基于动态适应的水旱灾害应急保障研究

王 雪

（陕西省水利发展调查与引汉济渭工程协调中心，陕西 西安 710000）

2020年初突发的新冠肺炎疫情席卷全国，大范围的停产停工导致社会各方面都面临着史无前例的考验。这次疫情应对暴露出我国突发灾难应急能力的一些短板弱项，特别是应急物资供给不足的问题。汛期以来，气象水文年景总体偏差，区域性暴雨洪水重于常年，极端气象水文事件多发，涝重于旱。在疫情之下再发生严重的水旱灾害，我国社会、经济将雪上加霜，防汛抗旱工作既要保障安全，又要支撑发展，必将面临更大的压力与挑战。

2020年2 月14 日，习近平总书记在中央深改委第十二次会议中提出要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容。提高应对突发灾害事件的能力和水平，建设应急物资储备保障体系尤为迫切和必要。

1 应急保障体系现状及存在问题

应急保障(EmergencySecurity)作为一种应急资源管理活动，既包括物资、资金、信息技术等硬性资源保障，又包括法律法规、预案、人力、政策制度等软性资源保障，是综合性的应急资源管理。

在硬性资源方面：我国对应急资源的管理主要体现在应急物资的储备方面。按照储备类型，应急物资主要分为实物储备、合同储备和生产储备三类。我国当前主要以实物储备为主，这些物资主要由中央、省市、区县等各级政府职能部门自行组织管理。针对不同的灾害类型，应急物资有通用和专用的差异，但由于存储仓库的限制，当下应急储备多以应用和需求场景较多的通用产品为主。

在软性资源方面：在2018年之前，应急管理根据灾害类型分散在各部门之中，涉及权利时有交叉时有空白。机构改革后成立的应急管理部，集中整合了包括水利系统在内的各方面应急力量，逐步建立和完善了一些物资储备制度和管理体系。当前已经形成了以《突发事件应对法》为基本法、一系列单行立法与之并存的法律法规保障。

虽然水旱灾害的应急物资保障体系有一定的基础，但是在实际应用中还存在很多的短板，主要体现在以下4方面。

（1）法律法规缺乏实用性。根据制定单位、制定层级、制定时间的不同，法律法规之间的衔接有所空白，主体权限实施不明；另外现有法规大多是书面文本形式的语句，在具体实施中存在理解偏差或无从下手的情况，无法在应急过程中及时灵活的适应事态发展变化。

（2）协同机制落后，信息化程度低。在物资保障的过程中需要大量的信息交互和多方协同，但是在当前的保障体系中，由于信息数据的不互通，中央、省市、区县信息平台“各自为政”，无法实现中央和地方之间、联动部门之间、军队和地方之间、政府和企业之间的信息互通、协同配合。另外协同功能落后，大多只能实现数据的基础统计功能。

（3）储备模式有待优化。针对大型重型灾害，现有储备物资无法保障灾害的应急处置工作。主要原因在于储备规模较小，储备形式较为单一，产品覆盖面不足，更新调整周期较长。

（4）缺乏平急转换机制。不同等级规模的应急事件，需求的物资种类和物资量有很大差异。针对不同规模的事件，当前无法契合当下特殊应急情景，平急转换机制不够顺畅。

2 动态适应性的应急保障模式

针对现阶段应急保障体系中存在的问题，传统针对物资数据的保障管理已经不能满足需求，需要立足于智慧水利水旱灾害防护建设的宏观层面，借助信息化手段，建立具有针对性、系统性、信息交互的集成一体化保障方案。从应急时间动态变化的复杂性等特征出发，结合现代信息技术，统筹协调应急保障相关业务活动，建立“管控全程的动态适应模式”。

2.1 动态适应的含义

动态适应是一种紧随事态发展，不断调整更新适应性规划模式。应急物资储备保障本身是一种跟随应急处置全过程的动态资源管理工作，需要根据现实情景做出适应性的规划管理。在突发事件发生前，需要不断的评估未来风险，规划、保管应急储备；在事件发生时，需要不断根据各方需求供应、运输、调度储备，并且做好补充工作；在事件发生后，需要进行清算和未来规划调整。

图1 应急物资保障动态管理过程

围绕跟随突发应急事件的处置过程，动态识别、确认和协调对应急物资的需求；根据事态变化确定应急物资的种类、数量、需求时间、需求地点，以及资源供应中的运输路线、紧缺资源的临时调度等事项，以保证应急处置的效率和效能。

2.2 设计原则

应急保障是一个复杂的系统工程，既有“储备-供应-调整”的内部发展衔接，又被包含在应急事件的处置中紧密契合，因此需要针对应急保障中的仓储管理、指挥调度、运送保障等关键环节，进行周全的计划，构建科学的保障体系。

（1）健全储备。保障物资的储备不仅是对现有物品的保管，更重要的是对品类、规模、结构的科学规划。区别于传统应急保障对常规实物储备的依赖，健全的储备体系还包括技术、生产、产业链等各方面的非常规储备。应急物资的储备是“防范于未然”的重点，针对物资库存数量、种类、储备地点、储备品质应当形成一套常态管理机制，进而健全安全保障能力。

（2）统一调度。应急事件涉及的联动部门多、处置行动紧急多变，因而对保障物资的需求往往也是繁杂多样。为规范各级应急主体的秩序，平衡应急优先级的需求，需要设立统一的指挥调度体系，做好事发时各地间物资快速运转的调度体系，提高应急效率确保物资供应。

（3）面向业务的信息技术支撑。要发挥信息技术在问题处置中应有的效能，简单的数据展示是不够的。物联网、云计算、大数据、智慧城市等热度很高，但是在对问题的实际应用中，能把各种资源有效利用起来，针对问题开展业务化服务，业务化的处理和服务是解决问题的根本。不同于当前各种“数据包装”下的信息服务，业务化服务应当包括信息、计算和决策等服务，全面支撑问题处置的所有业务应用。

2.3 模式框架

在跟随应急处置过程变化发展的环境下，应急物资的全过程性保障及动态规划是关键点。按照“规划→采购（收集）→存储→运输→调度→清算→再规划”的动态过程，分别建立储备体系、供应体系、保障体系并对其进行情景量化。

（1）储备体系。优化重要应急物资的产能保障和区域布局，开展工业基础能力调查，编制产业供应链地图梳理产业链（供货单位、销货地点）；针对不同灾害类型，调整储备的品类规模结构，增加技术储备（案例库、设计图纸、建设方案、运行方案的储备）。

（2）供应体系。建立统一的应急物资采购供应平台，根据响应等级，实现相应层次上的集中管理，统一调拨、统一配送；建立配送网络，在物资运输的过程中规划路线，实时跟踪，实时掌握进度，可视化管理。供应过程大致分为三类：现有就近储备可以满足；现有就近储备无法满足，需要跨区域调配；缺乏储备，需要采购或生产。

（3）调整体系。救灾储备物资使用结束后，对可回收利用的救灾物资回收、清洗、消毒和整理，清算物资实际耗用情况，并对未来储备进行补充调整。

图2 动态规划下的应急保障流程

3 体系建设

3.1 技术基础

（1）综合集成平台。基于中华人民共和国水利行业标准:《水利信息化处理平台技术规定》(SL 538-2011),结合水利业务复杂多变的应用需求,基于SOA 及Java EE 架构开发的知识可视化综合集成支持平台，并以云服务为用户提供个性化的主题应用服务。平台是载体，知识图组件是应用的工具，通过绘制知识图去表达业务流程关系，定制组件去实现业务功能。

（2）组件知识图库。组件库由组件框架和组件工具组成，组件库包含了大量信息，包括组件描述信息、组件库数据模型和描述数据的模型。组件编写好后按照类型划分入库存储，用户在调用的时候可以直接按照功能查询定制。知识图是一种以图表方式表达的知识管理方法。

（3）数字地球。在计算机硬、软件系统支持下，对整个或部分地球表层（包括大气层）空间中的有关地理分布数据进行采集、储存、管理、运算、分析、显示和描述的技术系统。

3.2 事前储备系统

储备系统是以实体数据为基础，利用信息化技术使之覆盖灾害应急的全需求。按照应急保障资料的类别，分为物资、救援队等常规储备和处置技术积累、经验案例、物资供应链等非常规储备。根据前方现场指挥组提出的需求指令，搜索需求资料的相关信息，进行快速反应，见图3。

图3 应急保障平台储备系统

3.3 事中供应系统

相比普通的物流运输，应急保障的供应更注重在突发背景下的运输效率。针对需求物资，快速反应、调度规划、实时跟踪、监控运输过程，进而最大程度的保障运输效率，提高应急保障水平。

指挥组将所需物资或资料信息通过系统下发至统一的调度平台，在平台的数据库中实现物料信息的快速搜索，包括物料型号、数量、储存点、调度联系人等信息。根据地图中所展示的储存点位置信息、存储量、物资状态等信息，进行进一步的物资调度规划，并将调度方案下达至储存点联系人。当物资开始运输后，可以通过平台地图实时展示运输位置，帮助指挥组了解运输状态和时效，为决策者提供决策支持。

图4 物资供应功能示意

3.4 事后调整系统

一次应急保障事件所动用的物资类型和物资数量往往都很庞杂，因此事后的盘点和梳理虽然重要但缺乏有效的统计口径。利用数据库技术在清算过程中，通过关键词查询到事件的保障过程、消耗物资统计明细、统计图表，实现平台上对物资的清算和物资补充，进而支持保障储备的规划调整。

图5 物资清算功能示意

4 结语

建设符合发展需要的应急物资储备保障体系是当下应急管理建设的重要内容，特别对于水旱灾害频发的水利行业更是迫切需求。本文提出借助信息化手段，将传统单一的物资储备模式转化为包含常规物资和非常规技术经验、生产链等主体多元化的储备模式，并将应急保障融入于整个灾害事件的应急过程中，建立了跨行政区域的信息共享、联合统一调度机制，保证应急物资的顺畅供应，实现了对物资的科学管理、清算和控制。未来可以结合算法技术实现对物资调度规划的进一步辅助决策。