构建粤港澳大湾区一体化高等教育质量保障体系研究

胡 静，于 溪，田 添

(1.五邑大学 人才培养质量管理办公室，广东 江门 529020；2.北京市东城区职工大学 教务处，北京 100054；3.澳门科技大学 工商管理学院，澳门 999078)

中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》(简称《纲要》)，提出“要推动粤港澳大湾区教育合作发展，打造教育和人才高地”[1]，为大湾区的高等教育合作提出了重要任务。近年来，以促进湾区建设发展为核心任务的高等教育区域合作研究越发深入。世界三大湾区的经验表明，高质量的高等教育发展是湾区建设的关键。欧洲博洛尼亚进程经验表明，不同区域、不同体制下高等教育可以打破壁垒实现一体化建设。因不同社会制度影响，不同体制、管理模式并存的复杂性制约了粤港澳湾区建设中人才流通发展，其中，重要的原因是缺乏实质等效标准以及共治的方法和机制。因此，开展以中华优秀文化认同为价值引领的粤港澳大湾区高等教育质量保障一体化建设研究，实现湾区教学质量保障共识、共治、共享是必要且可行的。

1 跨区域背景下高等教育质量保障国内外研究现状

世界三大湾区中，纽约湾区与旧金山湾区坐落于美国，由于美国的教育管理实行的是地方分权，州政府依据州法拥有高度的教育决策权和管理权。为了保证高等教育的整体质量，美国在19世纪后期建立了高等教育认证体系。美国高等教育质量保障体系呈现出多样性与自治性相结合的特点，高校自我评估和校外同行认证、评审相呼应，共同构成质量保障的整体框架[2]。认证机构以教育界或专门组织的民间非营利性认证机构为主体，各组织覆盖的学科范围有所不同。其特点表现在：遵循自主与自愿原则、倡导自治与学术自由的理念、坚持实证与细化的工作方法，注重自我质量保障体系的不断完善[3]。东京湾区坐落于日本，日本高等教育质量保障体系呈现政府、大学、第三方评价、社会监督等多元评价相结合的特点。高等院校的设置和认可由国家掌握，高等教育评估采用大学自我评估与第三方评估相结合的多元评估体系，以此来提高教育质量，保证学校特色。自我评估是日本高校必须执行的任务，接受第三方评估是所有高校需要履行的法律义务，外部评估以内部评估为基础，保持了评估机制的连贯性和衔接性。

作为一场自发性改革，博洛尼亚进程不仅引发了欧洲高等教育的大变革，同时被视为“跨国政策协调的模板”[4]。在博洛尼亚框架之下，构建欧洲与其他国家兼容、可比的高等教育体系，改革的重心在为欧洲各国构建和发展质量保证标准和指南(ESG)、欧洲学分转换和累积系统(ECTS)、总体和国家资格框架(QF)以及文凭补充文件(DS)等。博洛尼亚进程不断发展和演进，向实施和巩固阶段转型，为多区域高等教育一体化发展提供了丰富的实践经验。

粤港澳大湾区高等教育一体化发展与欧盟等国际间区域高等教育一体化发展有所不同，其政治与管理背景为“一国两制”，其历史文化背景存在复杂性。为此，国内学者展开多维度研究。从中国知网数据看，自2017年以来“粤港澳大湾区高等教育”相关的文献共有526条，其中与“粤港澳大湾区高等教育质量保障体系研究”的相关文献有13条。粤港澳大湾区建设起步相对较晚，相关研究也相对薄弱。研究的主要问题集中在跨境合作质量保障、跨境专业集群发展、资历认证、大学区域布局、大学合作等方面的现状、基础、困境与策略研究。职业教育领域的实践探索研究相对活跃。从文献中发现大湾区的高等教育合作发展的核心问题是质量保障的一体化研究，无论在重要性还是必要性方面，众多学者达成共识，在一体化质量保障的框架、策略方面学者们有不同见解。

2 存在的问题

国内外区域高等教育质量保障一体化研究为粤港澳大湾区高等教育合作发展中遇到的制度与政策瓶颈、社会第三方组织实施质量保障等问题提供了经验。但结合粤港澳大湾区“一国两制” “多文化背景” “两岸三区”等特殊性，针对大湾区高等教育质量保障一体化建设，尤其是实践性探索研究较少。一是一体化人才培养质量保障体系基本框架研究甚少，基本框架尚不清晰。具有“一体化”特征的质量保障体系的框架是发展一体化研究和促进一体化建设的基础，只有确立了基本框架，才能进一步探讨与实施，框架不清晰，质量一体化建设便没有统一的遵循。二是“实质等效”的质量标准体系研究甚少，标准体系尚不清晰。国际经验表明，多区域合作发展背景的前提下，实质等效人才培养标准是人才互认的基础，是一体化质量保障体系建设的重要核心，没有统一的标准，质量保障一体化就是空谈。三是高等教育质量评价运行机制研究甚少，制度建设尚不清晰，尤其是评价运行的实践研究还属空白。建立在实质等效基础上的人才培养目标、毕业要求、专业建设质量、课程质量的相互评估与认证的机制是人才质量相互认同的保证，没有相互认证的机制，质量保障一体化就是“纸上谈兵”。四是各地区高校在共识基础上的“自治”研究尚未形成。一体化建设的重点是区域内各学校的质量保障体系要在区域共识的基础上，以实质等效标准为指引修正与调整学校的自我质量保障体系，以保障人才培养质量达到相互认同的标准，如果各行其事，一体化质量保障体系建设将有名无实。

3 基于问题的研究策略

3.1 构建以中华优秀文化认同为价值引领的人才培养质量保障体系基本框架

区域高等教育质量保障体系一体化建设是高等教育区域资源价值提升的重要发展方向。其前提是要将不同高等教育机构的存在形式和办学风格进行融合，高等教育要保持规模、结构、质量、效益间的协调发展，要与经济社会之间保持良性互动、共同发展。我们需要认同不同的高等教育价值标准，实现粤港澳的资源互补和更大程度上的共享，在交流融合中走向一体化[5]。文化背景是影响教育的重要因素，粤港澳同属岭南文化圈，为大湾区建设提供了有力的文化支撑。发挥岭南文化的聚合功能，推动粤港澳三地间的文化认同，引领区域文化的发展，实现粤港澳大湾区文化交流的合作机制，推动文化资源共享。习近平总书记指出“培育和弘扬社会主义核心价值观必须立足中华优秀传统文化”[6]。《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》中将“建设以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地”作为教育改革发展的核心任务。因此，粤港澳大湾区高等教育质量保障体系，应在指导思想、基本原则、遵循理念、组织定位、主要目标、组织架构方面构建以中华优秀文化认同为价值引领的架构体系，促进中华优秀文化深入融入湾区人才培养体系，有利于强化澳门、香港青年学子对中华优秀文化认同，落实“立德树人”的根本任务。

3.2 构建“共识”理念下大湾区高等教育实质等效的质量标准体系

质量保障，标准先行。标准是衡量质量的尺度，并发挥着“指挥棒”的作用。从教育的本质出发，高等教育质量标准一般指人才培养质量标准。从质量保障的主体看，主要为外部质量保障体系建设和高校内部的质量保障体系建设。外部的质量保障体系建设一般来自于政府、社会、第三方机构等，内部质量保障体系一般是基于学校发展定位与目标和区域社会的期待与要求建立的保障目标实现的质量评价与约束[7]。英国高等教育质量保证局(QAA)实施学科与院校绩效的学术评估，该机构建立的标准体系包括高等教育学术资格框架、学科基准、专业规范、保证高等教育学术质量与标准的实施规则四个方面。欧盟国家执行博洛尼亚进程，在欧盟和国家层面上建立了质量保证体系，由高等教育质量保证协会制定了一套高等教育质量保证标准，即《欧洲地区高等教育质量保证标准与指南》(简称ESG)，要求各国的质量保证体系都要遵循这一标准和准则[8]，以此来保证欧洲高等教育区的不同国家在高等教育机构中质量保证的多样性和共同的实践。ESG强调了四条原则：一是强调高等教育机构为自己所提供的教育质量负责；二是必须认可高等教育系统、机构、专业和学生的多样性；三是需要创造一种质量文化；四是必须考虑学生、利益相关者和社会的需要和期望[9]。ESG考虑到欧洲高等教育的新变化，重新检视外部质量保证的范围和内部质量保证的责任，更加重视“以学生为中心”的标准，高等教育机构对此进行持续的监控和评价，真正成为欧洲高等教育一体化进程中的“纽带”。

粤港澳大湾区高等教育体系客观上存在差异性，依据区域建设发展需求，对人才质量有更精准的需要，尤其对大湾区跨区域人才交流与互通的要求更加明显。因此，建立求同存异、实质等效、共识互认的质量要求，是大湾区建设的迫切需求。借鉴国际经验，粤港澳大湾区需要完善高等教育质量标准体系，重构外部质量保障标准和高等学校内部质量保证标准，研制专业建设、课程建设、人才质量、学校质量保障体系建设等四个层次的通用标准，对大湾区高校内、外部质量保障活动做出规范与要求，从而保证人才培养符合湾区建设需求，形成湾区高校独有的质量要求。

3.3 构建“共治”需求下高等学校质量保障建设评价运行机制

从运行机制上看，无论是具有典型代表的博洛尼亚宣言，还是具有百年高等学校教学质量保障历史经验的美国高等教育质量保障体系，从组织体系上均体现了以各成员组织为实施机构，欧洲高等教育质量保障协会(ENQA)和美国高等教育认证协会(CHEA)都只是代表协调机构。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》中指出：“进一步深化新时代教育督导体制机制改革。积极探索建立各级教育督导机构通过政府购买服务方式、委托第三方评估监测机构和社会组织开展教育评估监测的工作机制”[10]。从国际经验和国家政策的支持和引导中可以进一步明确，以国家需求、地方需求以及区域需求和办学类型需求为目标的社会第三方评价机制的建设与运行，建立有效的外部监督和制约机制，使评估工作形成完整有机的系统，是新时代高等教育评估与评价机制的发展方向。粤港澳大湾区是国家发展战略，有其明确的建设任务和特殊的区域特点。因此，社会第三方发挥其教育监督与评价功能，以区域为模块，凝练人才培养质量“共治”的共有理念，在“共识”标准的指引下，研制高校教学质量评价实施工作方案、行动指南，并有序地推进高校的评价实践，形成有效的教学质量保障运行机制，保障高校人才培养实质等效，使高校人才培养工作互相促进，共同提升，具有十分重要的社会价值。这不仅是我国区域保障体系一体化建设的有益尝试，形成区域经验，更是构建政府、大学、社会三方参与的高等教育质量保障体系的重要突破。

3.4 构建区域内高校“共治”基础上的“自治”质量保障体系

高校自我质量保障是国家高等教育质量保障的基础，加强高校内部教学质量保障体系建设是高等教育改革的核心工作。欧洲各国成立了各种规模和形式的高等教育质量保障机构，推动大学质量保障的发展，为创建欧洲高等教育区做出了贡献。欧洲高校内部质量保障组织机构主要有三类：一是洲际性高等教育质量保障机构，组织成员共同制定高等教育统一的质量保障标准、原则和制度化程序，致力于帮助高校改善管理，保证系统内的公正与信息公开，以便接受外部问责和获取公众信任。二是政府通过立法确立国家级专门高等教育质量保障机构，如挪威教育质量保障署、法国研究与高等教育评估局等。此类机构在法律框架下成立，有着明确的定位和使命。三是欧洲各大学设置的院系专业标准与质量委员会。其具体职能是开展院系内部的质量保障工作，全面保证教学质量，发展质量文化，以确保其专业和学位授予的标准和质量[11]。在我国开展的上轮审核评估中，重点强调“五度”原则，其中重要的一度是“高校内部教学质量保障体系运行的有效度”，并且这一度也作为新一轮审核评估的重要指标贯穿于高校教学质量评估的全过程。

学校内部的教学质量保障体系建设应体现多方对大学的诉求，具体包括：落实国家教育方针、支持区域经济社会发展需求、实现群众的教育诉求，建设人民满意的大学。因此，在特殊区域、特殊的国家战略的要求下，学校应在国家教育方针的指引下，在区域经济社会发展统一需求下，结合自身发展背景、办学目标与办学类型，形成“自治”质量保障体系。而这一体系的建立也亟需区域内高等教育保障原则、标准、规范等指导与引导。

4 结束语

近日，习近平总书记在中央人才工作会议上强调：“国家发展靠人才，民族振兴靠人才。”中共中央、国务院相继印发“横琴方案”“前海方案”“两个合作区”建设是把大湾区建设引向深入的重要举措。跨区域一体化高等教育质量保障体系建设是落实人才政策、支撑湾区发展的重要研究课题。需在“一国两制三个关税区”的情况下，实质性地推进研究与改革，将重点放在实效上，以实践探索的方式解决高等教育质量保障制度共识结合点，实现多元背景下理念的共通互融，差异性的相互包容，从而构建基本框架、互认标准、联合机构，并实施评估与认证，保障区域各高校的人才培养质量实质等效。