统筹对外资开放和国家经济安全：国际经验与中国路径

马相东 杨丽花

摘要：我国对外资开放40多年，历经“地域扩大和产业差异化引入—加速推进和调整优化—负面清单持续缩减”三大阶段，已经成为全球对外资开放程度最高的国家之一。越是开放越要重视安全，“十四五”时期乃至到2035年，统筹好对外资开放和国家经济安全，对我国经济行稳致远至关重要。对外资市场准入进行适当限制，统筹对外资开放和国家经济安全，也是国际通行做法。2017年以来，美国、日本、德国等世界主要经济体大多通过国家安全审查、反垄断审查和特定行业市场准入限制等三种形式对外资进行适当限制，以确保国家经济安全。下一步，我国有必要对外资开放政策进行适当调整和优化。未来，我国统筹对外资开放和国家经济安全的总原则和基本思路，是既要让对外资的国家安全审查、反垄断审查和适当限制契合更高水平对外开放方略、公平竞争新理念、国际高标准贸易和投资规则新要求，也要避免安全审查和反垄断审查泛化、避免适当限制成为不当限制和过度限制。具体路径，可借鉴国际经验，基于我国国情，构建以健全对外资的国家安全审查制度为主体、以推动对外资的反垄断规范化和谨慎放宽特定行业的外资市场准入为两翼的“一体两翼”开放安全保障体系。

关键词：对外资开放；经济安全；国家安全审查；反垄断审查；特定行业准入

中图分类号：F742文献标识码：A文章编号：1007-8266（2021）09-0062-12

基金项目：北京市社会科学基金项目“对外直接投资对北京产业结构升级的影响效应与发展对策研究”（15JGB129）

统筹好发展和安全两件大事，既是改革开放以来我国经济行稳致远的宝贵经验，也是“十四五”时期乃至到2035年我国经济社会发展的基本指导思想。2020年10月，在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上，習近平总书记强调：“越是开放越要重视安全，统筹好发展和安全两件大事，增强自身竞争能力、开放监管能力、风险防控能力。”[ 1 ]党的十九届五中全会提出，“十四五”时期，要统筹发展和安全，实现经济行稳致远、社会安定和谐。2021年7月，在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记再次强调“新的征程上，我们必须增强忧患意识、始终居安思危，贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全”。[ 2 ]这既凸显了统筹好发展和安全两件大事的极端重要性，也向学术界提出了一个重要课题：应如何统筹好对外资开放发展和国家经济安全？

国家经济安全是一国经济平稳发展的必要前提和基础保障。40多年改革开放的历程表明，越是开放越要重视经济安全，只有严密防控安全风险，才能实行高水平对外开放。改革开放40多年以来，我国对外资的开放力度日益加大。截至2020年12月底，我国已经成为全球对外资开放程度最高的国家之一。因此，统筹好对外资开放和国家经济安全日显重要。为此，自2021年1月18日起，我国《外商投资安全审查办法》开始施行。商务部2021年7月发布的《“十四五”商务发展规划》提出，防范利用外资风险，要“健全外商投资国家安全审查制度，对影响或可能影响国家安全的外商投资开展安全审查”。这引发了海外市场的广泛关注和多种反应。有一种观点认为，《外商投资安全审查办法》是一种保护主义，甚至会导致对外开放的倒退。我们认为：一方面，这是一种误读。实际上，对外资进行安全审查和适当限制，是国际普遍现象和通行做法。不仅如此，2017年以来，随着国际经济格局发生深刻变化，美、日、德、英等世界主要经济体陆续推出或完善外商投资安全审查、反垄断审查和特定行业准入限制等制度，对外资的适当限制普遍出现加大的新趋向。如2020年2月13日起，美国《外国投资风险审查现代化法案》实施细则正式生效，进一步扩大了美国外国投资委员会（CFIUS）对外国投资的审查范围；同年5月8日起，日本修订后的《外汇与外贸管理法》开始生效，外国投资者在取得安全保障行业重要企业的股份时，作为须事先申请的持股上限从之前的10%下调至1%。又如，2021年4月27日，德国通过《对外经济条例》第17次修正案，将外资审查门槛由之前的25%降至20%；同年4月29日，英国新的《国家安全和投资法案》正式生效，针对外国投资新设了范围广泛的审查制度。另一方面，也不应该完全忽视这些误读，而应该合理把握安全审查和反垄断审查的界限，统筹好对外资开放和国家经济安全，避免安全审查和反垄断审查泛化、避免适当限制成为不当限制和过度限制。

展望未来，“十四五”时期乃至到2035年，面对世界百年未有之大变局，无论是防范内部风险还是应对外部冲击，都需要统筹好对外资开放和经济安全。一方面，未来5年乃至15年，是我国各类矛盾和风险易发期，各种风险因素明显增多，尤其是随着金融行业双向开放的稳步推进，外资的过快进入可能会对我国金融安全产生冲击，带来更高的金融市场风险，因此，维护国家经济安全的重要性更加凸显；另一方面，在新的发展阶段，经济高质量发展和新发展格局构建将面对更多逆风逆水的外部环境。譬如，经济全球化趋势的大幅度萎缩停滞，特别是疫情大流行带来的脱钩、断链与孤立主义潮流，已经对国际贸易和投资造成冲击性影响[ 3 ]。又如，中美经贸摩擦不仅是贸易之争，更是以经贸为载体的21世纪大国地位之争。因此，中美经贸摩擦将长期持续，未来美国对中国的打压和限制甚至可能更为激烈[ 4 ]。应对这些外部新的冲击和挑战，也须统筹好对外资开放与经济安全。

在上述背景下，研究如何统筹好对外资开放和国家经济安全，具有非常重要的现实意义。

对于在对外开放中加强经济安全的重要意义及维护路径，学术界早在我国加入世界贸易组织（WTO）之前就已经开始初步探讨。张雷声[ 5 ]认为，国家的经济安全涉及国家的整体利益和长远利益，在对外开放中加强经济安全至关重要，须通过正确处理好经济运行的全球化与经济利益的民族性和差异性、对外开放与自力更生、对外开放与利用资本主义等三对关系来维护国家经济安全。之后，更多学者从对外开放对国家经济安全的影响、如何在对外开放中维护国家经济安全等不同视角进行了进一步研究。如王燕梅[ 6 ]、刘湘玫[ 7 ]分别初步分析了制造业、会计服务贸易对外开放对我国国家经济安全的影响。又如，桑百川[ 8 ]从经济制度安全、贸易安全、金融安全、产业安全、市场安全等五个方面分析了对外开放中的国家经济安全风险，并提出了相应的防范对策。杨云霞和齐昌聪[ 9 ]新近的一项研究认为，在国际环境动态变化、经济形势日益复杂的当下，国家经济安全成为美国、日本、俄罗斯等主要经济体对外开放的重要考量因素，我国应从重构基于全球化的制度体系、重塑国家经济安全防范体系等方面入手，构建牢固的国家经济安全战略。王跃生[ 10 ]最新的一项研究表明，开放发展和经济安全互为条件、时有矛盾，又彼此支撑、相辅相成；未来，要以辩证思维统筹好开放发展和经济安全。

综上，既有研究为统筹对外资开放和国家经济安全奠定了一定理论基础，但尚存在三点不足：一是既有研究尤其是新近研究，无论数量还是质量都远远不够。如在中国知网中文社会科学引文索引（CSSCI）来源刊文献中，对“篇名”输入“开放”并含“经济安全”进行检索，截至2021年6月底，总共才22篇，其中党的十八大以来仅5篇。而“越是开放越要重视安全”，随着我国对外资开放程度日益加大，关于如何统筹好对外资开放和国家经济安全这一课题的研究，无论从数量还是质量都应该进一步提升。二是缺乏具体问题分析视角。现有研究大多从国家体制和国家战略等宏观层面展开，鲜有从对外資的国家安全审查、反垄断审查和特定行业准入限制等具体问题的视角进行研究。三是缺乏国际视野分析视角。既有研究大多只是从我国自身发展和国内视角进行，少有研究从国际比较和经验借鉴的视角进行研究。有鉴于此，本文拟从对外资的国家安全审查、反垄断审查和特定行业准入限制等具体问题出发，借鉴美、日、德等世界主要经济体的国际经验，探讨未来我国统筹对外资开放和国家经济安全的基本策略与路径。

改革开放40多年以来，我国对外资的开放或准入政策，经历了“地域扩大和产业差异化引入—加速推进与调整优化—负面清单持续缩减”的历史演进过程。截至2021年6月底，我国在制造业、能源资源、金融等领域均实现了对外资的重大开放，已经成为全球对外资开放程度最高的国家之一。本文借鉴杨丽花和王跃生[ 11 ]的划分方法，以三大重要历史事件为节点，将我国对外资的开放政策分为如下三大阶段：

（一）地域扩大和产业差异化引入初探阶段（1978年至2001年11月）

这一阶段，我国对外资的开放，主要集中在开放地域上的逐步扩大。与此同时，在保障外商投资的法律体系和产业差异化市场准入等方面也进行了初步构建和探索。

1.对外资开放的地域逐步扩大。我国对外资的开放，最早是从经济特区先行先试开始的。1979年7月，中共中央、国务院同意在深圳、珠海、汕头和厦门试办出口特区。1980年5月，出口特区被改称为经济特区；同年8月26日起施行的《广东省经济特区条例》，从土地使用价格、进口生产资料的进口税、企业所得税等方面为经济特区吸引外资实行优惠政策提供了法律保障，从而正式拉开了经济特区先行先试的帷幕。此后，对外资开放的地域逐渐扩大。1984年5月，中共中央、国务院决定进一步开放天津、上海、大连等14个沿海港口城市，并提出逐步兴办经济技术开发区。1988年4月，七届全国人大一次会议决定建立海南经济特区，将海南打造成全国最大的经济特区。1990年4月，中共中央决定进一步开发开放上海浦东，上海浦东新区成为我国首个国家级新区，从而初步形成了由点及面的沿海开放经济带。1992年邓小平“南方谈话”之后，对外开放地域由沿海地区延伸至沿边、沿江和内陆中心城市。1992年3月，国务院决定进一步对外开放黑龙江省黑河市和绥芬河市、吉林省珲春市、内蒙古自治区满洲里市等四个边境城市；同年7月，进一步对外开放重庆、岳阳、武汉等五个长江沿岸城市，哈尔滨、长春、呼和浩特、石家庄等四个边境和沿海地区省会城市，太原、南昌、郑州、成都等11个内陆地区省会城市，以及内蒙古自治区二连浩特市，从而初步实现了从南到北、由东向西、从沿海到内陆的全面对外开放。2000年1月，伴随着西部大开发战略的全面实施，对外开放进一步扩大至广大中西部地区。至此，一个从沿海到沿江、沿边再到内陆中西部地区的全方位对外开放格局基本形成。

2.保障外商投资的法律体系初步构建。1979年7月通过的《中华人民共和国中外合资经营企业法》（以下简称《中外合资经营企业法》）提出，允许外国合营者在我国境内与我国合营者共同举办合营企业。1982年12月通过的《中华人民共和国宪法》第十八条规定：“允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。”[ 12 ]此后，先后制定了《中华人民共和国涉外经济合同法》（1985年3月）、《中华人民共和国外资企业法》（1986年4月）（以下简称《外资企业法》）、《国务院关于鼓励外商投资的规定》（1986年10月）、《中华人民共和国中外合作经营企业法》（1988年4月）（以下简称《中外合作经营企业法》）、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》（1991年4月）等一系列法律法规。这些法律法规，既为相关部门管理外商投资提供了法律依据，也为外国投资者在我国投资提供了司法保障。此外，为适应WTO规则，还在2000年10月修订《外资企业法》和《中外合作经营企业法》、2001年3月修订《中外合资经营企业法》，使相关法律条款与WTO规则相一致。如《外资企业法》第十五条，修订前规定外资企业的物资“在同等条件下，应当尽先在中国购买”，修订后改为“可以在国内市场或者在国际市场购买”。

3.对引资项目产业差异化引入的初步探索。20世纪80年代末期，随着储蓄和外汇“双缺口”的逐渐消失，我国利用外资的政策目标更多地转向引进技术、促进产业结构升级，以及提升全要素生产率[ 13 ]。国务院1986年10月发布的《关于鼓励外商投资的规定》，对外资举办的产品出口企业和先进技术企业，在场地使用费、水电和通信等基础设施、信贷资金、企业所得税、用汇以及进出口手续等方面给予了特别优惠。1995年6月发布的《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》（以下简称《产业目录》），将外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止四类，其中，将鼓励类、限制类和禁止类的外商投资项目列入《产业目录》，以加强对引资项目的产业引导，从而开启了利用产业指导目录作为基本政策依据的外商投资管理模式[ 14 ]。1997年12月发布的第二版《产业目录》，开始有限度地放开银行、保险、会计师事务所、律师事务所等服务行业。2000年6月16日起，为发展中西部地区比较优势产业和技术先进的企业，施行首版《中西部地区外商投资优势产业目录》（以下简称《中西部产业目录》）。

（二）加速推进与调整优化阶段（2001年12月至2012年11月）

2001年12月，我国正式成为WTO成员。此后，我国对外资的开放进入加速推进与调整优化的新阶段。一方面，通过不断修订《产业目录》和《中西部产业目录》、稳步推进双边和多边自由贸易区建设，持续加大对外资的开放力度；另一方面，通过取消外资企业的“超国民待遇”，不断调整和优化对外资的开放政策。

1.产业领域不断扩大。为统筹国内发展和对外开放，优化外资结构，推动产业结构升级，2002年3月、2004年11月、2007年10月和2011年12月先后四次修订了《产业目录》，使外资更多更好地流向绿色、高新技術产业。其中，2002年3月发布施行的第三版《产业目录》，基本放开了银行、证券、保险、运输、旅游、会计审计、法律服务等诸多服务业行业。2007年10月发布施行的第五版《产业目录》，对服务业基本全面放开，但对外资控股比例仍有所限制。2011年12月发布施行的第六版《产业目录》，不仅增加鼓励类条目、减少限制类和禁止类条目，如将外商投资医疗机构、金融租赁公司等从限制类调整为允许类，而且取消了部分领域对外资的股比限制，有股比要求的条目比原目录减少11条。与此同时，2004年6月和2008年12月两次修订了《中西部产业目录》。其中，2008年12月的第三版《中西部产业目录》共列条目411条，比2004年6月的第二版目录增加126条、修改了原有条目154条，进一步扩大了中西部地区开放的领域和范围，从而使吸收外资和西部大开发、中部崛起战略更好地配合起来。

2.自由贸易区建设稳步推进。推进自由贸易区建设，是我国对外开放的重要内容。建立双边和多边自由贸易区，既有助于扩大出口、实现出口市场多元化，也有助于吸引外资、承接国际产业转移[ 15 ]。自2002年11月与东盟启动自贸区建设以后，我国自贸区建设稳步推进。2005年11月，我国与智利签署自由贸易协定。2007年10月，党的十七大把自由贸易区建设上升为国家战略之后，自贸区建设步伐明显加快。此后短短三年时间，我国先后与新西兰（2008年4月）、新加坡（2008年10月）、巴基斯坦（2009年2月）、秘鲁（2009年4月）、东盟（2009年8月）和哥斯达黎加（2010年4月）等国家和地区建立六个自贸区。

3.取消外资企业的“超国民待遇”。自1986年10月开始，我国在场地使用费、所得税减免、利润汇出和再投资等方面，对外资企业给予特别优惠的“超国民待遇”。这一政策虽然在吸引外资工作中发挥了很大作用，但也带来一系列问题。最主要的问题是造成内资企业竞争力减弱，进而导致“假外资”成风，造成市场秩序的混乱和国家税收的流失[ 16 ]。为此，党的十四届五中全会提出，要“积极合理有效地利用外资，对外商投资企业逐步实行国民待遇”。2008年1月1日起施行的《中华人民共和国企业所得税法》实行“两税合一”，将外资企业和内资企业所得税率统一调整到25%。2010年12月1日起，决定统一内外资企业和个人城市维护建设税和教育费附加制度，从而使外资企业“超国民待遇”基本取消。

（三）负面清单持续缩减阶段（2012年12月以来）

党的十八大以来，党中央不断推进对外开放理论和实践创新，通过深入探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，进一步加大对外资市场准入限制的放宽力度。对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，是我国适应经济全球化新形势和国际投资规则变化的制度创新。这一制度最早在上海自由贸易试验区试点，之后在所有自贸试验区先行先试，再之后在全国逐步推广。随着外资“负面清单”连续缩减，我国制造业、能源资源、基础设施、金融等领域均实现了对外资的进一步重大开放，目前已经成为全球对外资开放程度最高的国家之一。

1.上海自贸试验区试点。2013年9月，上海市政府公布《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》。该版负面清单共计190条管理措施，负面清单以外的外商投资项目核准和企业合同章程审批均改为备案管理，这标志着外商投资管理模式由正面清单管理模式向负面清单管理模式转变。同年11月，党的十八届三中全会提出，建立公平开放透明的市场规则，要“探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式”。之后，上海市对2013年版负面清单进行了修订。2014年版负面清单的特别管理措施，由2013年的190条调整为139条，调整率达26.8%；同时取消了14条管理措施、放宽了19条管理措施，与2013年相比，进一步开放的比率达17.4%。

2.所有自贸试验区先行先试。2015年4月，国务院印发适用于上海、广东、天津、福建四个自贸试验区的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》。较之2014年版上海自贸试验区负面清单，其负面清单特别管理措施进一步压减至122条。随后，这一负面清单在2017年至2020年连续四年被修订。其中，2020年版负面清单由2019年版的37条进一步压减至30条，压减比例为18.9%。

3.全国逐步推广外资准入负面清单管理制度。党的十九大提出，推动形成全面开放新格局，要“全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入”。此后，我国开始在全国范围实行外资准入负面清单管理。2018年6月发布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》，借鉴自贸试验区外商投资准入负面清单的体例与形式，是对2017年版《产业目录》中的外商投资准入负面清单进行的修订，首次单独发布，并在2019年6月、2020年6月连续两次修订。2020年1月1日起，《中华人民共和国外商投资法》及其实施条例开始施行，在法律法规层面正式确立了准入前国民待遇加负面清单管理制度。2020年6月发布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》将全国负面清单由2019年版的40条进一步减至33条，压减比例为17.5%。此后，我国在金融、汽车等行业领域继续推出了一系列重大开放举措。如在金融领域，2021年3月10日，《中国银保监会关于修改<中华人民共和国外资保险公司管理条例实施细则>的决定》发布，其中删除了关于合资寿险公司的外资比例限制，即删除“外国保险公司与中国的公司、企业合资在中国境内设立经营人身保险业务的合资保险公司，其中外资比例不得超过公司总股本的51%”的规定。2021年6月，国家发展和改革委员会表示，《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》将进一步缩减，推动服务业等领域进一步扩大开放。

对外国投资者进行安全审查和适当限制，统筹对外资开放和经济安全，是国际普遍现象和通行做法。尤其是2017年以来，随着国际经济格局发生深刻变化，美国、日本、德国、英国等世界主要经济体越来越重视如何在对外资开放过程中保障国家经济安全问题，对外国投资者的适当限制普遍出现加大的新趋向。尽管各国对外资限制的程度有所差异，但大多以国家安全审查、反垄断审查和特定行业准入限制等三种形式对外资进行适当限制，以确保国家经济安全。本文以美国、日本和德国等三大主要经济体为例，分析世界主要经济体统筹对外资开放和经济安全的简要历史和最新动向。之所以选择这三个国家，主要考虑如下三方面因素：一是经济规模。从经济规模看，美国、日本和德国分别为全球第一、第三和第四大经济体。二是地域代表。从地域代表看，美国为美洲第一大经济体，日本为亚洲除中国之外的第二大经济体，德国为欧洲第一大经济体。三是吸引外资规模。从吸引外资规模看，美国市场体系完善、基础设施发达、法律制度健全，多年位居全球吸引外商直接投资（FDI）第一大国；日本和德国是全球主要对外投资大国，2008年全球金融危机以来，日益重视吸引外资，其FDI流入量世界排名逐步提升。联合国贸易和发展会议2021年6月发布的《2021年世界投资报告》显示，2020年，美国仍保持全球第一大FDI流入国，德国为欧洲第二大、全球第七大FDI流入国，日本则首次进入全球前20大FDI流入国。

（一）对外资的国家安全审查

对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查，既是防范外资风险的一项重要工具，也是国际通行的外资管理制度。20世纪70年代以来，美国、日本和德国等世界主要经济体先后实行对外资的国家安全审查制度。2017年以后，其国家安全审查力度明显加大。

1.美国对外资的国家安全审查。美国对外资的国家安全审查实施时间较早，主要由美国外国投资委员会（CFIUS）负责。CFIUS是美国财政部牵头的跨部门行政机构，其主要职责是审查可能会对国家安全造成威胁的外国投资交易。CFIUS于1975年5月在福特政府任期内成立，成立初期权力有限。1988年8月美国国会通过的《综合贸易与竞争法案》，允许美国总统可以“国家安全”为由阻止外国投资者并购美国企业，并将审查权赋予CFIUS。2007年10月起实施的《外国投资与国家安全法案》，要求外国收购方和目标美国企业需提前共同向CFIUS提交并购材料供其审查。至此，CFIUS权力得到大幅扩张。2018年8月施行的《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），赋予CFIUS更大审查权，并与出口管制相结合，进一步收紧对外资的国家安全审查。根据该法案，CFIUS的审查范围扩大到军事设施等敏感地区周围的外国投资、关键基础设施和关键技术的转让。2019年9月，美國财政部出台FIRRMA实施细则草案，将CFIUS的管辖范围扩展至外国投资者未获控制权的特定涵盖投资，对关键技术、关键基础设施和个人敏感数据进行了定义，同时对不动产交易规定了细则。2020年2月，FIRRMA实施细则正式生效[ 17 ]。

2.日本对外资的国家安全审查。日本对外资的国家安全审查实施时间和美国差不多，主要依据是日本《外汇法》。1980年12月生效的日本《外汇法》规定，外国对日本的投资实行事先审批制。1992年之后，事先审批制改为事后报告制，原则上对外资给予自由化。1997年施行的《外汇法》对外资仍采取事后报告制度，但对涉及国家安全、妨碍公共秩序、公众安全行业的外资实行事前审批制度。2017年以来，日本政府逐步收紧对外商投资的安全审查。2017年5月，日本国会通过旨在加强防止安保相关技术外泄的新《外汇法》，新增“一旦判断有损国家安全，将勒令中止出售股份”机制。2019年11月，日本《外汇法》修正案规定，外国投资者在取得安全保障行业重要企业的股份时，作为须事先申请的持股上限从之前的10%下调至1%。安全保障相关行业包括武器装备、飞机、太空开发、核能、石油、电力、燃气、通信、广播、供热、铁路、运输、网络安全等20个行业，与美国2018年FIRRMA所列示的27个“敏感技术”行业高度重合。2020年5月，日本新《外汇法》开始生效的当天，日本财务省公布需对海外投资者的出资进行事先审查的对象企业名单共518家，包括丰田、索尼、三菱重工、日立、东京电气、中部铁路和软银等，占全部上市公司总数的14%。

3.德国对外资的国家安全审查。德国对外资的安全审查实施时间相对较晚，但自2017年以来日趋收紧。2004年，德国对自1961年9月起实施的《对外经济法》进行修改，增加关于国家安全审查的相关条款，初步建立外资安全审查机制。2009年4月实施的《对外经济法》和《对外经济条例》规定，联邦经济和能源部对欧盟以外的外来投资者收购德国企业股权比例达到25%的项目拥有审查权。2017年7月通过的《对外经济条例》第九次修正案，强化了对外资并购德国企业的国家安全审查。如将适用范围扩大到关键基础设施，将审查期限从两个月延长至四个月。2018年12月通过的《对外经济条例》第十次修正案，再次强化对涉及德国国防以及关键基础设施领域的企业被非欧盟投资者收购的审查。2020年5月通过的《对外经济条例》第15次修正案，将医疗卫生领域纳入审查范围，同时将外国政府或军队直接或间接控制的企业列入重点审查范围；同年10月又通过了《对外经济条例》第16次修正案，旨在落实《欧盟外商直接投资审查条例》，并将需要着重审查的并购企业范围扩大到高技术和未来技术行业领域。2021年4月通过的《对外经济条例》第17次修正案，再次加强对外国企业收购德国安全相关企业的审查，将FDI审查门槛由之前的25%降至20%。

（二）对外资的反垄断审查

垄断不仅会损害公平竞争，而且会扼杀技术创新，甚至会威胁国家安全。反垄断审查，既是市场经济的必然要求，也是国际通行的外资管理制度。二战以来，美国、日本、德国等世界主要经济体先后实行对外资的反垄断审查制度。2017年以后，其反垄断审查力度明显加大。需要说明的是，反垄断不只针对外资，而是内、外资一视同仁。

1.美国对外资的反垄断审查。早在1890年，美国就颁布了全球第一部反垄断法《谢尔曼法》，设置了价格歧视、排他性交易和附条件交易的相关禁止性规定。1976年，美国通过《1976年哈特—斯科特—罗迪诺反垄断改进法》（HSR法）。该法案要求，对达到特定门槛的资产、股票并购，投资者应提前向主管部门申报，在规定的等待期过后才能进行并购交易。等待期内，HSR法授权美国联邦贸易委员会、司法部反垄断局审查交易涉及的垄断问题。除HSR法外，美国联邦贸易委员会和司法部反垄断局分别可以《联邦贸易委员会法》和《反垄断民事程序法》的相关法规强制对涉及外资的并购进行调查。2019年7月，美国司法部宣布对科技行业展开广泛的反垄断调查。2020年10月，美国国会公布反垄断调查报告，认定苹果、亚马逊、谷歌和脸书等四大科技巨头存在“垄断行为”。2021年6月23日，美国众议院司法委员会审议了《终止平台垄断法案》和《美国创新和选择在线法案》等6项反垄断法案，多旨在控制大型科技公司不断膨胀的权力；同年7月9日，美国总统拜登签署了一项行政命令，呼吁司法部和联邦贸易委员会大力执行反垄断法，以促进科技、医疗和其他领域的公平竞争。

2.日本对外资的反垄断审查。日本的反垄断体系带有很多美国痕迹。早在1947年，日本就在美国授意下制定了《禁止垄断和维护公平交易法》（以下简称《日本反垄断法》），规定了垄断、不正当的交易限制、不公正的交易方法以及企业结合四个方面，并根据不同的企业结合类型规定了不同的申报标准。符合申报标准的公司应在交易前填写相应类型的固定格式申报书，向日本公平交易委员会申报该企业结合的交易计划。日本公平交易委员会于2019年8月首次提出美国谷歌等信息技术（IT）巨头适用反垄断法的“滥用优势地位”管制范围；同年12月发布《反垄断法关于企业合并审查的实施准则》和《关于企业合并审查程序的政策（修订稿）》等文件。2020年5月，日本参议院通过《关于提高特定数字平台透明性及公平性的法律》。作为日本限制大型IT企业的首部法律，该法将敦促相关企业披露信息，打造透明度高的经营环境；同年10月，日本公平交易委员会调查亚马逊日本分公司，以确认其一项新服务是否违反了《日本反垄断法》。2021年1月，日本政府将《关于提高特定数字平台透明性及公平性的法律》适用对象标准拟定为单年度国内流通总额3 000亿日元以上规模的电商平台运营方。

3.德国对外资的反垄断审查。德国是全球最早立法规范反垄断与不正当竞争行为的国家之一，德国联邦卡特尔局负责外资的反垄断审查。作为欧盟成员国之一，德国存在两套反垄断法律体系，即德国《反限制竞争法》和欧盟《反不正当竞争法》。德国于1957年就颁布了《反限制竞争法》，其目的是对市场垄断、限制竞争和过度集中造成公開市场失灵等行为做出相应限制性规定，以保证公平竞争。该部法律自1958年1月1日起生效以来，分别于1966、1973、1976、1980、1989、1998、2005、2013、2017、2021年历经10次修订。其中，第九次修订版自2017年6月9日起生效，其最大亮点和创新之处是增设了“数字市场反垄断法条款”，尤其是回应了大数据和人工智能等对反垄断法提出的挑战[ 18 ]。2021年1月，德国议院通过《数字竞争法》。该法是《反限制竞争法》的第10条修正案，旨在立法加强处理大数字平台企业的竞争问题。此次修订主要有以下四大变化：一是大幅提高德国互联网企业合并制度的申报门槛；二是为联邦卡特尔办公室引入针对“数字守门人”的新工具；三是贯彻《欧盟指令（EU）2019/1》的要求，以便更有效地调查反竞争行为；四是对垄断行为的处罚规则进行修改。

（三）对外资的特定行业市场准入限制

除了国家安全审查和反垄断审查，美、日、德等世界主要经济体对某些特殊的战略性行业，如重要基础设施、金融业、军工行业、高新技术行业，还会以立法的形式从根本上对外资明令禁止或严格限制。

1.美国对外资的特定行业市场准入限制。美国对外资的特定行业准入限制大体可分为两大类：一类是明令禁止外国投资者进行投资的行业；另一类是对外国投资者设有一定限制的行业。前者包括通讯、核电、沿海和内河航运以及国防行业领域。如在通信领域，禁止外国经营或控制的公司获得从事通信传输的许可；在核电领域，不允许外国公司或外国控制的公司拥有使用或生产原子能的设施；在沿海和内河航运领域，只限美国公司从事沿海和内河航运。后者包括航空、基础设施、能源、矿产、渔业、金融等领域。如在航空运输领域，根据美国相关法律，非美国公民不得在美航空运营商中拥有超过25%的投票权；在基础设施领域，根据美国《公共土地法》和《采矿许可法》，在对等开放前提下，允许外国投资者在美国公共土地上修筑铁路、铺设油气管道和开采矿藏；在金融领域，美国《外国银行监管加强法》规定，外国银行要在美国设立分行、代理行或代表处必须经联邦储备局批准，且外国银行自身的资产质量、风险管理水平和母国金融监管能力等都需达到美国政府的要求，外资银行直接或间接持有美国银行5%以上的股份，也必须经联邦储备委员会的审批。

2.日本对外资的特定行业市场准入限制。除日本《外汇法》规定外，根据行业法规，日本在广播业、电信业、航空运输业、物流业、金融业、采矿业等行业，对外资也设有具体的准入限制。不同行业的准入限制可以分为两大类：一是根据公共基础设施行业法规，对外资单独采取的限制。如对广播业规定，外国自然人、外国政府或其代表、外国法人或团体，不得从事基干广播业；对航空运输业规定，飞机所有人为外国自然人、外国或外国公共团体、外国法人，以及前者为法人代表、或占董事成员1/3以上，或拥有1/3以上表决权的，不得在日注册；对电力、煤气、自来水业规定，外资准入需要获得经济产业大臣或者厚生劳动大臣的批准。二是不管是否为外资，出于公共安全等考虑，需向警察署等进行事前审批或备案。如对当铺、文物销售、猎枪和气枪销售等，需要先向警察署进行事前审批或备案。

3.德国对外资的特定行业市场准入限制。德国对外资较为开放，在法律上，外资与内资享受同等市场准入条件，但也有少数行业从根本上对外资明令禁止或需特殊审批。一是对外资明令禁止的极少数行业。根据德国《和平利用核能及核能风险保护法》，建设和经营核电站和核垃圾处理项目属于禁止外资进入的领域。二是需要特殊审批的行业。在德国，从事某些行业和经营某些项目，需要向当地工商管理部门申请经营许可或生产许可。需要审批的行业包括：武器、弹药、药品、植物保护剂的生产及其销售；炼油和蒸馏设备的生产和销售；基础设施建设、发电和供暖公司等能源行业；银行、保险、拍卖等行业；运输和出租公司；等等。

以上分析表明：一方面，经过40多年对外资的持续开放，我国已经成为全球对外资开放程度最高的国家之一，“十四五”时期乃至到2035年统筹好对外资开放和国家经济安全，对我国经济行稳致远至关重要；另一方面，统筹对外资开放和经济安全也是国际通行做法，尤其2017年以来，美、日、德等世界主要经济体对外资限制的力度日趋加大、对外资开放日趋收紧，以确保国家经济安全。在此背景下，我国有必要对外资开放政策进行适当调整和优化。未来，我国统筹对外资开放和国家经济安全的总体原则和基本思路，是既要让对外资的国家安全审查、反垄断审查和适当限制契合更高水平对外开放方略、公平竞争新理念、国际高标准贸易和投资规则新要求，也要避免安全审查和反垄断审查泛化、避免适当限制成为不当限制和过度限制。具体路径，可借鉴国际经验，基于我国国情，构建以健全对外资的国家安全审查制度为主体、以推动对外资的反垄断规范化和谨慎放宽特定行业的外资市场准入为两翼的“一体两翼”开放安全保障体系。

（一）合理界定国家安全的内涵，健全对外资的国家安全审查制度

坚定不移扩大开放是“十四五”时期我国经济发展必须遵循的基本原则和战略导向，但与此同时必须构筑与更高水平开放相匹配的监管和风险防控体系。尤其是随着金融行业双向开放的稳步推进，外资的过快进入可能会对我国金融安全产生冲击，从而带来更高的金融市场风险。如前所述，对外国投资者进行国家安全审查，是防范外资风险的一项重要工具，已经在美、日、德等世界主要经济体得到广泛应用。借鉴国际经验，未来我国要在合理界定国家安全内涵的基础上，构建以健全对外资的国家安全审查制度为主体的开放安全保障体系。

1.正确理解、合理界定国家安全的概念和内涵。近年来，美国把国家安全概念泛化，作为打压别国经济的政治工具。如2021年3月，美国联邦通信委员会以“会造成安全风险”为由，撤销中国联通美洲公司、太平洋网络公司及其全资子公司ComNet在美国提供电信服务的授权。这种将国家安全概念泛化、将经济问题政治化的错误做法，既影响外资企业的发展，也影响本国经济发展和消费者福利改进，还可能引发全球保护主义和孤立主义。我国应避免这种错误做法，其前提是要根据国家安全法正确理解、合理界定国家安全的概念和内涵。现行的《中华人民共和国国家安全法》第二条明确规定：“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。”[ 19 ]因此，要从国家重大利益、重大风险、安全状态等三方面正确理解和合理界定国家安全内涵，谨防将国家安全概念泛化，防范这也因为涉及国家安全要限制那也涉及国家安全要限制，却又缺乏到底如何影响安全的具体而清晰的标准，否则就会走向关门主义。

2.健全外商投资国家安全审查制度。外商投资安全审查在平衡经济利益和维护国家安全方面发挥重要作用，对我国外资安全审查制度进行细化和完善，是“十四五”时期乃至到2035年我国经济平稳健康发展和进一步扩大对外开放的必要保障。为此，一是调整优化外商投资安全审查范围，结合我国经济发展的具体情况改进投资审查政策。尽管现行《外商投资安全审查办法》规定的安全审查范围已经比较全面，但伴随着世界经济的发展和全球经济格局的变化，未来可能需要对安全审查范围进行修改或补充。此外，科学技术发展的新动态对外商投资安全审查工作也提出了新的要求。如包含大数据、人工智能在内的重要信息技术、关键技术，其产业可能与其他产业存在产业链上的交织重叠[ 20 ]。因此，外商投资安全审查工作也应完整覆盖，不能存在链条、环节上的遗漏。二是逐步健全外商投资安全审查申报机制，强化社会对外商投资的监督作用。应加大社会宣传的力度，鼓励有关企业、社会团体和社会公众按照《外商投资安全审查办法》中的规定参与到对外商投资的监督中来。

（二）完善相关法律法规体系，推动对外资的反垄断审查走向规范化、透明化

如前所述，对外资的反垄断审查，是国际通行做法，2017年以来，包括美国、日本和德国在内的全球主要经济体不断修订相关法律法规加强包括外资在内的反垄断审查。与美、日、德等发达国家相比，我国反垄断立法较晚，直到2008年8月1日起才开始施行《中华人民共和国反垄断法》。因此，可借鉴美、日、德等国经验，加强相关法律法规的修订和完善，并根据新的发展需要制定新的法律法规，推动对外资的反垄断审查走向规范化、透明化，营造公平竞争的市场环境。

1.借助《区域全面经濟伙伴关系协定》（RCEP）、《中欧全面投资协定》（CECAI）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等高标准国际贸易和投资协定完善相关法律法规。尽管从自身发展纵向比较，我国对外资的开放已经取得重大进展，但与美、日、德等发达国家横向比较而言，我国对外资开放的程度仍然有一定差距；有些领域看起来日本的对外开放度也不高，但我国对外资的“玻璃门”“旋转门”和“弹簧门”比日本多，某些领域看起来开放实际上却进不来。不仅如此，2020年11月15日正式签署的《区域全面经济伙伴关系协定》、2020年12月30日完成谈判的《中欧全面投资协定》、未来极可能加入的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》，也对我国营造公平竞争的市场环境提出了更高要求[ 21 ]。因此，应借助RCEP、CECAI、CPTPP等高标准国际贸易和投资协定形成的外在倒逼压力，完善相关法律法规，促使对外资的反垄断审查走向规范化、透明化，既进一步打破对外资的各种各样“玻璃门”“旋转门”和“弹簧门”，又加强反垄断审查和营造公平竞争的市场环境，推进我国市场环境进一步对标国际先进水平。

2.制定与数字经济和平台经济相关的新法律法规，构建数字经济反垄断审查体系。数字经济的核心生产要素是数据，其边际成本趋近于零；数字经济的主要组织形式是平台，其资产以无形资产为主；数字经济的关键生产工具是算法[ 22 ]，能够挖掘出数据的商业价值。平台企业为了获得更多用户以及扩大自身规模，具有取得垄断地位的动机，而占有垄断地位的平台企业通过使用算法处理数据，可以与非垄断平台企业进行不公平的竞争。近年来，全球数字经济、平台经济快速发展的同时，也出现了互联网科技巨头的垄断行为。为此，包括美国、日本、德国在内的全球主要经济体，纷纷加大了对数字经济和平台经济反垄断审查的相关法律修订和新的立法力度，以加大对外资的反垄断审查和监管[ 23 ]。我国也高度重视数字经济和平台经济的反垄断审查和监管。2020年12月，中央经济工作会议将“强化反垄断和防止资本无序扩张”列为2021年八大重点任务之一。2021年2月，我国发布《国务院平台经济领域反垄断委员会反垄断指南》；同年3月，中央财经委员会第九次会议再次强调，要“推动平台经济规范健康持续发展”。因此，未来要制定与数字经济和平台经济健康发展相关的新法律法规，构建数字经济反垄断审查体系。

（三）科学分类，谨慎放宽特定行业的外资市场准入

持续放宽外资市场准入，引导外资更好融入国民经济循环，是我国“十四五”商务发展规划的一项重要任务。同时也要认识到，历经40多年持续开放，《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》已经缩减至33条，个别领域对外资的市场准入程度甚至已经超过美国和德国，对特定行业的外资市场准入进行适当限制是保障我国经济行稳致远的必然要求。此外，在特定行业对外资禁止准入或严格限制准入也是国际通行做法。如前所述，即使在美国和德国等对外资开放程度已经很高的世界主要经济体，也在特定行业对外资市场准入明令禁止或严格限制。为此，下一步，我国有必要借鉴美、日、德等世界主要国家经验，对特定行业的外资市场准入坚持科学分类，谨慎放宽。

1.应明令禁止外国投资者市场准入的行业。应在现行负面清单的基础上继续保留如下禁止准入行业：（1）农林牧渔业领域。应继续保留现有三条中的两条，即禁止投资中国稀有和特有的珍贵优良品种的研发、养殖、种植以及相关繁殖材料的生产；禁止投资农作物、种畜禽、水产苗种转基因品种选育及其转基因种子生产。（2）采矿业。应继续保留现有的一条，即禁止投资稀土、放射性矿产、钨勘查、开采及选矿。（3）交通运输、仓储和邮政业。应继续保留现有的两条，即禁止参与建设、运营机场塔台；禁止投资邮政公司、信件的国内快递业务。（4）信息传输、软件和信息技术服务业。应继续保留现有的一条，即禁止投资互联网新闻信息服务、网络出版服务、网络视听节目服务、互联网文化经营、互联网公众发布信息服务。（5）租赁和商务服务业。应继续保留现有的两条，即禁止投资中国法律事务，不得成为国内律师事务所合伙人；禁止投资社会调查。（6）科学研究和技术服务业。应继续保留现有三条中的前两条，即禁止投资人体干细胞、基因诊断与治疗技术开发和应用；禁止投资人文社会科学研究机构。第三条部分保留。（7）教育。应继续保留现有的一条，即禁止投资义务教育机构、宗教教育机构。（8）文化、体育和娱乐业。应继续保留现有七条中的五至六条。

2.对外国投资者市场准入设有一定限制的行业。这类行业包括航空、基础设施、能源、矿产、渔业、金融等领域，应选择中方控股和对等开放等合理的方式和原则，有序推进对外资市场准入的进程。世界各国的经济发展史表明，无论是发达国家还是发展中国家，都不可能一蹴而就地实现对外开放。“休克”式的开放不仅无法提高经济效率，反而会给本国经济市场带来过大的冲击，破坏本国经济安全，实际上会阻碍对外开放水平的进一步提高。渐次开放外商投资是国际上通行的做法，我国可借鉴国际经验，在缩减负面清单的过程中，根据不同产业的发展水平和所处的发展阶段，在可能的情况下逐步将部分禁止类条目移动至限制类条目中，将部分限制类条目逐步取消。对于自身竞争力较低的产业，应设立一段过渡时期，为产业转型升级提供空间；对于具有较强竞争力的行业，可以将其作为国际经济合作中的筹码并先行开放。在建设更高水平开放型经济新体制的过程中，应尽可能使国内市场受到的冲击处于合理水平，在开放外资的过程中保证自身的合理利益。

*国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁研究员、北京大学经济学院王跃生教授、两名匿审专家提出了富有建设性意见与建议，中国政法大学商学院研究生刘丁一提供了扎实的资料收集和初步处理工作，特此致谢！

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责任编辑：林英泽

Ensure both Opening to Foreign Investment and National Economic Security：International Experience and China’s Path

MA Xiang-dong1and YANG Li-hua2

（1.Research Center for the Theoretical System of Socialism with Chinese Characteristics，The Party School of the CPC Beijing

Municipal Committee，Beijing 100044，China；2.Business School，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

Abstract：China has become one of the countries with the highest degree of opening to foreign investment in the world after its opening to foreign investment having gone through three stages from geographic expanding and introducing of industrial differentiation to accelerated promoting and optimizing to continuing to shrink the negative lists since 1978. The more we open up，the more we should pay attention to security. During the 14th Five Year Plan period and even by 2035，it is very important to ensure both opening up to foreign investment and national economic security for the stability and long-term development of China’s economy. It is also a common international phenomenon and practice to carry out security review and appropriate restrictions on foreign investment and ensure both opening up to foreign investment and national economic security. Since 2017，the main economies such as the United States，Japan and Germany has restricted foreign investment by three forms，namely national security review，antitrust review and specific industry access restriction，to ensure national economic security. In the next step，it is necessary for China to appropriately adjust and optimize its foreign investment opening-up policy. In the future，the general principle and basic way of thinking for China to ensure both opening to foreign investment and national economic security is to not only match the national security review，antitrust review and appropriate restriction with the higher-level opening up strategies，the new concept of fair competition，international trade with higher standard，and the new requirement on investment rules，but also avoid the problems of generalized security review and antitrust review and the inappropriate or undue restrictions. Specifically speaking，based on learning from international experiences and China’s current situation，we should build an open security guarantee system with "one body and two wings"，namely taking improving the national security review system for foreign investment as the main body，and promoting the standardization of antitrust against foreign investment and cautiously relaxing the foreign investment market access of specific industries as the two wings.

Key words：opening to foreign investment；economic security；national security review；antitrust review；access of specific industries