降成本、促竞争、严保护“三管齐下”促进网络外卖行业规范健康发展

王磊　曾铮

网络外卖平台是城市生活服务重要组织方式。近年来，在资本、技术等力量的驱动下，网络外卖市场快速发展，市场格局日益集中，衍生出高营商成本、垄断与不正当竞争行为、劳动者权益保护以及交通安全等诸多问题，亟需加强治理。建议加快落实中央经济工作会议以及中央财经委第九次会议精神，降成本、促竞争、严保护“三管齐下”，防止资本无序扩张，提升治理效能，推动网络外卖行业规范健康发展。

一、资本和并购推动网络外卖快速发展，市场呈双寡头垄断格局

（一）并购是网络外卖平台扩张的主要手段

在网络外卖市场发展过程中，为抢占市场份额，打造完整的城市生活服务生态，以美团、饿了么、阿里巴巴等为代表的互联网企业，依托主营业务，通过战略投资和并购，向产业链上下游拓展或横向拓展至更多其他领域的方式，持续打造和完善平台生态。近年来，美团、饿了么、阿里巴巴先后发起了多轮大规模并购，推动市场走向集中化。例如，2015年10月，美团网与大众点评网合并成立一家新公司;2017年8月，饿了么以8亿美元收购百度外卖;2018年4月，阿里巴巴集团联合蚂蚁金服以95亿美元对饿了么完成全资收购。近年来，随着网络外卖市场格局渐趋稳定，形成了“美团+大众点评”“饿了么+口碑”两大阵营，大规模并购事件已较少出现。

（二）资本和技术进步推动着网络外卖市场持续壮大

近年来，资本大规模投入和行业兼并重组，数字技术加速渗透、位置服务及物流基础设施不断完善、居民可支配收入稳步增长等积极因素推动下，我国传统本地生活服务领域加速数字化转型步伐，以餐饮外卖为核心的整个网络外卖市场成长迅猛，即便在新冠肺炎疫情冲击下，整个网络外卖市场发展仍比较亮眼。“十三五”期间，我国网络外卖收入规模不断攀升，占全国餐饮业比重越来越高，由2015年的3.9%上升至2020年的16.6%，提高12.7个百分点;同期，我国网络和在线外卖用户规模则分别由2.09亿人和1.93亿人增加至4.19亿人和4.18亿人，渗透率分别由28.5%和27.9%提高至43.2%和42.4%，分别提高14.8个百分点和14.5个百分点。

（三）形成美团、阿里饿了么寡头垄断市场格局

以餐饮为核心的外卖服务是互联网流量的黄金入口，是互联网巨头必争之地，业已成为平台构建本地生活服务生态体系的基石。短短十年间，我国网络外卖行业经过多轮大规模并购和竞争迭代，从早期的团购大战到餐饮外卖市场群雄并起，再到市场整合淘汰，2018年以来市场格局逐渐趋于稳定，呈现出美团、饿了么“双寡头垄断”的结构特征。Trustdata数据显示，美团和饿了么已是我国外卖市场两大主导平台。其中，美团外卖市场份额在60%以上，饿了么则为26%左右，它们两家共占近95%以上的市场份额。

二、资本驱动下网络外卖行业发展存在的突出问题

作为本地生活服务数字化发展过程涌现出来的新业态，网络外卖行业在快速发展的同时，在资本获利和垄断等因素影响下，暴露出以下问题。

（一）佣金等综合成本偏高恶化在线营商环境

以美团、饿了么等为代表的网络外卖平台在提供服务过程中，通常会向商户收取高额的佣金、营销推广费以及金融服务等相关费用，增加了商户营商成本。

1、佣金抽成相对较高

对于商家自配送的订单，美团、饿了么收取的交易佣金比例分别处于8%—13%和6%—11%的区间;而由平台配送的订单，则分别为22%—27%和19%—25%。2021年5月份美团、饿了么启动佣金改革以来，佣金由固定收费调整为技术服务费和履约服务费两大块，这不仅没有降低平台佣金收入，甚至还增加平台佣金收入。此外，外卖平台在三四线中小城市等下沉市场通常主要通过代理商来推广业务，部分代理商还在平台收取佣金基础上加价向商户收费，少数地区代理商还存在向商户乱收费、乱罚款、强迫商户购买平台金融服务产品等现象。

2、营销推广费持续增长

以美团为例，从2017到2020年，美团平台外卖交易额增长1.86倍，佣金收入增长1.89倍，因外卖流量入口相对单一（以平台内关键词搜索为主），营销推广收入大增9.65倍。同时又大幅度增加了企业营销获客成本。

3、金融服务费用相对偏高

美团、饿了么等生态体系普遍通过导流、直接借贷等多种方式向商户提供各类信贷服务。银保监会指出，平台导客引流费或者信息服务费大概是6%、7%，实际上银行的贷款利率是4%、5%，提供风险缓释措施的中介和企业会再加6、7个点，推高了商户的信贷成本。

（二）垄断与不正当竞争行为损害市场公平竞争

为获取超额利润，美团、饿了么等网络外卖平台纷纷利用价格、质量、并购等各类手段来开展竞争和跨界竞争，打造“护城河”。其中，部分行为涉嫌滥用市场支配地位和不正当竞争，侵害了商户和消费者合法权益。

1、网络外卖平台收取高额佣金行为涉嫌超高定价

這种行为在增加商户成本，降低其盈利水平，削弱市场主体活力的同时，还提高消费者支出费用，降低了消费者剩余。2017—2020年，美团外卖业务客单价已从41.83元逐步提高到48.2元，累计上涨15.23个百分点。

2、网络外卖平台涉嫌利用技术手段进行大数据杀熟

部分外卖平台依托其市场优势或垄断地位，利用算法和数据优势，对不同类别消费者进行精准画像，实施歧视性定价，以最大限度攫取消费者剩余，严重侵害了消费者知情权、公平交易权等合法权益。如苹果、安卓手机用户同种外卖商品需支付不同价格、VIP用户支付价格比非VIP价格高等。

3、网络外卖平台“二选一”行为涉嫌限制市场竞争

从全国多起涉外卖平台诉讼案件和市场监管总局反垄断调查来看，美团与饿了么“二选一”是网络外卖市场比较突出的限制竞争行为。为了跑马圈地，吸引商户、用户、骑手等资源加入自己的平台，提升自身在当地市场份额，美团外卖与饿了么纷纷利用佣金优惠、价格补贴等多种方式引导中小商户、骑手等预期签订独家协议，实施“二选一”行为。无论是法院还是市场监管部门，他们普遍认定此类行为涉嫌垄断或不正当竞争，为此，国家市场监管总局依法对美团涉嫌实施“二选一”等垄断行为立案调查，法院也对许多“二选一”的不正当竞争案件进行了判罚。

（三）平台劳动者合法权益保护力度不够

网络外卖平台在利用灵活用工等方式在缓解裁员压力、转移用工风险、节省人力成本的同时，也将劳动者社会保障等各类成本和包袱转嫁给了社会。美团与饿了么公开信息显示，美团平台有近1000万的骑手（即配送员）注册，其中470万人属于兼职的身份;饿了么平台有300万“蓝骑士”，56%的骑手为兼职。无论是美团，还是饿了么，其骑手都是通过第三方注册成为平台骑手的，与平台不存在劳务关系，并且第三方还通过用户协议规定其与骑手之间也不是劳动/雇佣关系，从而使得众多骑手的劳动工作强度、社会保障等劳动者合法权益缺乏足够保障。

（四）平台配单算法控制骑手引发交通安全问题

为了提高配送效率，提高外卖收入，美团和饿了么等网络外卖平台利用大数据、人工智能和配单算法以及奖惩机制，诱导骑手以速度为唯一目标，变相鼓励违反交通法规，从而对交通社会安全造成的严重影响，已经成为不容小觑的社会问题。以上海为例，2020年，上海公安部门共查处快递、外卖骑手各类交通违法行为4.3万余起;涉及快递外卖行业的道路交通事故423起，造成7人死亡，347人受伤。又以深圳为例，2020年，全市共查处电动车交通违法37.3万宗，其中送餐外卖电动车违法7.1万宗，同比上升1042.11%。

三、应对之策：降成本、促竞争、严保护“三管齐下”

针对当前网络外卖行业存在的突出问题，要因症施策，加快落实中央经济工作会议以及中央财经委第九次会议精神，加强价格规制，强化竞争监管，严格劳动保护，提升治理效能，推动网络外卖行业规范健康发展。

（一）完善平台价格监管，降低在线营商综合成本

一是抓紧出台平台经济价格行为规则。平台佣金、推广营销费等收费行为影响面广，外部性强，关系海量商户和消费者合法权益，要抓紧制定《平台经济价格行为规则》，确保网络外卖行业价格监管有法可依。

二是完善明码标价等相关价格监管制度规范。引导外卖平台企业制定更加透明、更加合理的佣金、推广营销费等价格方案，平衡好各方利益，保障商户和消费者充分知情权、选择权和公平交易权等合法权益。

三是加强对不合理的佣金、推广营销费等价格行为监管执法。价格监管部门应加强对网络外卖平台价格行为规律研究，加强对超高定价、牟取暴利等佣金定价行为的监管执法。

四是推动平台企业加强对各级代理商的管控。严禁代理商乱收费、乱摊派、乱关停，查处诱导贷款、强迫贷款等，各地可在营商环境热线上增设举报通道并及时处理。

（二）强化平台竞争监管，维护公平竞争市场秩序

一是加强对外卖平台“二选一”等排他性滥用行為监管。重点针对网络外卖平台“二选一”等垄断和不正当竞争行为，加强监管执法，提高平台违法违规行为惩罚惩罚力度，赋予商户自由选择权。

二是强化对外卖平台“大数据杀熟”等剥削性滥用行为规制。针对平台利用算法和用户画像等技术对消费者进行价格歧视的行为，综合运用约谈、曝光、自查、执法等手段，提高平台价格行为透明度，切实保障消费者合法权益。

三是放宽市场准入以促进外卖市场竞争。支持互联网企业利用数据、算法、用户和流量优势，打破市场壁垒，以更多创新和跨界竞争约束在位平台企业垄断行为。

（三）压实平台主体责任，保障从业人员合法权益

一是完善平台从业人员劳动者权益保护法律法规。推动《关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见》加快实施，完善外卖行业灵活就业人员劳动安全、税收、社会保障等方面行业制度规范，切实保护包括骑手在内的平台相关主体的正当权益。

二是强化平台劳动者权益保护主体责任。强化源头管理，指导和督促企业落实公平就业制度，依法合规用工，积极履行用工责任，补齐劳动者权益保障短板，逐步提高劳动者权益保障水平。

三是完善网络外卖配送服务行业配套管理规范。政府相关监管部门应出台行业指导意见，将外卖配送服务单位纳入专业运输单位管理范畴，并指导配送企业完善运营安全管理制度，落实安全生产主体责任，加强配送车辆的例行检查和维护，开展从业人员安全培训。此外，加大对外卖平台和骑手违反交通规则处罚力度，引导和敦促骑手自觉文明驾驶。

（作者单位：国家发展改革委市场所）