我国食品召回法律制度的现状及完善

王昳拂晓，胡志斌

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

“国以民为本，民以食为天，食以安为先，安以质为本，质以诚为根。”近些年我国经济持续高速发展，人民生活水平日益增长，公众有关食品安全问题的重视程度也在逐渐提高，但关于食品安全的负面事件却层出不穷，不良生产商为了谋求私利添加劣质化学品致使人体健康受损事件频发，如典型的“瘦肉精事件”和三鹿“三聚氰胺奶粉事件”。这些安全未达标的食品流入市场后，不仅会直接对消费者造成人身财产的双重损害，而且不利于生产企业的信誉、市场的正当竞争和稳定发展，因而需要一个有效的食品安全监管法律体系来进行管控。食品召回法律制度就是该体系中维护消费者合法权益、规定生产者义务的重要制度之一。

食品召回，指食品生产者按照规定程序，对其因生产原因造成的某一批次或类别的不安全食品，通过换货、退货、补充或修正消费说明等方式，及时消除或减少食品安全危害的活动。①我国现行立法已经有对食品召回的规定，但在程序性事项和实际操作等方面都存在不足。因此，基于更大程度维护消费者利益、促进市场健康发展之需要，完善我国食品召回法律制度极为重要。

一、我国食品召回法律制度的形成

召回制度在我国得到首次实行的行业是汽车行业。2003年国家质量监督检验检疫总局局务会议、2004年国家发展和改革委员会委务会等会议审议通过后施行的《缺陷汽车产品召回管理规定》，标志着召回制度在中国开始适用。随着汽车召回制度的不断发展，该制度也逐渐延伸到食品等领域。

首先是一些地方性法律法规。北京市政府2002年颁布的《北京市食品安全监督管理规定》，首次提出了“食品公告追回”制度。2006年，《缺陷食品召回管理规定(试行)》由上海市食品药品监督管理局出台，它是我国第一部较为规范与系统的关于食品召回的地方性规定。[1]2007年国家质量监督检验检疫总局公布实施了《食品召回管理规定》，这标志着食品召回制度上升到国家层面。2009年颁布施行的《中华人民共和国食品安全法》第五十三条规定“国家建立食品召回制度”，并明确了食品召回的概念。2015年修订生效的《食品安全法》对食品召回做出了更详尽的规定。此外，2015年国家食品药品监督管理总局局务会议审议通过了《食品召回管理办法》，这一部门规章的施行，为有效防控食品安全风险奠定了基础。至此，我国食品召回法律制度体系的雏形已经基本形成。

二、我国食品召回法律制度面临的困境

目前，我国食品召回法律制度发展面临四重困境：

(一)法律法规不健全，立法短板明显

食品召回法律制度首次在我国得到确认时已经是21世纪，仍属于一项较新的法律制度，现存法律规定并不完善，法律体系不健全，存在一些立法空白。《食品安全法》真正从法律意义上确立了食品召回制度，第六十三条仅就制度做了原则性规定，并未对程序和实体等问题做出详细规定。而《食品召回管理规定》和后续颁布的《食品召回管理办法》虽然相较于《食品安全法》有更强的可操作性，且对召回程序做了具体规定，但这两个法律文件都属于部门规章，在我国法律体系中位阶较低，依此实施食品召回制度可能达不到预期的效果。制度体系不健全且没有成熟的实践参考经验，不仅会导致食品召回前期工作和后续监管工作不能顺利地开展，也可能使有关食品召回、食品安全的法律对社会公众的震慑力极大降低。

(二)监管部门职责不明确，监管无秩序

《食品安全法》第三条规定食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度，并规定县级以上地方人民政府、食品安全监督管理部门、卫生行政部门负责本行政区域内的食品安全监管工作，依法行使职权。由此可见，我国食品召回主体涵盖多个监管机关，但现行法律并没有对这些机关职能权限进行明确划分，仅规定了由地方人民政府统一领导、组织协调，有关部门在各自职责内负责工作。监管部门之间看似分工明确，但实际操作中不可避免地会出现同一个召回环节的工作，几个部门都有权负责的情形，从而产生权限上的冲突，导致监管混乱、无秩序，工作效率大大降低；而当食品召回后续工作出现问题时，相关部门又容易产生互相推脱的现象，法律责任无人主动承担，2008年“三聚氰胺奶粉事件”就反映了食品监管部门监管的缺位。

(三)食品召回成本高

从现行《食品召回管理办法》的规定可以看出，我国食品召回的主体包括食品生产者、食品经营者、国家食品药品监督管理总局及地方管理部门。食品生产经营者依法承担第一责任人的义务，负责召回不安全食品，而由食品生产者和经营者独自承担食品召回的成本，这对生产经营者来说无疑是一种财务上的危机。

“由于食品在出售后很快就被消费，并且食品销售难以建立有效的溯源机制，使得在实施食品召回时难以及时通知消费者参与召回。”[2]尤其是我国目前实体、网络消费模式并行，建立溯源机制更显困难，线下实体经营的消费者不一定能够完善保留交易凭证，在生产经营者施行食品召回时难以提供消费证明；而网络消费的特点偏向于种类数量多而单价偏低，这些都会造成食品召回过程的成本高昂，给企业带来经济负担。

(四)对企业的处罚力度不足

就违反现行食品安全有关法律所承担的责任来看，我国目前对于违法企业的处罚力度不足。《食品安全法》仅规定食品行业协会依照章程建立奖惩制度，并未对具体违法行为的法律责任做出具体规定。

《食品召回管理规定》规定了一些特定行为的法律责任，但处罚力度仍较小，这就会造成轻微处罚措施与违法行为造成的严重后果并不匹配。依照《食品召回管理规定》的要求，食品生产者实施食品召回的同时仍需要承担一定的责任，食品生产者违反规定未停止生产销售不安全食品的或未及时处理、销毁不安全食品的，第一次仅给予警告，限期责令改正，对于逾期未改正的也只是处以三万元以下的罚款。对于食品生产者主动实施召回的，甚至还可以依法从轻或减轻处罚。“虽然处罚相关的规定最终目的是为了有效控制违法违规行为的发生，而并非以处罚为目的，但仅仅从形式上对处罚进行相关规定，而不采取有力的处罚手段，食品安全相关法律的执行力度必然受到直接影响。”[2]而且在这种处罚力度不足的情况下，不少生产者会为了谋求利益铤而走险，生产不符合标准的不安全食品，因为即使被发现也并不会受到严厉的惩处。

三、国外食品召回法律制度例举

相较于我国食品召回法律制度建立时间晚、存在一定缺陷的现状，一些国家的召回法律制度在经过较长时间的发展后，已经形成了较为完善的法律体系，可以为我国提供参照。

(一)美国食品召回法律制度的启示

美国的食品召回法律法规体系非常完善，从联邦到州均是如此。“1906年出台第一部《纯净食品药品法案》至今，美国在食品安全、监管领域形成了完备的法律体系,有近200多部法律法规”，[3]这一数字就与我国形成了鲜明的对比。在立法上不仅有联邦、州、地方的明显层级划分，保障法律效力，而且除去综合性立法以外，还有对具体对象的立法，如《联邦食品、药品和化妆品法》《家禽产品检验法》等，确保法律有效适用。

美国负责实施召回不安全食品的政府监管部门为食品安全检验局及食品和药品管理局，“在食品召回监管方面,美国以联合监管模式进行执法，这种合理配置和全方位监管的方式值得中国学习借鉴。”[4]食品安全检验局负责确保州际贸易中进口和国产肉、禽及某些蛋制品的安全，而食品和药品管理局则负责食品、药品、器械等产品的监督检验。两个部门在监管对象上有明显区分，分工极其明确，可以很好地完成维护国家食品安全工作。

(二)日本食品召回法律制度的启示

日本并没有针对食品召回的具体立法，而是将食品召回法律体系作为整体行政召回体系中的一个分支，其中比较典型的立法就是《食品安全基本法》和《食品卫生法》。“与中国的《食品安全法》相比，日本《食品安全基本法》通过法条的形式把消费者至上的理念进行了明确,突出了消费者的地位,值得中国借鉴。”[5]在立法中加以强调保护国民健康，更有利于从根源上去强化企业的守法意识，减少不安全产品的产生。除去这两部主要法律，日本还制定了很多关于食品召回的规章，以补充基本法所没有包含的具体规定等，这一立法模式也比较契合日本的社会形态。

日本的食品召回主体比较明确，《食品安全基本法》第二十二条规定在内阁中设立食品安全委员会，负责食品召回。召回分为强制召回和自愿召回两种方式，自愿召回是食品生产企业基于自主实施的食品召回，而强制召回则是国家政府部门行使公权力的结果。

日本还有一个独特的食品召回方式，就是在食品生产过程中进行全程记录，以便于发生食品安全事件时及时定位，及时召回不安全食品。这项工作任务比较繁重，并不适合我国这样领土面积大、人口众多的国家，但这一方式可以给我们带来新思路，从而找到更适合我国的召回方式。

根据以上对美国和日本两个国家制度的研究，发现我国食品召回法律制度和国外相比，还存在一定差距，有较大的进步空间。对于我国的食品召回法律制度，可以从立法、监管制度等方面进行完善。

四、我国食品召回法律制度的完善

针对我国食品召回法律制度目前存在的问题、面临的制度发展困境，寻求完善的途径有较大的现实意义。一方面，解决不安全食品问题，有利于保护消费者合法权益，维护社会公共秩序；另一方面，追究违法企业的法律责任，有利于引导企业守法、促进企业的未来发展。

(一)完善立法

第一，修订现行《食品安全法》，增添食品召回的专门章节或条款。我国现行食品召回法律体系中，只有《食品安全法》这一个位阶较高的法律，但因为缺少具体规定，可操作性不强。为了保证这一法律的有效施行，应对《食品安全法》的内容进行修订，增添关于食品召回的专门章节，或是在原法的基础上，增加与食品召回有关的条款，加强该法中对实体性、程序性问题的规定，明确食品召回主体职责、召回程序等事项，这样的做法既能降低司法成本，又能保证现行法律体系的完整性和稳定性。

第二，增加法律法规的数量，完善食品召回法律体系。《食品安全法》虽确定了食品召回制度，但仅是模糊意义上的确立，与之相配套的法律法规并不完善。美国在食品安全领域已经发布了近200部的法律法规，我国也应当增加有关食品召回立法的数量，制定相关的法律法规。对于《食品安全法》中没有详尽规定的部分，由其下位法承担补充职能；地方应当根据中央层面颁布的法律法规规章，制定相应的地方性法规，以保障制度从中央到地方的统一；还应当依据特定对象来制定专门立法，对不同种类的食品区别对待，分别制定法律法规。

第三，立法中突出消费者地位。制定食品安全法律最重要的一个目的就是保护消费者的合法权益不受侵犯。借鉴日本的经验，可以将保护消费者利益、消费者至上等理念以法条形式添加到食品召回的法律中，从立法开始强化消费者地位，进而保护其权益。

(二)明确食品监管部门的职责

频发的食品安全事件揭示了我国食品安全监管法律制度的不足，主要表现在监管部门职责不明确、存在缺位。

2010年国务院设立食品安全委员会，负责领导、部署食品安全工作，提出有关食品安全监管的重大政策办法等，督促落实食品安全监管责任。在2018年第十三届全国人大一次会议批准了国务院机构改革方案后，食品安全委员会的具体工作由国家市场监督管理总局承担，下设食品安全抽检监测司，督促指导不合格食品的核查、处置以及召回，明确了食品召回负责的特定部门。

完善监管法律制度，应当加强国家市场监督管理总局在宏观上对食品安全工作的指导，将分散的权力集中起来，进行统一部署和分配，施行中央和地方一起管理，形成由中央领导、地方具体执行的纵向体系，以促进工作有条不紊地进行。同时通过立法来明确各个监管部门在食品召回中的具体职责，填补监管的缺位，完善监管体制。

(三)降低食品生产企业的召回成本

无论是在哪个国家，实施食品召回都需要大量的资金投入，这也构成了召回的直接成本，但不同国家召回的间接成本却不尽相同。当召回成本大于违法成本时，就会给食品生产企业提供充分的主观违法动机；当召回成本小于违法成本时，这就是推动违法企业主动实施召回的重要因素。因而鼓励企业主动召回，重要的一步就是在召回成本和违法成本中寻求均衡，降低召回成本，提高违法成本。

我国的食品召回主体包括国家食品药品监督管理总局等国家机关，可以加强这些国家机关在召回中的作用，在超出违法企业能力的领域采取支持性、帮助性的行为，在一定程度上减轻企业负担，促进企业积极主动召回，维护消费者利益。

“由于产品召回成本高昂，单靠生产商和销售商自身的实力难以承受，国外通常的做法是购买召回保险来转嫁召回成本。”[6]我国也存在召回成本过高这一问题，因而完善食品召回责任保险制度也有助于分散企业风险、分担责任。但我国目前对于召回责任保险的供给和需求不平衡，企业投保的比例不高，国家可以在一定程度上提供政府财政支持、倾斜价格以降低保费，推行强制性的政策去保证企业购买召回责任保险，这样当食品生产企业需要对食品进行召回时，可以通过保险赔偿减少很大一部分召回成本，使得食品召回更加顺利，消费者权益得到更全面保护。

(四)加大企业的违法成本

《食品安全法》规定，当消费者的合法权益因为不符合安全标准的食品受到损害时，除要求赔偿损失外，还可以向生产经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金，生产者和经营者实行首负责任制，先行赔付，不得推诿。我国目前对生产者和经营者采取的首付责任制非常合理，保护了消费者的合法权益，不会因逃脱责任给消费者造成损失。虽然已经加重了对违法行为处罚的力度，但是企业需要缴纳的赔偿金数额仍然较小，这对于违法企业而言有时并不足以达到警戒的目的。除加大财产责任以外，还应加大行政处罚的力度，必要时候采用刑法加以规制，追究违法企业的刑事责任。

首先，加大财产责任。虽然法律规定了生产者或经营者承担支付价款十倍的赔偿金的义务，但在大部分商品的单价都比较低廉的情形下，即使是价款的十倍也并不会成为义务承担人的负担，因而对于企业应追究极高昂的经济成本，并给予消费者高额的补偿。但对于能够及时召回食品或解决问题的企业降低其违法成本，需以高昂的违法成本和不同做法的差别对待来限制违法企业，致使其被迫守法。其次，针对危害影响范围极广的企业，可以采取吊销营业执照或者责令关闭、撤销的措施，还可以追究企业主要负责人或特定行为责任者的责任，在行政范围内给予相应的处罚。最后，对于造成重大后果的违法行为，在追究企业的财产责任和行政处罚都不能很好地规制时，可以追究其刑事责任。我国《刑法》第一百四十三条规定了生产、销售不符合安全标准的食品犯罪的法律后果，处拘役或有期徒刑并处罚金或没收财产，将危害食品安全的犯罪归入破坏社会主义市场经济秩序犯罪，以严厉的刑事责任来遏制违法企业以及行为人，进而从刑法领域来加大违法成本。

五、结语

食品召回法律制度在食品安全监管法律体系中占重要地位，是维护消费者合法权益、规制市场主体的重要制度。目前，我国食品召回法律制度发展较为落后，面临法律法规不健全、监管部门职责不明确、监管无秩序、食品召回成本高、对企业处罚力度不足等多重困境。在当前推进法治国家建设的道路上，完善食品召回法律制度尤为必要。

从立法层面，增加法律法规的数量，完善食品召回法律体系，突出消费者的至高地位以达到维护其权益的目的；从制度层面，明确监管机关职责，填补监管缺位，完善监管体制；从企业方面，降低食品召回的成本，完善食品召回责任保险制度，强制推行召回责任保险的适用；从法律责任方面，加大财产责任、行政处罚力度，并增加刑法规制。对于食品召回法律制度的现状分析和寻求完善措施，不仅是对食品领域的安全保护，维护消费者权益，同时也是在完善国家法律制度、建设法治国家方面的重要举措。随着国家治理现代化和法治中国的不断推进，通过完善立法、加大监管等措施，食品领域的安全一定可以得到更好的保护。

注释：

①《食品召回管理规定》第3条。