基于公共物品理论滨州市引黄供水情况研究

王 岩，高洪荣

（滨州市水利局，山东 滨州 256600）

1 引言

水资源对社会、经济、农业发展具有十分重要的影响[1-2]。我国北方水资源较为短缺，制约了多地的快速发展。因此，我国修建了大量的引水工程、灌区工程以改善水资源短缺、时空分布不均的问题，但是在长期使用过程中，较多的引水、灌区工程出现了一定程度的损毁现象，严重制约了对当地经济、农业、社会的发展[3-4]。滨州市建设了较多的引黄灌区工程，结合公共物品理论分析灌区出现损毁的原因，并提出解决措施。

2 公共物品理论与灌区建设管理关系分析

公共物品从性质上分析，主要特征是具有非竞争性和排他性，综合考虑，灌区工程属于纯公共物品。灌区工程建设完成后，灌区内的居民可平等享受工程建设带来的益处。因此，灌区工程建设过程中需要所有居民参与其中。灌区工程建设完成后，受益者主要为灌区范围内的居民，针对这部分居民，灌区工程表现出了非排他性，但是对灌区工程范围外的居民则表现出了排他性。同时，灌区可供水量受气象、政策等因素影响较大。当用水量少于可供水量时，灌区增加用水户可在一定范围内不导致出现用水紧张问题；当用水量大于可供水量时，用水户继续增加则可导致用水紧张。

3 滨州市引黄供水情况分析

全市现有13 处引黄灌区（6 处大型灌区，7 处中型灌区），总设计引水能力466 m3/s。主要问题：一是灌区系统不完善，信息化程度不高。受资金因素制约主要是灌区项目地方配套资金不到位，我市6 个大型引黄灌区支渠及以下渠系衬砌率较低，建筑物基本不配套，输配水能力差，信息化建设程度低(在今年6 月份的抗旱应急调水中灌区信息化程度低的现象体现的尤其明显)，管理体制机制不健全，供水保障能力和服务水平低等问题。中型灌区大都没有基本的测水量水设施，问题更多。二是用水管理粗放，浪费严重。由于工程不配套，各县区农业灌溉用水基本都是按亩计收，农业用水水价改革难度大，没有水价制约，上游近水楼台，沟满壕平，大水漫灌，下游无水可用的情况时有发生。上游县区、乡镇地方保护主义、无节制用水现象严重，引水期间会出现抢水现象，村民与灌区管理人员发生冲突，私自开闸引水（闸门损坏），造成输水安全隐患，也使得灌区向下游输水难度增加，造成下游用水困难。受引黄指标限制，跨县区大灌区小流量引水，输水损失相对大，仅能满足灌区上游区域用水，大部分中、下游区域无水可用。6 月18 日，簸箕李灌区应急抗旱调水70 个流量进惠民县，这么大的流量不间断供水5 天没有一滴水出惠民进阳信，23 日凌晨水头才到达阳信县。三是农田灌溉渠系堵塞。多数是些村班子涣散的村庄，不按时组织秋冬渠道整治、清淤，从调研的情况看，有的地方不重视农田水利基本建设，沟渠淤积严重，有水用不上。

4 基于公共物品理论引黄灌区问题分析及解决措施研究

4.1 基于公共理论引黄灌区管理问题

近年来，市水利局强化市属灌区建设与管理，最大限度的保障了全市尤其是黄河以北县区工农业生产和城乡居民生活用水需求，有力地支撑了全市经济社会的持续稳定健康发展。但是，受黄河水源费高，水价低、水费收取难等因素影响，加之自收自支的现行水管体制与灌区公益性、社会性服务性质不相适应，市属各引黄灌区，导致工程老化失修，工程效益不能得到充分发挥，只能维持简单再生产和靠争取上级项目搞建设，市属灌区目前状况与灌区在全市经济和社会发展中的重要地位不相匹配，严重影响了灌区的可持续发展。主要问题：

1）现行水价偏低，运行成本逐年增加，灌区运行艰难。目前我市市属灌区现行供水价格执行1998年6 月的收费标准0.056元/m3，县区留成0.016 元/m3，灌区收入0.04 元/m3；非农业供水价格为0.12 元/m3（滨价工字[1997]第28 号），黄河水源费提高后，非农业供水水价执行0.31 元/m3。经核算，灌区农业供水成本在0.145 元/m3左右，工业供水0.45 元/m3左右。执行水价长期达不到成本水价，职工工资在逐步提高，灌区运行成本在逐年增加，直接影响了灌区的生产运行和工程效益的发挥。

2）田间水利工程建设不配套，大部分地块无法实现按方收费。大部分田间水利工程缺乏精准计量设施，无法实现按实际用水量计收水费。同时，用水管理及实灌亩次统计工作点多面广量大，灌溉次数达到精确统计十分困难，并且达到灌溉用水的精准统计需要大量水管人员，产生的人员工资性支出等相关费用从灌溉水费中追加收取，势必增加灌溉用水的费用。各县市区水费由村集体向村民征收，然后逐级上缴镇、县级财政。在实际征收过程中，收费标准、水费用途等情况没能及时向群众公布，没有做到公开透明、收支明确，导致部分群众对水费用途心存疑问，引发群众不满情绪。

3）灌区收费难，拖欠水费现象普遍。现行水价偏低，运行成本逐年增加，灌区运行艰难。综合近几年情况，全市灌区收取水费困难重重，拖欠现象较普遍存在，相反灌区向黄河部门申请引水指标，必须预付水费后，才能签订用水协议，有时灌区在水费不到位的情况下，想方设法，有时不得不靠贷款来垫交黄河水源费。长期水费拖欠影响了灌区正常运行，有时甚至影响到引黄指标的及时争取。据统计，2010年以来，县区拖欠簸箕李灌区水费1914 万元，韩墩灌区3360 万元，小开河灌区1067 万元，严重影响了灌区的正常运转。

4）申请用水指标环节繁琐，时段受限。根据省河务局调水程序，对跨县区的大型灌区，应直接向市黄河部门申请。实际有引水指标管理权限是省河务局调水处、市河务局防办、市河务局供水分局、县区河务局防办、还有引黄闸管所。灌区每周二、周五上午可提出申请，其余时间段不受理。以小开河申引请水指标为例，步骤是先向开发区河务局递交申请，然后，依次是市河务局防办、省河务局调水处，下午区河务局同意后，再到市黄河局办手续，签供水协议，一个部门多口管理的现状，协调难度加大，工作效率降低。

4.2 解决措施研究

4.2.1 大兴水利，构建供水工程保障体系

（1）加快引黄灌区节水改造和现代化灌区建设。

针对滨州市引黄灌区基础设施不完善，特别是支渠以下工程灌排配套率低、渠道衬砌率低、管理水平落后，信息化建设程度低，管理体制机制不健全，社会化服务水平不高等问题，供水保障能力低问题，实施灌区节水化、生态化、信息化为主要内容的和现代化灌区建设，提升管理水平，提高引黄供水、用水效率。重点实施一批干、支渠生态护砌配套工程、闸前提水工程，力争到2022年，大型灌区干、渠衬砌率达到100%，支渠衬砌率达到60%，引黄灌区灌区输供水能力和用水效率进一步增强。

（2）实施河道修复治理工程，恢复徒骇河、马颊河等骨干河道引河灌区。

10 月12 日，全省重点水利工作视频会议召开，省委刘家义书记向全省发出治水动员令，要求全省上下在“根治水患、防治干旱”上痛下决心。我市共有13 条骨干河道及其支流，其中徒骇河、马颊河、小清河等7 条河道为过境河道，客水总量11.95 亿m3。20 世纪90年代，河道水污染严重，引黄灌区日趋完善，引黄灌溉覆盖了大部分河灌面积，原来的引河渠系被破坏和占压，泵站主体工程废弃。近年来，国家环保行动加大了水污染治理力度，这些河道水质明显改善，实施沿河泵站新建、建和维修改造工程，建设泵站提水灌区实施管道化节水灌溉，恢复原来引河灌区，压减引黄灌溉面积，节约引黄指标。投资74.70 亿元，2020年汛前完成预备河、孝妇河、杏花河治理99.4 km 以及芽庄湖、麻大湖2 处蓄滞洪区治理，实施徒骇河、德惠新河、马颊河综合治理215.52 km；2021年汛前完成小清河复航段河道开挖及堤防加固；“十四五”期间，完成徒骇河、德惠新河、马颊河管理设施及重要支流治理。

（3）实施平原水库增容改造工程。

近年来，平原水库已成为维系全市经济和社会的发展的最重要的、不可替代的基础设施，受土地指标限制、新建水库的难度很大。我市现有平原水库多数是在二十世纪八九十年代以农田灌溉用水功能修建的，后期部分水库实施了砼板内坡防渗衬砌和垂直铺塑截渗节水项目。这些水库占地面积大、围坝长且都是低矮的均质土坝，蓄水深一般为4m，蒸发、渗漏量大，水质难保证，水浪费严重，蓄水、供水成本大。近年来，灌区向水库供水受到严格管控，水库非农供水量又大幅增加，蓄水能力不足导致下游县区城市用水告急的现象时有发生。因此，借鉴博兴水库、邹平辛集洼水库这两座南水北调配套工程经验，应用防渗工程技术（垂直和水平防渗）和材料，有计划地对现有水库实施增加坝高，加大蓄水深度的增容改造工程，迫在眉睫。同时，为节省有限的黄河水指标，建议实施工业供水水库雨水集蓄工程，保障不断增长的非农业用水需求。投资26.94 亿元，2020年汛前新建阳信雁洲湖、邹平屯里等16 座小型水库，实施打渔张渠首、秦台等6 座中小型水库除险加固；“十四五”期间，增容扩容水库2 座，新建孝妇河等6 项河道拦蓄工程。

（4）大力高效发展节水灌溉。

按照“耕地灌区化，灌区节水化，节水长效化、环境生态化”目标，持续推进“旱能浇、涝能排”按照“水网、路网、林网、电网”节水灌溉高标准农田建设，以方便管理和使用为原则，建设不同类型的节水灌溉工程，降低农业用水量，特别是搞好引黄灌区的节水灌溉工程建设，实施骨干渠系供水节水灌溉工程，逐步减少引黄季节田间地头都是水的粗放灌水模式，提高引黄灌溉用水效率。大力推行小单元节水灌溉工程，单泵控制面积100 亩左右，改善远、高、难缺水地片的水浇条件。实行“民办公助、以奖代补、先建后补”机制，引导村集体、种植大户和公司等主体，自建节水灌溉工程，全面提高非充分灌溉区域的农田灌溉保证率。在土地流转的高附加值作物种植区，推广微、喷灌高效节水水肥一体化工程，示范带动大田粮食作物推广应用。

（5）宜井区全面实行机井灌溉。

纯井灌区全面推行机井智能管道灌溉和微、喷灌工程，实现高标准农田节水灌溉全覆盖；井渠双灌区配套双水源，实行“井渠（河）结合，以渠（河）补源，以井保丰”。鼓励倡导微咸水灌溉，大量研究证明，含盐量在3.5 以内的微咸水区域，只要满足两年有一次汛期大雨和一次漫灌洗盐灌溉，地下微咸水完全可以用于农作物灌溉。以惠民县为例，2000年全市地下水调查评价结果显示，有1130 km2的版图面积浅层地下水矿化度在2 g/L 以内，占全县总版图面积83%，2 g/L～5 g/L 微咸水面积234 km2，阳信、滨城、沾化也有部分地下淡水和微咸水区域。有大量资料证明，3.5 g/L 以内的微咸水区域可以实施每年1～2次微咸水灌溉，混合引黄、引河洗盐漫灌。

4.2.2 深化改革，建立节水用水工作机制

1）调整引黄灌区农业水价，利用价格杠杆促进节水，实现种植业结构性调整。滨州市引黄灌溉水价一直执行1998年省定的0.056 元/m3的价格，灌区实际按0.04 元/m3，征收用水价格20年不变（德州市10年前已执行0.13 元/m3），没有形成倡导节水的价格机制，导致上游用水量大，不惜水、浪费水。

2）按照灌区设计灌溉面积分配初始水权，实行超用水加价制度。国务院“87 分水方案”是以有关各省（区）1980年实际用水量为基础，考虑农业、工业和城市发展用水增长进行分配的。当时滨州市引、蓄黄河水绝大部分都是农业用水，少量用于滨州市区的生活用水量，各县区县城上没有以黄河水为水源的供水工程。鉴于此，黄河部门分配给我市的8.57 亿m3的引黄指标，按照优先保障城乡居民生活用水的原则，除去保障全市380 万人生活用水外，其余指标可全部为农业初始水权，可按各灌区设计灌溉面积分配到各县区，由县区统筹分配县（区）域内工农业生产和生活用水量。用价格和行政手段倒逼县区建立健全计划用水、合理用水的政策、措施和机制，有效管控工业、农业和生活用水，激励节约用水。

3）灌溉保证率低的区域要调整种植结构，不易推行秸秆还田。

4）“两水分供”不利于节水。农业和非农业用水指标从渠首严格从渠首分别供水计量，灌区向水库供水是按入库泵站流量计量，中间损失完全由灌区承担。以小开河灌区向北海水库供水为例，输水距离长达85 km，实行“两水分供”单独向北海水库供水损失率达67%，毫无意义的浪费严重，灌区增加了供水成本。滨州市现有农村供水工程10 处，黄河以北滨城、惠民、阳信、无棣、沾化五县区和开发区、北海新区230.1 万农村居民饮用平原水库为水源的自来水，占全市农村人口的81.5%，随着农村居民生活用水的逐年增加，供水单位供水成本在大幅增加。

5）继续加强与河务局的沟通协调，加大指标争取力度。一是加强与省、市黄河部门的沟通协调，争取黄河部门的政策支持，在灌溉季节最大限度地及时引水、多引水，做好非灌溉季节错峰引水。二是要提前部署，超前谋划，时刻关注黄河水清，及时了解小浪底水库蓄水量和下泄量，随时做好引水的准备，缓解我市地处黄河下游引水的不利影响，争取引水的主动权。同时，根据黄河水情，实施错峰引水工作，着力做好远高难地片的冬季引水工作，力保冬灌，提升底墒，冬蓄春用，丰蓄枯用。

6）强化用水管理，营造节水气氛。为充分利用好有限的黄河水资源，下一步要继续加大用水管理力度，及时掌握用水需求，科学编报用水计划，合理调度、有效配置，减少浪费，最大限度的提高用水效率。另外通过市、县电视、报刊、网络等媒体，广泛开展节水宣传活动，宣传滨州缺水事情，宣传国家节水战略，增强各级干部和广大群众的节水意识，营造全社会的节水气氛。

5 结论

滨州市引黄灌区出现了不同程度的损毁现象，采用公共物品理论对这一现象进行分析。灌区在其范围外具有一定的排他性，导致利益主体投资的积极性较为低下，同时，由于相关的政策、灌区配套机制不够完善，导致灌区建设完成后的维护、管理难度较大。通过分析，为了解决这一现象，需要政府加大投资、居民积极参与，多方共同努力，方可改善滨州市引黄灌区现状。