农村宅基地自愿有偿退出的现状、问题与对策

俞云峰

摘  要：城镇化过程中宅基地占用不减反增的怪象反映出我国土地配置的低效率，城市建设用地的稀缺与农村建设用地的浪费现象并存。“人地错配”困境的解决有赖于探索让农民合理兑现宅基地利益的有效途径，宅基地制度改革应充分发挥市场机制在资源配置中的决定作用，推行宅基地“证券化+市场化”的有偿退出模式，并逐步建立城乡统一、覆盖全国的建设用地交易市场。

关键词：宅基地     有偿退出     市场化

一、引言

改革开放40年来，我国城镇化率由1978年的17.9%上升到2020年的63.89%，但户籍人口的城镇化率仅为45.4%，两者相差高达18个百分点且持续扩大，约2.3亿农村转移人口生活在城镇，户籍依然在农村。农民市民化本质上是要素资源的区域配置优化，即劳动力由低效率的农业生产部门转向高效率的工业、服务业生产部门，土地要素由低容积率的农村建设用地向高利用率的城市建设用地转变。做为生产要素，土地的流动性远低于劳动力，由此构成了人地资源的错配。

有文献表明，在中国的农民群体中，农业转移人口有着市民化的最大可能。学者们对山东、安徽、江苏、陕西、天津等省份的农户进行了问卷调查，宅基地补偿标准（王静等，2015）、家庭收入水平（刘天利，2017）、社会保障水平（王林，2017）、政府提供安居房（周小平等，2015） 等是农户退出宅基地的正相关因素;城镇的房价、城镇生活成本、年龄（魏凤等，2019）则是负相关因素。宅基地潜在财产性价值的预期已经成为农民不愿意轻易放弃农村户籍的又一个重要因素，虽然一些不具有區位优势的农村宅基地转让价格极低，但农户依然对宅基地价值抱有增值的预期。在宅基地的退出模式上，朱烨辛（2008）认为，宅基地退出类似于城镇拆迁，通常给予农户货币安置或置换相应面积住房两种模式，宅基地置换房屋模式在发达地区有较好的实施效果，适用于城郊地区整村拆迁（杨成林，2013），村庄归并模式适用于传统农区（张正峰等，2012），“地票”交易通过价格机制可以发现农村建设用地的市场价值（邱继勤等，2011），有利于偏远农村地区，但同时也存在损害农民利益的可能（方创琳等，2011）。研究表明，来自千万个不同村庄的农民个体如何得到放弃宅基地的合理补偿以及抵消获得城市住房保障的部分成本，仍成为制约这一群体顺利完成身份转换的主要因素。

二、我国宅基地有偿退出的现实状况

（一）全国范围农村宅基地的数量持续增长

农村以宅基地为主的建设用地不减反增，出现了城镇与农村建设用地双增长的怪象（方文，2017）。2008年-2014年间，全国城镇建设用地面积从0.82亿亩增加至1.03亿亩，6年间增长了25.6%，农村宅基地面积从1.36亿亩增加至1.7亿亩，也增长了25%（魏后凯，2016）。农村的空心化导致宅基地使用效率低下、浪费严重。中国社科院农村所（2017）调查认为，当前农村居民点空闲和闲置用地面积为0.3亿亩左右，低效用地面积达0.9亿亩以上，分别相当于现有城镇用地规模的1/4和3/4。以这样的趋势看，若干年后我国将无城镇建设用地可用。同时，地方政府通过开垦滩涂地、低丘缓坡、山林地等方式腾挪建设用地指标，也造成耕地质量的普遍下降，进一步威胁国家粮食安全。

（二）宅基地无序建房与一户多宅现象普遍存在

长期以来农村宅基地名义上属于村集体所有，农民拥有使用权，但面对农民违规占地建房问题，村集体并未强化管理而采取“放任自流”的态度。农村宅基地越占越多，“少批多占”“未批先建”“建新不拆旧”现象普遍存在。对于村庄违法建房与农房闲置并存现象，村民也颇多不满，希望村集体能有力地落实国家法律法规，但又排斥村集体先触动自己的既得利益。这种“双标”的思想，加之违规群体的庞大，让村干部阻力巨大难有作为。村庄用地重扩建而轻规划，空间布局散乱，浪费土地资源。

（三）农民主动腾退意愿不强且对补偿期望较高

其一，安土重迁、落叶归根的传统观念影响深远。尽管已在城镇定居，但乡愁情结以及由血缘和地缘关系所内化的乡土性对农村地区的影响较大，使村民不愿意轻易放弃宅基地使用权。其二，市民化的成本上升让相当一部分农民望而却步，同样的收入条件在农村可以舒适安逸生活，在城市却捉襟见肘。同时，差别化的社会保障体系也让农民缺乏足够的安全感，在多种因素影响下，农民宅基地腾退意愿不强。其三，宅基地腾退的补偿力度远低于农民的心理预期。调查发现，城郊农户不愿意自愿退出宅基地，这早已经是共识;而偏远地区的农村，由于土地腾退的回购价格低，农民退出宅基地积极性同样不高。

（四）宅基地改革试点有一定成效但不具有普遍适用性

对于宅基地退出的问题，我国在多个地区进行了改革试点，如嘉兴的“两分两换”即“以地换房”模式，包括天津、上海、江苏等地试行的以宅基地换商品房、以宅基地换小产权房、以宅基地换宅基地等各种形式，一定程度上实现了农民宅基地的有偿退出。但这种方式更适用于城郊农村和经济强村的整村改造，不具有普遍适用性。对于村庄内零散的闲置荒废宅基地，村集体通过“回购”方式补偿农户，往往因为补偿标准与农民的期望存在差距，制约了实施的效果，无法真正解决城乡之间的人地矛盾。

（五）闲置农房使用权的租赁不能根本上解决人地错配问题

宅基地“三权分置”改革为闲置农房一定期限的流转开了绿灯，有利于激活乡村闲置房屋资源和土地资源，增加农民财产性收益。但这种政策仍然有明显的局限性，一是闲置农房“共享”主要适用于有区位优势、交通优势或自然环境优势的的村落，大多数偏远农村闲置房并不具备使用权交易的市场价值;二是农房使用权的流转机制无益于农村建设用地的减量化和土地利用效率的提升，在城镇化进程中农村宅基地面积不减反增的背景下，控制并逐步减少农村建设用地、实现人地匹配是宅基地制度改革的主要目标。

三、制约农村宅基地有效退出的关键问题

（一）宅基地退出补偿标准定价的非市场化

各地宅基地退出的补偿标准通常综合考虑了建筑物面积、安置成本等各种因素，适用于特定区块的农村宅基地退出，但对于零散的农户宅基地退出很难做到一户一宅的定价。土地的价值要通过充分竞争的市场来反映，不完整的市场无法体现出宅基地应有的价值。现有法律规定宅基地资格权的转让限于本集体经济组织成员内部，即便试点地区宅基地用地指标转让的范围扩大到县域，但宅基地退出价格也只能反映该区域范围内建设用地的市场价格，这样的价格远不足以吸引农户主动腾退宅基地。中国有近一半的农村转移人口实现了跨县域的流动，约三分之一实现了跨省域的流动和就业，受区域范围的限制，宅基地退出价格既不能反映出建设用地的市场价值，也不能合理补偿农民在不同地区市民化的成本，直接影响了农民退出宅基地的积极性。

（二）宅基地退出补偿资金来源的非市场化

目前宅基地退出的补偿资金主要来自村集体自有资金，但从各地试点经验看，村集体总体上缺少足够的资金用于回购宅基地。一些试点项目结合了土地增减挂钩政策，由县财政参与运作，才落实了补偿所需资金。单纯由村集体来实施，且土地用于复垦，那么村集体回购农户退出的宅基地是不划算的。部分地区试点由城镇建设资本参与农村宅基地回购，通过增减挂钩转化使用权，也是一种有益探索。

（三）宅基地与农村其他资产同步退出缺少相应政策

主动要求退出宅基地的农民大多在职业上完成了从农业到工业、服务业的职业转换，具备了彻底市民化的条件。但是当前土地制度改革对承包地、宅基地、集体经营性建设用地等三块地分别规范了政策要求，很难试行三块地“一揽子”退出。重庆在地票制度改革的基础上，推行的户籍制度综合改革，让农民自由选择兑现宅基地及承包地的利益，并在住房保障、教育、医疗保险、就业扶持等方面给予配套政策落实，为农民彻底市民化做了积极的探索。

四、以市场化的思路完善宅基地有偿退出方式

总的来看，当前宅基地退出方式依然滞后，农民缺少可选择的选项。要打通农村的地与城市的房之间的通道，在城市住房商品化的背景下，最切实可行的模式是发挥市场的价格发现功能，让农民能够以市场化的形式兑现宅基地收益。

（一）构建宅基地“证券化+市场化”退出模式

宅基地价格的合理确定首要取决于是否存在一个宅基地交易的充分竞争的市场，如果宅基地的退出价格是由政府评估得出的，那么交易的结果是否保障了农民的利益是不确定的，但如果存在一个自由交易的市场，那么农户自发的交易行为会使土地价格得以增值、农民的利益得到保证。具体到宅基地退出模式，则必然是一种基于市场机制原理设计的、一种能让农户自主选择的具有普遍适用性的，也是一种针对个体化的、而非群体化的模式。

宅基地指标“证券化+市场化”退出模式为农民兑现宅基地财产功能提供了载体，更为宅基地减量化提供了可能。农村包括偏远地区可以通过“证券化+市场化”交易实现农村宅基地与城镇建设用地在大范围、远距离上的置换，使不同区位城乡之间土地资源能发挥其各自的比较优势，进一步优化土地资源配置。同时也改变宅基地退出中政府的主导地位，为建设用地的市场化配置打下基础。

（二）完善城乡统一的建设用地交易市场

农村经营性集体建设用地与城镇建设用地同价同等入市的改革试点取得了令人满意的效果，说明城乡之间建设用地市场的打通并不存在不可突破的障碍。在保障农民利益的前提下，可以探索逐步将农村宅基地纳入统一市场，实现宅基地用地指标同地同价入市交易，提升农村宅基地的价值，激发农村转移人口自愿退出宅基地的积极性。操作层面，宅基地退出及整理节余的建设用地以权利“证券化”形式进入城乡统一用地市场挂牌交易。村集体经济组织代表农户的供给方与城市建设用地单位的需求方以自愿平等原则进行询价交易，交易所得绝大部分归退出宅基地的农户所有，少量归村集体所有。地方政府运用规划、税收等法律手段对城乡统一的用地市场进行引导和调节。

（三）扩大宅基地指标可交易的市场半径

解决当前宅基地权利退出中受让人缺乏、退出方式及补偿价格不尽合理等问题，必须逐步扩大宅基地指标交易的市场半径。当前，重庆“地票”和义乌“集地券”将宅基地指标交易范围扩大到全市或全县范围内，大幅提升了农村宅基地交易的市场价格。由于重庆交易半径扩大到全市范围，偏远地区农村宅基地价格获得大幅上涨，涨幅远高于义乌县域范围。可见，土地交易的市场半径决定了土地价值的发现程度。由于市民化人口的跨区域流动，流出地和流入地之间存在巨大的土地价差，农民市民化的成本也各不相同。因此，用地指标的市场化配置应兼顾流入地、流出地、农民三者的利益，加快建立跨省域的全国统一建设用地交易市场，实现宅基地指标跨省流动、地随人走，使城乡一体化进程中的人口要素和土地要素的流动保持一致性和协调性。

（四）推进农村宅基地有偿退出的配套改革

完善宅基地有偿退出机制需要相关配套措施，包括宅基地退出的法律保障、激励条件以及市场化交易相关制度安排等。

一要加快修改和制定宅基地有偿退出的法律法规。应遵循政府引导和市场化的原则探索农村转移人口自愿有偿退出宅基地的模式，尽快修改和完善相关法律法规，让农转移人口有偿退出宅基地有法可依。二要保护农民宅基地使用权和住房财产权。要赋予农民自主选择宅基地退出与否的决定权，遵循自愿有偿的原则，切实维护和保障农民的土地权益。要尽力找到“改革的最大公约数”，在维护和保障农民宅基地资格权、使用权和住房财产权的前提下按平等、自愿、有偿的原则探索宅基地有偿退出模式。三要建立科学合理、切实可行的宅基地退出运行机制。合理限定政府的职责范围，既要发挥政府的合理引导和中介作用，作好宅基地交易的管理与服务工作，又需要将政府排除在直接的利益分配决定方之外。政府发挥调控和监督作用，实现各行为主体之间的平等交易和市场有序运行。

参考文献：

[1]魏后凯，刘同山.农村宅基地退出的政策演变、模式比较及制度安排[J].东岳论丛， 2016，（9）.

[2]中国社科院农村所.中国农村发展报告（2017） [M].中国社会科学出版社，2017.

[3]张鹏，王庆. 地票交易的內在价值与定价模式分析——以重庆市为例[J]. 农村经济，2017，（5）.

[4]顾龙友. 对农村宅基地制度改革试点实践的思考（上）——基于5县（市、区）的调查[J].中国土地，2017，（12）.

[5]张红宇.深化改革，处理好农民和土地的关系[N]. 中国国土资源报，2017-11 -9 .

（作者单位：中共浙江省委党校）

责任编辑：张莉莉