关于水环境综合整治PPP项目财务测算的探析

[摘 要]近年来，广西在城市水体整治、流域治理等领域加大推进力度，水环境综合整治项目已成为广西推行PPP模式的核心领域。文章从现阶段以广西大力推进水环境综合整治领域的背景下，从PPP项目财务测算的必要性入手，对财务测算现状进行分析，提出完善财务测算方案的对策建议。

[关键词]水环境综合整治PPP项目;财务测算

[中图分类号]X52 [文献标识码]A [文章编号]1008-7656（2021）04-0093-04

一、引言

在“十三五”规划的收官之年，我国着力打好碧水保卫战，全国共计新建污水收集处理设施3.9万个;全国地级及以上城市建成区黑臭水体消除比例达98.2%。以我国水务行业体量最大的上市公司北控水务集团为例，其在福建福州鼓台中心区水系综合治理PPP项目历经250天，率先实现鼓楼与台江的所有内河及左海、西湖两内湖及串珠公园“黑臭”消除效果，并充分利用当地良好的自然资源优势，结合每条河道特点，打造出多样的河道湿地景观，促进城市与自然的和谐发展;为江苏宜兴提供一揽子管家服务，通过全域打包、城乡一体化、厂网一体化的模式，以BOT方式建设8座污水处理厂，日处理水量19.5万吨;新建管网约2000公里、存量管网约2449公里;新建及运营维护2960个自然村污水收集处理设施，为未来乡村振兴及环境治理的新业态提供了新思路。

“生态文明建设实现新进步”是“十四五”规划时期经济社会发展主要目标之一，包含五个主要方面：深入打好污染防治攻坚战、构建生态文明体系、推进碳达峰、推行区域生态一体化、发展和壮大生态环保产业。

2020年3月，《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西进一步加快推进PPP工作促进经济平稳发展十条措施的通知》（桂政办电〔2020〕49号），要求政府参与的新建污水、垃圾处理项目要全面实施 PPP 模式，有序推进存量项目转型为PPP模式，未有效落实全面实施 PPP 要求的项目，原则上不予安排相关预算支出。

财务测算是水环境综合整治PPP项目顺利实施的关键环节。因此，本文以PPP项目财务测算为切入点进行探析。

二、PPP项目财务测算必要性

《国家发改委、建设部（原）关于印发建设项目经济评价方法与参数的通知》（发改投资〔2006〕1325号）规定，实行审批制的政府投资项目，应当严格按照《建设项目经济评价方法》与《建设项目经济评价参数》开展项目财务测算。评价方法明确项目财务测算的原则和主要内容，评价参数则明确各类指标的计算方法和标准参考[1]。

财务测算是指以PPP项目的角度出发，按照国家现行财税制度和价格体系，计算项目合作期限范围内的收入和成本费用，通过净现值、内部收益率、投资回收期、偿债备付率等指标，据此分析项目的盈利能力和偿债能力，评价项目在财务上的可行性和合理性。科学合理的PPP项目财务测算，政府相关部门可以对未来的支出情况有更明确的把握，为是否采用PPP模式提供了依据;同时，社会资本方也可以据此对项目经济可行性进行评价，决定是否参与。此外，也为项目得到金融机构认可增加可融资性提供了保障。

（一）为政府实施PPP项目提供支撑

在国家相关部委大力推行PPP改革的大背景下，南宁市政府由以往的“点源治理”思路转变为“适度集中、就地处理、就地回用”全流域系统化的治理模式，重新定位流域治理方向。南寧市政府决定对水环境综合整治项目采用PPP模式，引进有雄厚资金实力、丰富运营能力的社会资本方参与其中，提升水环境综合整治项目治理效率和效果。水环境综合整治PPP项目通常投资额较大、回收期长，比如那考河综合整治PPP项目、心圩江综合整治PPP项目、水塘江综合整治PPP项目投资额分别达到11.9亿、26.32亿、14.66亿，合作期分别为11年、23年、22年。物有所值评价和财政承受能力论证是顺利实施PPP项目的前提条件，而财务测算则为物有所值评价和财政承受能力论证提供了依据[2]。

（二）为社会资本方参与合作提供参考

水环境综合整治PPP项目合同通常涉及建设范围和内容、设计处理规模、项目总投资、合作期限（建设期和运营期）、出资比例、融资结构、政府付费、征地拆迁、风险分担、调价机制、水质绩效考核指标等条款。上述条款需要在PPP项目合同确定之前通过财务测算逐步测试来完成，不断完善项目投入和产出、绩效考核指标、风险分配机制[3]。

财务测算可以将相关指标量化并为社会资本提供参考，使之能够在PPP合同里找到核心要点和重大利益诉求点，与政府进行协商项目招标与谈判的价格。通过对净现值、内部收益率、投资回收期等指标的测算分析，社会资本方可以清楚地了解项目的总投资、运营成本等指标，何时收回投资以及获得合理回报金额[4]。

（三）确保项目可融资性

水环境综合整治PPP项目通常投资金额大，回收期长，注册资本金一般为总投资的20%～30%，剩下的资金大都需要社会资本方通过债务融资来解决。因此，可融资性在很大程度上决定了项目能否顺利完成。在进行项目财务测算时需高度评估项目可融资性时，重点关注协议中政府与社会资本二者权利和义务的分配及其二者信用情况和项目融资担保机制。此外，在项目实施方案时提前对金融机构进行市场测试，便于提高项目可融资性。

三、水环境综合整治PPP项目财务测算难点分析

（一）财务测算缺乏清晰的流程、统一指标和口径

水环境综合整治PPP项目参与主体多、通常投资金额大、合作期限长、涉及子项多如配套管网工程、污水处理设施工程、环境景观工程、生态修复工程、海绵城市建设工程、信息化管理工程等特点。如何通过合理设计尽可能考虑各方的诉求，进而确保财务测算数据的准确性和及时性就显得特别重要。目前PPP项目在我国尚处于摸索阶段，现有相关政策与文件指导作用有限，距离完整财务测算基础框架体系尚有不小差距，进而造成没有统一的制度或文件对财务测算的流程、指标和口径进行指导。如何更好挖掘水环境综合整治PPP项目的个性指标也是财务测算时需要关注的重点内容。

（二）财务测算需要对税收有明确考量

水环境综合整治PPP项目自身特点，导致财务测算时面临的税种多且难，包括但不限于增值税、企业所得税、房产税、耕地占用税、城镇土地使用税等。同时，项目付费通常包括可用性服务费、运营维护费和使用者付费，不同性质付费所涉及到的税收优惠和税率也会有所不同。比如可用性服务费为项目建设投资和合理投资回报获得的收益，适用建筑服务9%增值税税率;运营维护费为项目污水处理厂、景观工程、管网等提供运营服务获得收益，适用专业技术服务6%增值税税率，是否可享受“三免三减半”企业所得税优惠以及资源综合利用即征即退增值税优惠政策等。然而在项目实际财务测算过程中，由于时间紧、任务重等因素，加之目前没有对水环境综合整治PPP项目涉及税收优惠政策进行明确规定，导致不同地方对可用性服务费、运营维护费所适用税率及税收优惠政策具有不同理解，因此，财务测算时很难对涉及税收此进行明确考量。

（三）财务测算缺乏不确定分析和风险分析

水环境综合整治PPP项目财务测算面临不可控因素多，往往是在一系列假设前提下进行，通常关注净现值、内部收益率、投资回收期、偿债备付率等指标，缺乏对项目不确定性和风险进行分析。政府和社会资本方无法了解项目承担风险边界，如一旦出现工期延误，难以判断对项目可行性影响程度有多大。

（四）财务测算应该加入全生命周期分析

目前，水环境综合整治PPP项目财务测算大多关注对项目可行性和必要性的分析，即投前测算分析，忽视对运营期和移交期后财务测算分析，从而造成了在项目的实际测算过程中没有及时就项目假设条件发生的变化做出相应措施，导致财务测算准确性减弱。

四、PPP项目财务测算对策与建议

（一）明确财务测算的步骤和思路

水环境综合整治PPP项目财务测算的首要任务就是厘清财务测算的步骤和思路。一是明确项目测算边界。主要包括水环境综合整治项目建设范围和内容、水质达标条件、项目总投资、合作期限、注册资本金、融资利率和期限、运行成本、调价机制等。二是项目合作期内现金流量的构成与测算工作。三是财务辅助报表和分析报表的编制。四是净现值、内部收益率等核心指标的评价。五是项目可融资性的市场测试。六是项目不确定性分析评价。七是项目全生命周期分析评价[5]。

（二）重视财务测算中的税收因素影响工作

水环境综合整治PPP项目财务测算需重视税收因素的影响，一方面需要根据项目付费性质的不同，明确所涉及的税种、税率并尽可能做到与实际实施情况相匹配;另一方面则是在测算过程中密切关注水环境综合治理行业相关的税收优惠政策、项目实施当地是否出台相应税费优惠政策，进而确保测算过程对税费的计算完整、准确、合理。

（三）做好财务测算不确定分析和风险分析工作

PPP项目财务测算是在一系列假设条件下进行，并且政府和社会资本方通过开展市场调研、广泛的收集资料、咨询相关领域专家的意见等工作，进而确保假设和前提条件尽可能合理、相对准确，但是项目复杂性和合作期长的特点导致项目建设成本、运营维护成本、政府付费金额等因素都可能发生变化，进而影响项目可行性[6]。因此，在财务测算时需做好不确定性分析工作，一方面通过风险分析来测试政府和社会资本方对项目风险承担程度，进而识别项目风险、评估风险、提出有针对性风险应对措施;另一方面，通过敏感性分析为PPP合同交易条件设置提供依据，例如设置建设期延长、工期延误等因素来构建总投资的敏感性分析模型，进而建立总投资变化的调价机制。

（四）完善项目全生命周期财务测算工作

水环境综合整治PPP项目通常涉及到建设、运营、移交等三个阶段，同时又是涉及到民生的基本问题，无论是政府还是社会资本方都应该加大对其全生命周期财务测算工作的监督和管理，进而确保财务测算分析结果的准确性和有效性。通过对其加强事前、事中、事后的监控，不仅可以对项目可行性和必要性进行分析，开展物有所值评价和财政承受能力论证，而且能通过合作期内的测算来掌握项目财务健康状况，便于检验项目实施的效率和效果。另外，也可通过移交后的财务测算来评价项目最终的投入产出效果，为以后其他同类项目的财务测算提供参考和依据。

五、结束语

国家正在加大力度推进水环境综合整治PPP项目，政府和社会资本方均应加强重视财务测算力度，以现阶段的实际情况为切入点，不断完善和优化现有的财务测算模型，助力广西生态文明发展。

[参考文献]

[1]国家发展改革委，建设部.关于印发建设项目经济评价方法与参数的通知（发改投资〔2006〕1325号）[Z].

[2]财政部.关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金〔2014〕113号）[Z].

[3]财政部.关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金〔2019〕10号）[Z].

[4]国家发展改革委.关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知（发改投资规〔2019〕1098号）[Z].

[5]宋震.PPP項目中财务测算相关问题的研究[J].纳税，2019（27）：50-51.

[6]于印鹏，杜银萍.城镇污水处理厂提标改造及扩容PPP项目财务测算分析[J].项目管理评论，2020（4）：66-69.

[作者简介]邓小勤，广西开放大学校长办公室科员，研究方向：PPP项目会计核算及分析。

[责任编辑 吴珍琳]