我国环保NGO的发展困境与完善路径——以日本环保NGO为借鉴

王宏昌

(湖南师范大学，湖南 长沙 410081)

NGO是“Non Governmental Organization”的缩写，意即“非政府组织”，其实质上就是我们常说的“民间组织”。“非政府组织”一词源于1945年6月的《联合国宪章》第七十一条之中：“经济及社会理事会得采取适当办法，俾与各类非政府组织商会有关于本理事会职权范围内之事件。”该条款规定了非政府组织的地位与功能，从而揭开了非政府组织发展的序幕。随着认识的深化，经社理事会进一步将“非政府组织”界定为：“凡非依政府间协议建立的国际组织就可以被认定为非政府组织。”此后，随着非政府组织理念的不断扩展以及人们认识的深化，非政府组织的定义逐渐拓展到国内各领域。国际上的通行观点认为，一个团体如果被界定为NGO组织，一般要符合五项特征：非政府性或称民间性、非营利性、非政治性、自治性以及自愿性。 在NGO之中，以环境保护和资源可持续利用为宗旨和目标并且从事相关环境公益活动的组织就被称为环保NGO。它是NGO在环境资源领域的具体表现形态，是NGO的重要组成部分。在环境治理体系中，环保NGO属于独立的一方治理主体，是介于政府和公众之间的第三方参与力量，可以为政府与公众的有效沟通发挥重要的连接作用。

1 我国环保NGO的发展概况及存在的主要问题

环保NGO是环境治理体系中极为重要的一环，环保组织的发展影响着体系功能的发挥，因此有必要介绍我国环保组织的发展概况，以期探求其发展的内在规律。我国环保组织的发展经历了从无到有的发展历程，初创阶段主要缘于联合国人类环境会议召开以后，环境问题逐步引起了国内的重视。1978年成立的中国环境科学学会是最早由政府发起的民间环保组织。而1991年成立的盘锦市黑嘴鸥保护协会则是最早由民众发起的民间环保团体。 根据2006年由《中国环境报》刊载的《中国环保民间组织发展状况报告》统计，截至当年，我国共有各类环保民间组织2 768家，从业人数达22.4万人，其中有全职人员6.9万人，兼职人员15.5万人[2]。首先，从各类环保组织的比例结构上看，由政府发起的环保组织占据了半壁江山，可见我国环保民间组织的发展具有着浓厚的政府主导性质，政府在其中的作用仍是关键性、主导性的，这无疑与长期以来的“命令控制式”治理模式息息相关。而民众自发成立的环保社团仅占7.3%，这表明了公众的环境参与意识仍然不强，投身环境保护事业的热情与意愿并不高。而根据中华环保联合会于2008年发布的《中国环保民间组织发展状态报告》统计，截至2008年，我国环保组织数量上升为3 539家，其中民众发起的环保组织上升为508家。这两项数据的增长表明了环保组织发展的速度极快，短短两年之内就增长了770多家;而普通公众参与环保事业的意愿也越来越强，民众自发成立的民间环保组织数量增长了一倍以上。这些数据从统计学的角度反映了我国环保组织蓬勃发展的积极状况，但同时也反映出一些负面情况。首先，从地域分布上，我国民间环保组织主要集中分布在北京、上海、广州等经济发达的东部沿海地区，而内陆经济欠发达地区则较少，体现了其发展的不均衡，地区差异较大。其次，在从业人员种类上，在现有的22.6万从业人员中，仅有6.9万为全职人员，而兼职人员达15.5万，而在民间自发的环保组织当中，多达30%的团体仅有兼职人员没有全职人员。这一数据表明我国环保组织从业人员的专业性程度不高，难以发挥组织专业化的优势，严重限制了环保组织功能的发挥。最后，调查显示，我国环保民间组织资金筹措的最重要方式是成员缴纳的会员费，其次是社会捐赠以及行政机关拨款，多达76.2%的环保组织没有固定的经费来源，当年22.6%的民间环保组织基本没有筹到经费。经费无法保障成为民间环保组织参与环保事务的重要限制因素，导致其无法形成有效的参与。 除此之外，在传统“大政府小社会”的治理模式下，政府自上而下的命令控制模式也对环保组织功能的正常发挥产生了负面影响。综上，通过数据调查可以看出，我国环保组织的发展逐渐走向成熟，已经成为了环境治理体系中不可或缺的重要主体。但同时也面临着诸如经费短缺、独立性不强、专业性不足、对政府依赖性较强、组织松散等一系列现实问题，制约着其健康发展。

2 日本环保NGO的发展状况及其经验

2.1 日本环保NGO的发展现况

日本的环保NGO兴起于20世纪50—70年代。这一时期日本的战后经济重建十分迅速，工业体系逐步恢复，在“产业优先”的发展理念指导下，日本的经济实力迅速攀升。但随之而来的却是一系列严重的环境问题，“四大公害”事件引起了国际社会的广泛关注，使日本成为了臭名昭著的“公害列岛”。环境污染与生态破坏的日益加剧引发了一系列社会问题，刺激了日本社会的各个阶层开始对环境问题进行反思，一系列严重的公害事件激发了国内一些公民环境意识的觉醒，公众开始自发地组织起来，成立各种民间环保团体参与到环境保护的活动之中，借助社团的平台来表达普通居民对于政府和企业环境治理的不满，并为各类公害事件的受害者们提供资金、法律、技术等方面的帮助与服务。可以说，日本一系列严重的环境公害事件促使了日本国内的环保NGO的产生与发展。虽然这一时期日本的环保NGO开始兴起并逐渐在环保事务中崭露头角，但是却并没有得到环境基本立法的确认。1967年8月颁布的《公害对策基本法》并没有涉及民间环保组织的相关条款。在20世纪80年代以后，随着日本环境问题的基本解决，与此同时全球性的环境问题诸如全球气候变暖、臭氧层空洞等逐渐显现，日本环境法制与政策也逐渐转向，开始将可持续发展的理念融入到国内环境法治建设之中，注重自然环境的保护与资源的循环利用，并积极参与环境保护的国际合作。在此背景下，日本的环保NGO也在积极转型，并出现了国际化的发展趋势。在这一阶段，日本国内的环保NGO发展逐渐走向成熟，影响力与日俱增，并成功引起了国家和社会的广泛关注。这一点在1993年颁布的日本环境保护基本法之一的《环境基本法》当中得到了体现，《环境基本法》第二十六条和二十七条明确提及了民间环保团体①，对国家承担的促进民间环保团体发展的责任作出了概括性规定②。日本的环保NGO由此得到了日本环境基本法的确认和支持，为其健康有序发展提供了有力的法制保障。

此外，从统计学的角度上看，日本环境协会的调查数据显示(不完全统计)，日本国内有地址可查的环保NGO超过1万余家。但该协会称，实际上在日本国内活跃的环保NGO大概在此数量的一倍以上，因而我们可据此估算，在日本大约每6 000人之中就有一个环保NGO。而在我国，这一比例大概是每28万人中才有一个环保NGO，这一数据充分显示了环保NGO在两国之间普及程度的差距。我国公众通过组织化形式参与环境保护的普及程度较低，这无疑与两国公民在环境意识和观念方面的差距息息相关。从参与环境保护的方式来看，日本环保NGO的活动范围主要包括开展环境教育与培训、进行环境监测与评估、为政府环境决策提供政策建议并对政府的环境行为进行监督、为企业提供有偿的环境技术服务、为公害受害者提供维权帮助与资金援助、推广资源的循环利用、开展环境保护国际交流与合作等方面。可以说，日本环保NGO的活动范围涵盖了环境保护社会组织可能参与的环境保护活动的各个方面，为日本的环保事业作出了极大贡献。从活动范围上看，以市、町或村为其活动范围的环保NGO约占66%，以都、道、府、县为活动范围的约占26%。此外，还有相当一部分环保NGO的活动范围已不仅局限于日本国内，而是积极参与到环保国际合作之中。例如，根据日本国际协力机构(JICA)统计，在中国开展基层友好协助合作项目的日本NGO中，就有包括世界沙漠绿化协会、日中韩环境教育协会、地球绿化中心、东亚环境信息传播所等20余家从事环境保护事业的NGO。

2.2 日本环保NGO发展的经验

日本的环保NGO活动范围十分广泛，与政府、企业、居民的联系紧密，在推动环境保护和资源的循环利用以及推广环境教育、影响政府环境决策等方面发挥了不可替代的作用。

2.2.1 通过立法逐步放宽NGO的设立门槛，简化设立程序

日本于1998年颁布的《特定非营利活动促进法》通过法律的形式规范了各个领域中的非营利组织的设立与发展。该法的一个重要内容就在于降低非营利组织的设立门槛，简化对于非营利组织法人资格的认证程序。这部法律在促进NGO的发展方面具有十分重要的作用,展现了日本政府对于NGO发展的支持与开放态度，体现了市民社会的价值与追求。 该法于2011年进行了修订，但其主要目的仍在于进一步放宽对非营利组织的设立资格限制、简化行政程序。在《特定非营利活动促进法》颁布之前，日本非营利组织的设立依据是1898年《民法典》③，该法第三十三条、第三十四条确立的“法人法定主义”使得民间非营利组织获得法人资格十分困难。该法规定设立特定非营利组织必须要得到主管部门的特别许可，而主管部门对许可拥有较大的自由裁量权。被相关要求申请的组织会员人数要达到50人，并且要有至少3亿日元的固定资产，这就使得特定非营利法人的申请门槛变得非常高，很多环保NGO因此申请不到法人资格，而一旦无法取得法人资格从事环保事业的风险就会比较大，这使一些热衷于环保的人士望而却步，一定程度上限制了环保NGO的发展。这一问题在《特定非营利活动促进法》颁布后得以解决，该法对设立程序进行了精简，打破了《民法典》第三十四条需要“经主管部门特别许可”才能够设立特定非营利组织的规定，大大降低了特定非营利组织的设立门槛。

2.2.2 合理定位，积极合作，通过政策倡议影响政府的环境决策

在日本，环保NGO大都采取了与政府积极合作的态度，因为在长期与政府的博弈之中，他们逐渐认识到将自己定位于政府的对立面无益于其公益事业的开展。正如著名NGO日本环境财团的理事长高见裕一所言，当前一些环保NGO失败的原因很大程度上是他们把政府和企业当局当作“敌人”来对待，并没有认识到事情的本质，反而使得政府将这些NGO当作“反体制主义者”，从而将其孤立。他尖锐地批评了一些环保NGO走向政府和企业对立面的做法，表明了日本环保NGO发展理念的转变。当前，在日本，政府倾向于把NGO作为政府与公众之间中间层主体，起着连接政府与公众的重要作用，而NGO自身也通过积极的合作和政策倡议来对政府的环境决策施加影响[3]。例如日本环保NGO“环境文明21”设立了专业的环境政策研究机构，专门从事环境政策倡议及相关研究。该组织受美国《环境教育法》的启迪，认为从当时的日本国内环境治理、环境科学普及、环境技术进步等方面来看，出台日本《环境教育法》的时机已经非常成熟，于是该组织将促成日本制定《环境教育法》作为未来5—10年的主要工作目标，并制订了详尽的政策倡议计划，为此在组织内部设立专门的“环境教育部”来牵头此项工作。“环境文明21”十分注重协作，积极主导与其他环保NGO、原国会议员、原政府官员、企业高管等具有较大社会影响力的群体结成倡议者同盟，通过宣讲会等形式向普通居民宣传，并利用电视、网络等形式扩大该项倡议的影响范围，将由该组织联合法学专家草拟的环境教育法案框架公布于众，以便获得公众的理解与支持，在社会上形成共识，以此来向立法者及政府施压。此外，该组织还积极联络支持环境教育立法的国会议员，通过邀请他们参加座谈会、宣讲会等，向其详细阐述该法的意义所在，传达该组织的理念与主张，以便获得议员的认同，发挥他们在立法决策中的话语权。经过多年的不懈努力，日本最终通过了《环境教育法》，为后来的环境政策倡议活动树立了榜样。 日本的环保NGO通过政策倡议等形式积极对政府环境决策施加影响，而不是甘作政府的附庸，这与日本环保NGO对自身的清晰定位有着很大关系只有找准自身定位，才能够更好地参与到环保事业之中。

2.2.3 开展有偿服务，为组织的正常运转提供资金保障

日本《特定非营利活动促进法》第五条规定了“其他事业”，对此第五条第一款作出了解释，即“从事特定非营利活动的法人在对其从事的非营利活动没有影响时，就能够从事该非营利活动范围之外的其他事业，但是，从事其他事业所产生的收益必须要用于该特定非营利事业之中”。这一条显示了日本政府对于特定非营利法人发展的开明态度，为非营利法人拓宽资金收入来源提供了法律保障。这意味着依该法成立的环保NGO可以在不影响其环保公益事业的前提下适当地开展有偿服务，以拓宽NGO的资金来源渠道，更好地为环境保护事业服务。从统计数据可以清晰地看出，资金经费匮乏是导致环保NGO无法发挥自身正常功能的主要障碍之一。以日本著名的环保NGO——日本环境财团为例，该组织的经费来源主要由四个部分构成：一是政府的财政拨款；二是该组织建立的环保产业所得之收益；三是开展有偿服务所得的收益；四是企业的捐赠。其中，该组织自身培育的环保产业及其开展有偿服务所得的收益占据经费来源的较大比例。例如，该组织进行了非木材用纸的研发工作，并成功地研制出了以甘蔗废渣为主要原料的纸张，形成了一定生产规模，获得了巨大收益。该组织将此项收入的一部分拿出建立了一个以环保为目的的基金会，用以支持国内外的植树造林、沙漠绿化等环境公益项目。此外，开展有偿服务的收入还被该组织用来提高组织内部数十名全职专业人员的工资及福利待遇，解决专职人员的后顾之忧，从而能够吸引更多的人参与进来。因此，适当开展有偿服务有助于保障环保NGO的长期存续，并能够带动更多的人参与进来，从而扩大NGO的影响力，提高组织化水平。

3 完善我国环保NGO发展的促进路径

3.1 完善立法，适当放宽设立门槛

通过前述对日本《特定非营利活动促进法》的分析，我们可以得知，对于环保NGO的设立和运营，日本政府保持鼓励和开放的态度[4]，通对“法人法定主义”的突破免去了很多繁复的设立和审批手续。“公益法人”形式的认定模式使得环保NGO拥有了人格、财产和责任的独立性，降低了公众设立NGO的风险。自1998年颁布《特定非营利活动促进法》以来，截至目前，在日本，环保NGO占到所有非营利组织的30%左右，足以说明该法对于环保组织设立的积极影响。相比之下，我国目前关于环保NGO设立的限制仍然较为严格。目前我国环保NGO登记管理的主要法律依据为1998年颁布、2016年修订的《社会团体登记管理条例》④。首先，该条例第九条规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意……”[5]，这与日本《民法典》第三十四条规定的“经主管部门特别许可”相似。至于主管部门审查什么、怎么审查、标准如何、什么情况下应当同意或不同意却没有详细的规定，而日本却已将此种做法抛弃。其次，该条例第十条规定：“成立社会团体，应当具备：有50个以上的个人会员……有与其业务活动相适应的专职工作人员……”⑤该条规定了设立社会组织的人数和人员资格标准。通过与日本NGO相关法律对比，我们可以看出这一标准仍要求过高。因为统计数据显示，在我国多达30%的民间环保组织只有兼职人员而没有专职人员，许多居民是在业余时间有余力的情况下才会参与到环保事业中来，而这种限制无疑会将他们拒之门外。最后，条例第十三条规定：“有下列情形之一的，登记管理机关不予登记：……在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的社会团体，没有必要成立的。”在我国大力推进生态文明建设的背景之下，该规定由于极大限制了环保NGO的设立，已然与我国鼓励公众参与到环境保护活动中来的环保理念相冲突。建议将该条规定予以删除或修改，解除对于环保NGO设立的地域限制。此外，为了提高人们对于环保NGO的重视和认识，建议可以参考日本《环境基本法》的做法，在我国环境保护基本法——《中华人民共和国环境保护法》中增加关于环保NGO的条款，对环保NGO的权利和义务作出概括性、宣示性规定，以期为环保NGO的健康发展提供更高层次的法律保障。

3.2 合理定位，处理好NGO自身与政府及公众的关系

通过前述分析可知，日本环保NGO获得蓬勃发展的一个重要原因在于得到了政府的支持。日本政府给予环保NGO包括法律、资金、技术、项目方面的支持。与我国NGO的发展模式不同，日本政府对于环保NGO的支持力度较大，政府为环保NGO的健康发展提供了良好的政策和法律环境。究其原因，在于日本环保NGO找准了自身的合理定位，既帮助政府又不合谋于政府，在与政府的合作中注重维护公众的环境利益，并保持自身独立性，同时也能够得到公众的信任和支持。

环境治理体系作为一个有机统一的整体，其有效运作有赖于其中各个主体功能的发挥。而环保NGO作为环境治理共同体中的重要一员，作用尤为重要。

首先，环保组织最重要的功能在于“上通下达”。环保NGO作为介于政府与公众之间的中间层主体，可以成为协调政府与公众利益的平衡器。一是环保NGO相较于个人主体的优势在于其专业性，对于环境问题可以进行科学的分析和预测，形成独到的见解。同时它又不同于政府主体的高高在上，环保组织成员来源于民众，与民众有着更加密切的联系，往往能够了解到广大公众最真实的环境诉求，从而可以为政府的环境决策提出兼具科学性与现实性的意见和建议，实现科学决策、民主决策。二是环保NGO可以通过组织各类培训班以及宣讲会，把国家最新的环境决策、立法进行宣传普及，增加公众对国家环境政策的了解和理解，减少公众对于政府因沟通不畅而带来的对立和排斥情绪，还能够为国家培养环保专业领域的技术人才。例如，中华环保联合会在2019年举办了第一期“排污许可证申报、核发与环境执法和企业守法技术实务”培训班，对国务院办公厅、生态环境部印发的《控制污染物排放许可实施方案》《排污许可管理办法(试行)》等重要文件中有关排污许可证的申请、核发、实施、监督等具体规定进行宣讲培训，旨在贯彻落实文件精神，帮助各部门及公众梳理和掌握排污许可最新修订的政策新规和技术规范，加强排污许可方面的人才队伍建设。培训的对象涵盖了各级环保部门行政工作人员、科研机构、高校师生、第三方机构、公民个人及相关专业人员。通过举行类似的培训班，不仅为政府和企业培训了专业人才，而且还向公众宣传了国家最新的环保政策法规，增进了各主体对于政府决策的理解和认同。

其次，环保NGO的重要功能还在于其对环境治理体系中其他平等主体的监督。一是对政府的监督。在旧有的环境管理体系中，政府占据主导性地位，是各主体的领导者，其他主体特别是社会组织与政府的关系只能是领导与被领导、监督与被监督的关系，而社会组织对政府环境行为的监督更无从谈起。例如在《环境影响评价法》第十一条规定的有关政府专项规划征求意见的程序中，仅规定了“征求有关单位、专家、公众对于环境影响报告书草案的意见”⑥，而没有明确规定要征求环保组织的意见，环保组织作为监督主体的法律资格是存疑的。而在新的环境治理体系理念下，各环境治理主体的法律地位是平等的，政府虽然是治理体系的管控者、决策的制定者，但这仅是政府作为其中一个治理主体所应当承担的职能分工，仅凭角色分工的不同并不代表着政府的地位高于其他各主体。既然各主体地位平等，那么各主体之间当然享有互相监督的权利。强调社会组织的监督权有助于实现“以权利制约权力”，在环境治理领域实现法治政府的目标。

3.3 转变传统观念，合理开展业务活动，拓宽经费来源

通过对《特定非营利活动促进法》以及日本环境财团开展有偿服务的分析可知，在日本，很多大型的环保NGO均有相当一部分的有偿业务活动，并将其作为组织收入的重要来源。环保NGO的非营利性特征与适当开展有偿服务及培育环保产业并不矛盾。相反，适当开展有偿服务能够拓宽环保NGO的资金来源，促使其更好地从事环保公益活动。这一点也可以在我国关于法人的分类中得到印证。《中华人民共和国民法典》第八十七条明确了非营利法人的定义⑦，据此定义可以看出，营利法人与非营利法人的主要区分点在于是否具有利润分配的请求权， 而非是否可以从事营利性活动。因此环保NGO的非营利性与其能否开展营利性活动并无必然联系。只要环保NGO不向出资人、设立人等分配所得利润而是将该收益用于其所从事的环保事业即不违背其非营利性的根本特性[6]。但遗憾的是，受制于我国从事公益活动的传统观念，我国的环保NGO大都选择了“纯公益性”，其本身并不开展任何有偿服务活动，这就造成了数据中所显示的多达76.1%的民间环保组织筹集不到经费的现实困境。因此，为了促进我国环保NGO的可持续发展，传统的观念束缚亟需被打破。应当鼓励环保NGO适当开展有偿服务活动，培育环保产业，拓宽其经费来源，解决环保NGO从事环境保护公益活动的后顾之忧。

4 结语

现代环境治理体系的构建离不开多元治理主体的共同参与，而环保NGO作为其中重要的一方主体势必会发挥重要作用。然而基于种种原因，我国环保NGO的发展受到了一定程度上的限制，存在众多亟需解决的矛盾与问题。他山之石，可以攻玉。我们可以借鉴日本发展环保NGO的模式与经验，比如适当降低设立门槛、实现自身合理定位、适当开展有偿服务以拓宽经费来源等，以此反思我国环保NGO发展的现实问题，以求得破解之道，为我国的生态文明建设贡献力量。

注释：

①日本《环境基本法》第二十六条：国家应当采取必要的措施，促进企(事)业者、国民或由他们组织的民间团体(以下称“民间团体”)自发开展绿化活动、再生资源的回收活动及其他有关环境保护的活动。

②日本《环境基本法》第二十七条：为了有助于促进第二十五条中有关环境保护的教育与学习的振兴，以及前条的民间团体自发开展有关环境保护的活动，国家一方面要关顾个人和法人的权益，另一方面，还要为适当地提供环境状况及其他有关环境保护的必要情报而努力。

③日本《民法典》第三十四条：祭司、宗教、慈善、学术、技艺及其他公益性不以营利为目的的社团或财团，经主管部门许可，可设立为法人。

④《社会团体登记管理条例》第九条：申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请登记。

⑤《社会团体登记管理条例》第十条：成立社会团体，应当具备下列条件：(一)有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；(二)有规范的名称和相应的组织机构；(三)有固定的住所；(四)有与其业务活动相适应的专职工作人员；(五)有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金；(六)有独立承担民事责任的能力。

⑥《环境影响评价法》第十一条：专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。

⑦《中华人民共和国民法典》第八十七条：为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。