，加之国外政府再造、新公共管理及新公共服务先进理念的引介，提高政府履行公共服务职责的能力以及完善公共服务体系已经成为学术界和实务界的共识。在公共服务供给过程中，廉洁不仅是内在要求，更是价值底线；进言之，建设服务型政府要以“廉洁”为逻辑起点，才能保证公共权力为公共利益服务〔6〕。

已有研究表明，从某种程度上看，公众的清廉感知是其根据政府绩效理性选择的结果。政府绩效对公众清廉感知起到积极作用，在经济绩效、反腐绩效、治理绩效等方面已得到大量的证实。值得注意的是，关于公共服务与清廉感知的关系，国内外研究主要聚焦在公共服务的供给方面，特别是随着电子政务的兴起和发展，公共服务供给效率和质量的提升对公众清廉感知的影响〔7～8〕。相比之下，公众对公共服务的主观体验与感知则较少受到关注。公共服务满意度是公众对公共服务绩效的主观评价，它源于政府所提供的公共服务的质量，又受到公众自身的认知和情绪的影响，在某种意义上后者比实际接收到的公共服务种类和品质更能够影响到公众的生活福祉。关于公共服务满意度与社会公平感知、社会公平感知与公众清廉感知的关系已得到部分学者的关注和验证，但对“公共服务能否通过社会公平感知这一内在机制影响公众的清廉感知”这一问题现有研究并未给出明确回答。而厘清公共服务满意度和社会公平感知对于公众廉洁感知的影响机制，是进一步设计有针对性的相关社会政策，通过提升公共服务品质和增强社会公平程度等具体路径来改善民众廉政获得感的重要依据。基于此，笔者利用CGSS 2015全国性数据，通过定量研究方法对该问题进行尝试性回答，以期为党政清廉建设工作提供参考。

二、文献与假设

(一)文献综述

现有文献中，关于清廉感知(或腐败感知)①的影响因素主要存在三种解释路径：

第一种为社会结构地位解释路径。这一路径基于人口统计学意义上的基本变量，诸如性别、年龄、教育程度、收入、户籍等社会结构地位，来解释清廉感知的生成及差异。它假定特定年龄、财富和劳动力市场类别的个人与政府官员互动机会较多，因此被索贿的风险更高。一般而言，女性、低收入者、农村居民、年老者的清廉感知水平比男性、高收入者、城市居民、年轻者高〔9～11〕。教育与清廉感知的关系结论不一致，Mocan认为受过高等教育的个人被政府官员索贿的风险更高〔9〕；Melgar等则认为教育程度越高，公众能够感知到的腐败程度反而越低〔12〕。

第二种为信息解释路径。这一解释路径基于“无视”腐败理论〔3〕，认为腐败是在精英之间秘密进行的，普通公众难以接触到内幕，也就无法对腐败情况做出真实准确的判断。换言之，腐败在精英和普通民众之间存在信息不对称。而公众的腐败信息来源主要包括媒体(官方媒体和非官方媒体)、社会小道消息和个人的腐败经历。媒体信息的公开、小道消息的流传抑或是公众自己及其身边人的腐败经历，都会打破这种腐败信息的不对称，并进一步调整公众的清廉感知。具体而言，官方媒体使用提高了公众的清廉感知，非官方媒体使用则相反〔13〕；腐败案件的曝光、小道消息的流传和公众自身的腐败经历均会降低公众的清廉感知〔14～16〕。

第三种为绩效解释路径。这一解释路径基于理性选择的观点，主张公众对政府的评价，源自个体对政府绩效的理性回应，甚至会因政府的高绩效而“饶恕”其中的腐败行为〔3〕。就经济绩效而言，无论是主观经济评价〔17〕抑或是实质经济发展水平〔18〕，其对公众腐败感知的影响均已得到实证。就反腐绩效而言，公众对政府反腐绩效满意度显著影响清廉感知〔10〕。就政府绩效而言，政府治理透明度、政府治理效率、社会治理法治化、公共服务满意度都对官员清廉感知产生显著促进作用〔19〕。

综上所述，现有研究为我们解释清廉感知差异提供了富有洞见的分析，但仍存可拓展之处：第一，在自变量政府绩效方面，现阶段学界的侧重点在于政府反腐败绩效和政府治理绩效，关注公共服务绩效相对较少；第二，在因变量清廉感知方面，现有研究中公众清廉感知多数被操作化为公众对政府清正廉洁程度的感知，较少涉及公众对国家公职人员清正廉洁程度的感知。与前者相比，公众对公职人员的感受更为具象化，由此产生的廉洁程度评价或许更接近真实情况。基于此，本文将利用全国范围的大样本调查数据，就公共服务满意度对公众清廉感知的影响进行探讨。

(二)研究假设

1.公共服务满意度对清廉感知的直接影响

政府公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据国家经济社会发展阶段和总体水平，全体公民不论其种族、收入和地位差距如何，都应公平、普遍享有的服务〔20〕。“宽恕”腐败理论认为，政府给予公众的现实利益会影响到公众对政府的评价，甚至能提高后者的腐败容忍度。而一个国家的公共服务就是政府为公众所提供的直接现实利益。张军和倪星研究发现，电子政府能够重塑政府的公共服务提供效率和服务水平，进而改善公众对政府的清廉印象感知〔8〕。就公共服务满意度而言，吴进进发现，公众的公共服务满意度较高时，对政府反腐工作也将多一些耐心〔21〕。基于此，本研究提出第一个假设：

H1：公共服务满意度对公众清廉感知有直接的正向效应。

2.公共服务满意度对清廉感知的间接影响

公共物品供给的增加能够增强公众对风险的承担能力，进而平抑了他们的社会不公平感知〔22〕。地方政府基本公共服务供给水平越高，个体的社会公平感越高〔23〕。腐败作为权力的异化，是对公众利益的直接侵犯，必然会阻碍社会公平正义的实现，有研究表明，这在收入和教育领域尤为突出〔24〕。当社会不公平现象增多时，人们明显感觉到不公平感，会倾向于认为自己利益受损是源于别人持有特权，因而降低对公职人员的清廉感知。换言之，公众的社会公平感知越高，其对公职人员的清廉感知也越高。基于此，本研究提出第二个假设：

H2：公共服务满意度会通过社会公平感知对清廉感知产生间接的正向效应。

三、数据来源与变量测量

(一)数据来源

本研究的数据来源于中国人民大学和香港科技大学联合主持的2015年中国综合社会调查(CGSS 2015)，该调查采取多阶分层概率抽样方法，样本覆盖全国28个省/市/自治区、130个县/区、478个村/居委会，有效样本为10968份。基于研究需要，本文以对问题“对各类党政公职人员的清廉程度”做出回答为筛选条件，最终符合要求的样本量为3163个。

(二)变量测量

1.因变量：清廉感知

通过问题“对于以下各类党政公职人员(本地国家干部、警察、法官、检察官和总体)的清廉程度，您的评价如何？”对清廉感知进行测量，答案从“普遍非常腐败”到“普遍非常廉洁”共分为5个等级，分别赋值1～5。经检验，KMO值为0.864，表明量表具有较高的结构效度；Cronbach’s α系数为0.934，表明量表具有非常好的内部一致性，可以累加。为减少单一维度的主观性，本文将总体累加均值作为清廉感知。得分均值越大，表示公众清廉感知越高。

2.自变量：公共服务满意度

通过问题“我们想了解一下您对政府提供的公共教育、医疗卫生、住房保障、社会管理、劳动就业、社会保障、基本社会服务、公共文化与体育、城乡基础设施的满意度如何？”进行测量，0分代表完全不满意，100分代表完全满意。经检验，KMO值为0.950，表明变量间具有较高的结构效度；Cronbach’s α系数为0.941，表明量表具有非常好的内部一致性，可以累加；为减少单一维度的主观性，本文将总体累加均值作为公共服务满意度。得分均值越大，表示公共服务满意度越高。

3.中介变量：社会公平感知

通过问题“总的来说，您认为当今的社会公不公平？”对社会公平感知进行测量，答案从“完全不公平”到“完全公平”共分为5个等级，分别赋值1～5。分数越高，表示公众的社会公平感知越高。

此外，结合以往研究，控制性别(男性=1，女性=0)，年龄，受教育年限，政治面貌(党员=1，非党员=0)，户籍(城市=1，农村=0)，收入(对数)，腐败信息等变量。其中腐败信息通过问题“您认为在我国为了办事而给公职人员送礼是否经常发生？”进行测量，答案从“没有”到“经常”共分为5个等级，分别赋值1～5；分数越高，表示公众掌握的腐败信息越多(所有变量的特征描述，见表1)。

表1 各变量的描述统计结果

四、结果分析

(一)公共服务满意度对清廉感知的直接影响

为考察公共服务满意度对公众清廉感知的影响，以清廉感知指数为因变量，在控制变量的基础上，纳入公共服务满意度变量，建立多元线性回归嵌套模型(详见表2)。研究结果显示，只纳入控制变量的基准模型(模型1)解释力为9.9%，年龄、受教育年限、政治面貌、腐败信息对清廉感知具有显著影响。年龄对清廉感知具有显著正向影响，随着年龄的增大，清廉感知水平越高。但腐败信息对清廉感知具有显著负向影响，腐败信息接触每提升1个等级，公众对公职人员的清廉感知水平下降0.22分，即随着腐败信息接触的增多，公众越觉得公职人员是腐败的。受教育年限与清廉感知呈显著负相关，受教育年限越长，公众的清廉感知水平越低。结合年龄、受教育年限和腐败信息变量对清廉感知的影响作用可以判断，年轻人和受教育程度较高者因为有更多机会和能力搜寻并了解腐败信息，因此更容易产生公职人员清廉度不高的印象，从而降低清廉感知水平。与非党员相比，党员的清廉感知水平显著高0.105分。此外，性别、收入、户籍对清廉感知影响不显著，与既有研究存在不一致性，可能的原因在于：一是以往调查数据多限于少数几个城市，并不具备全国的代表性；二是在我国，党政的各级组织机构遍布全国各个角落，不同性别、收入水平和户籍的公众接触公职人员的机会并无显著差别。

表2 公共服务满意度影响清廉感知的多元线性回归模型

在模型1的基础上，加入公共服务满意度，考察公共服务满意度对清廉感知的净影响，得到模型2。模型2结果显示，AdjR2为0.203，比模型1增加了10.4%，表明公共服务满意度能够解释清廉感知10.4%的差异，具有较高的解释力。模型2的公共服务系数为0.018，且通过显著性检验；公共服务满意度均值每增加1分，公众的清廉感知水平增加0.018分，即公众对公共服务的满意度越高，就越觉得公职人员是清廉的。虽然公共服务的提供主体是政府，但具体执行公共服务供给任务的是不同层级、部门的公职人员，已有研究表明，较高的公共服务满意度能够促使公众对政府产生信任等积极情感〔21〕，这种积极情感也会迁移到公职人员身上，从而使公众更倾向于相信公职人员是清正廉洁、为民服务的。研究结果支持假设H1。

为了进一步考察各类公共服务满意度对清廉感知的影响，在控制变量基础上，分别加入各类公共服务满意度变量，建构多元线性回归模型，具体结果见表3。结果显示，各类公共服务满意度对清廉感知均具有显著的正向影响，但从AdjR2(与表2模型1相比)变化来看，社会管理满意度、社会保障满意度对清廉感知的影响最大，社会管理满意度、社会保障满意度分别能够解释清廉感知9.6%和9.1%的差异；其次为医疗卫生、住房保障、劳动就业、公共教育、基本社会服务满意度；最后为公共文体服务满意度和基础设施满意度，分别能解释清廉感知5.1%和5.8%的差异。总结起来，底线和民生保障型公共服务满意度对清廉感知影响更大，尤其是关系到民生发展的社会管理、社会保障、医疗、住房、就业等基本公共服务。

表3 各类公共服务满意度影响清廉感知的多元线性回归模型

(二)公共服务满意度对清廉感知的间接影响

本文认为，公共服务满意度不仅会对清廉感知具有直接影响，还会通过社会公平感知这一中介变量对清廉感知产生间接影响，因此需要进行中介检验。根据中介检验步骤，需要建立三个模型(1)Y=cX+e1；(2)M=aX+e2；(3)Y=c1X+bM+e3。第一步先考察自变量X对因变量Y的影响，第二步再考察自变量X对中介变量M的影响，第三步考察X如何通过影响M来影响Y。若要满足中介效应，则系数a、b、c都显著。c1显著，但小于c，表明存在部分中介效应；c1不显著，则存在完全中介效应〔25〕。表2模型2结果显示，公共服务满意度对清廉感知具有显著的直接影响，接下来检验第二步和第三步。

1.公共服务满意度对社会公平感知的影响

表4模型3结果显示，公共服务满意度对社会公平感知具有显著正向影响，公共服务满意度每提升1个标准差，社会公平感知增加0.015分，即随着公共服务满意度提升，社会公平感知越高。对于公平感知的生成机制，学界多从客观社会结构位置和相对剥夺感两个层面进行解释，且倾向于认为相对剥夺感能够比客观社会地位更好地预测和解释中国居民的公平感知。公共服务满意度对公平感知的积极效应可以通过相对剥夺感的作用路径来进行理解，即公众对公共服务的满意度越高，表明公共服务越能够满足其自身需求，从而产生的相对剥夺感更低，更容易形成较高的社会公平认知。

表4 公共服务满意度、社会公平感影响清廉感知的多元线性回归模型

2.社会公平感知的中介效应

在自变量的基础上，加入中介变量，得到中介影响模型。模型4结果显示，社会公平感知对清廉感知具有显著正向影响，社会公平感知每提升1个等级，公众的清廉感知水平增加0.091分，即随着社会公平感知的提升，公众的清廉感知随之提高；公众对社会分配不公平感受越强烈，越可能认为公职人员在分配过程中并未实现公平正义，而是存在官商勾结、利益寻租等行为，进而降低清廉感知。根据中介作用的依次回归检验法(详见表5)，第一步检验中的系数c为0.018，且通过显著性检验，公共服务满意度对清廉感知具有显著正向影响；第二步检验中的系数a为0.015，且统计显著，公共服务对社会公平感知具有显著正向影响；第三步检验中的系数b为0.091,且通过显著性检验；c1的系数为0.016，小于c，且通过显著检验，表明在考虑了社会公平感知变量后，公共服务满意度依然对清廉感知具有显著正向影响，但影响力有所下降。综合这三步检验，初步判定社会公平感知是连接公共服务满意度与清廉感知之间的重要中介因素，即存在部分中介效应。

表5 社会公平感知中介效应的依次回归系数法分析

为了进一步确认中介效应是否显著以及中介效应的具体大小，我们运用Preacher和Hayes所推荐的Bootstrap法进行中介检验。这种方法原理如下：(1)进行有放回的随机重复抽样，抽取n个样本；(2)基于这n个样本计算中介效应的估计值；(3)重复上述步骤若干次，将每一次所算得的估计值按大小排序，均值为中介效应的点估计值，序列的第2.5百分位数和第97.5百分位数来估计中介效应的置信区间(CI)。如果上下限的区间之内不包含0，表明有CI%的可信度认为中介作用显著〔26〕。通过表6可见，在95%的置信区间下，社会公平感知中介检验的结果均没有包含0，而百分位置信区间和偏差校正后的置信区间也有相似的结果，这表明社会公平感知的中介效应显著。用间接效应除以总效应(间接效应加直接效应)计算中介效应大小可知，中介效应的占总效应的比例为7.77%。综上，可以判断公共服务满意度通过社会公平感知对清廉感知产生间接影响作用，假设H2得到验证。当公众真实感受到公众服务所带来的切身利益时并对公共服务较为满意时，会感到自己被政府当局公平对待，进而认为公职人员是较为清廉的。相反，当公众对公共服务不满，尤其是认为政府当局将公共资源不平等分配时，他们会感到自身利益受损，产生强烈的不公平感，进而认为公职人员侵占了公共资源，是腐败的。

表6 社会公平感知中介效应的自举程序(Boostrap法)检验

五、结论与建议

基于2015年中国综合社会调查数据，本文探讨了公共服务绩效与公众清廉感知的内在作用机制。通过实证分析，得出如下结论：(1)公众对公共服务的满意度越高，其清廉感知程度就越高；(2)关系到民生发展的基本公共服务对清廉感知的影响效应更大；(3)公共服务满意度通过提升公众的社会公平感知，间接强化公众的清廉感知。

提高公众的清廉感知，是学界的一致主张，也是政府反腐败斗争的目标之一。结合前文研究结论，提出如下政策建议：(1)注重吸纳民意。在众多公共服务项目中，公众最关切、偏好度最高的项目对于提高清廉感知的积极效应最明显。因此，政府要拓宽利益诉求表达渠道，在这些“重点”公共服务领域做细做实，更有效地提升公众的清廉感知；(2)保障公平正义。社会公平认知会影响公共服务满意度对清廉感知的效应，因此，在公共服务供给过程中，政府要切实保障公平正义，既要不断推进基本公共服务均等化，又要严厉打击公共服务领域的腐败问题，从而确保公共服务真正惠及人民群众。

需要指出的是，本文仍存在一定局限。首先，无论是公共服务满意度，还是社会公平感知，抑或是清廉感知，都是公众基于政府行动所产生的客观后果的主观评价，不可避免受到个体条件的影响。其次，本文分析的数据为截面数据，而公众对政府绩效评价具有动态性，未来需要纵贯调查数据进一步检验。

注释：

①清廉感知与腐败感知是同义概念的相反表述。