高校二级学院微观自主的推进策略

肖乃涛

(武汉纺织大学 研究生处，湖北 武汉 430200)

办学自主权是高校自主处理内部事务、抵御外部不当干预的重要凭仗。近年来，我国高校办学自主权虽然不断扩大但总体不足，这已成高等教育战线的共识，也是高校师生的切身感受。大学应当是双重自主的，亦即大学相对政府宏观自主，学院相对大学微观自主，而且宏观自主与微观自主是相互依赖的，无论哪个层面的自主缺失，都将导致大学双重自主结构的坍塌，任何从事知识创新的团体或组织都应当以双重自主结构作为基本框架。[1]当前，我国大多数高校实行的校院系三级建制、校院两级管理模式。在此种模式下，校级行政部门代表学校制订发展规划并组织实施，对学院实行宏观管理和具体行政事务指导；学院处于中间层次，具有一定的行政管理权和自主权，负责统筹和落实本学院各项事务；系(教研室、研究所等)作为最基层学术组织，负责实施具体的教学、科研及社会服务活动。“校院两级关系嵌入在政府与大学关系之中，在传统科层组织模式下，基层学术组织拥有权力较小，校部机关对基层学术组织管得过细、统得过死。”[2]

如果说大学与政府的关系不顺是大学宏观自主的要害，那么大学与内部教学科研单位的关系紊乱则是学院微观自主的症结所在。我国校院关系概括地讲，就是“校办院”而非“院办校”：学校不仅决定学院领导班子的配备，还控制着学院学生招生、专业设置、课程教学、科研组织、人事管理、职称评审、资源配置、对外合作等学术活动和组织发展的方方面面，校级管理层处于强势和主导地位，而学院处于弱势和依附地位。大学作为典型的“底部沉重”型组织，基层院系承担着教学科研、社会服务与文化传承任务，“任何自上而下的改革只有落实到学科或院系层面才有意义”。[3]调整校院关系、深化校院两级管理体制改革，已经成为构建以学院为中心的内部管理体制、提升学院自治水平的着力点，也是从“校办院”转向“院办校”的突破口。

一、学院设置转向宽型组织结构

学院是现代大学的基本组织单位，肩负着师资队伍建设、人才培养、科学研究、社会服务等诸多职能，在大学中处于中间层次，地位十分重要。院系设置是保持学院独立性、激发学院办学活力、提高学院自治能力的前提条件。我国学院之所以处于弱势地位、自治程度偏低，一个重要原因就在于学院设置过多。

1.学院数量多而权力小

研究表明，我国大学学位层次越高学院设置数量相应越多。综合性大学平均学院数量为25个，相当于3个本科专业设置1个学院，最多的竟设有56个学院；多科性院校学院数量均值近20个，相当于2.5个本科专业设置1个学院，另有数量不等的继续教育学院、基础课部、学院级的研究院或中心，以及民办官助的独立学院。单科性院校在1个学科门类下平均设有7个学院，而且每个学院仅有1个本科专业。[4]相对而言，国外大学基于学科门类而非本科专业来设置学院，学院学科容量大、内设系所多，国外研究型大学平均学院数量为8.4个，而我国研究型大学平均拥有19.7个学院。[5]英美9所顶尖大学平均设置8个学院(其中哈佛大学15个、帝国理工大学4个)，我国重中之重大学联盟(C9)则平均拥有38个学院(其中北京大学53个、哈尔滨工业大学23)，[6]国内外顶尖大学学院数量相差四倍有余。

我国高校二级学院数量居高不下是由多方面原因造成的。从国家层面来看，大学扩招之后仍然延续按照专业设置学院的制度，规模效应下不可避免地造成学院数量膨胀；从高校自身来讲，伴随着高等教育大众化、普及化进程，高校在利益驱使和行政主导下热衷于升格、综合化，搞学科专业“大而全”，增设和拆分学院顺理成章；从学院层面来说，为追逐学院自身权力利益，“宁为鸡头不做凤尾”，盲目跟风扩系建院。学院数量扩张或许能获得短期利益、解决规模难题，但是学院数量过多弊端也不容忽视。

首先，导致大学低水平重复建设。每新建一个学院就意味着要按不低于学生规模的1/18配备教师，以及学院领导班子成员、行政管理人员、学生辅导员、实验管理人员等教职员工，加之每个学院在资源追求方面都要求“麻雀虽小五脏俱全”，教学、科研、办公、实验用房陡增，导致高校办学资源浪费严重。其次，增加大学管理成本并降低管理效率。管理幅度直接影响组织效率，管理幅度过宽或过窄都不利于高校运转。基层管理者能有效管理16人左右、中层管理者能有效管理10人左右，而高层管理者不宜超过7人。学院数量过多会增加大学内部关系的复杂性，形成不必要的组织壁垒，加大沟通协调难度，导致大学管理成本过高、管理效率低下。再次，有利于大学集权进而削弱学院的独立性。组织的生存发展离不开资源支持，子组织越多对资源的依赖性就越强。在大学办学规模相对稳定的情形下，学院数量越多体量自然就越小、议价能力就越弱，而学院间的竞争则日益加剧，校级管理层对学院的控制力就变得越强；有些大学甚至采取“推恩令”的策略不断扩张学院，从而加强校级管理层集权，学院最终成为大学的执行机构，独立性、自主性不断削弱，何谈相对大学微观自主？

2.学院设置由窄向宽调整

权力的行使，离不开组织这个媒介，管理者一般通过建构适合自身需求的组织结构，经由组织程序发布命令、行使组织权力。组织在多年的发展中，从最初的简单组织结构，逐渐演变出U型结构、M型结构、矩阵结构、多维立体结构，犹如从原始的木筏，逐渐进化为单舟、大船、舰队、航空母舰式的海陆空战斗群。鉴于我国大学二级学院数量较多与权力较小并存的现状，“将窄型院系组织结构调整为宽型院系组织结构，并同时优化校院系权力结构，应是我国高校推进院系治理结构改革的最佳路径。”[7]建立宽型组织结构的学院，应当从三个方面着手。

一是按照学科门类而非专业重新调整学院设置。学科作为相对独立的知识体系，其研究对象、理论、定理、规则和方法相对稳定，人类所有的知识可以划分为自然科学、农业科学、医药科学、工程与技术科学、人文与社会科学五大门类。我国则将学科划分为13个门类、110个一级学科。专业是根据社会分工需要划分的学业类别，大致对应一级学科下设的二级学科，随着社会产业结构和人才需求变化而不断调整。国外大学按照学科门类、一级学科设置学院的比例大致为7：3，而我国则相反，按照学科门类或学科群设立学院的不足30%，有的甚至是按照二级学科来设置。与此同时，有的学院涵盖两个及以学科，比如数学与计算机学院，但学科关联度不强、整合度不高，而比重较大的工科则分散在四五个不同的学院。为此，既要防止学院学科结构单一，也要警惕学院学科结构分散，学院要兼顾学科的综合性与专业性。二是保持学院数量相对稳定而适度增设系级组织。管理幅度与管理层次密切相关，减少管理幅度就要相应增加管理层级，两者成反比。学院作为大学的中层组织，应当相对保持稳定，可以根据社会需要增加或减少研究所、中心等类学系组织，保持学系的灵活性。三是可以设立特色学院、综合性学院以及学院级别的各类研究院，既有利于彰显大学的办学特色，又能够促进学科交叉融合，增强学院的包容性和独立性。

二、校院两级管理实行M型结构

校院两级管理的本义，是依托学校和学院两个管理层级，实现学校宏观决策、部门协调配合、学院实体运行。校院两级管理在实际推进过程中最大的困难就是“校办院”，大学与学院之间的职责和权限不清晰、责权利不相匹配。校院权力配置总体上“权限界定不清、放权不充分”，学校在自上而下放权过程中担忧学院的用权能力，学院自下而上要权过程中存在“要权不担责”的心态，[8]导致学校与学院的权责关系始终处于胶着状态。为激发学院主动实现学校学术发展目标，我国大学在校院两级管理改革方面进行了诸多尝试。目前来看，改革大学与学院的关系，采取M型组织结构(Multidivisional Structure)为佳。

M型结构也称之为事业部制，最早在杜邦、通用等规模庞大、职能多元的巨型企业诞生。这些跨国大型企业根据产品类型、地区分布、客户需求的不同，成立相应的事业部等分支机构，总部负责规划、筹资、协调、考核等战略决策，各事业部在总部的授权下保持相对的独立性，分散经营、独立核算、自负盈亏。总部与各事业部等分支结构不再是传统的集权关系，而是适度控制下的分权关系，各事业部拥有较大程度的准自主权。M型结构的最大优势在于分散决策、内部竞争，集权与分权有机结合。采取M型结构的校院两级管理，大学与学院之间将形成“介于计划控制和合同管理之间的准市场关系”。[9]如此一来，大学通过编制发展规划、拟定目标任务书对学院进行管理和控制，成为顶层设计的战略中心；学院将获得教学、科研等准自主权，从缺乏独立性转向半独立性，成为日常运转的责任中心，进而形成准市场模式的校院关系。为此，有必要对学校权力进行规制，进一步界定和划分校院两级的权力与责任。

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1.以放权为核心，赋予学院权能

高校内部以学科和专业为基础，在横向上分割成或大或小的学院、系部和研究中心(所)，并在长期发展过程中形成了各自的学术话语体系。学院在高校内部的横向分割，不仅阻碍了跨学科发展，更加剧了校内人财物的竞争和博弈。大学和学院在资源投放和资源调配方面的态度截然不同。学校主张公平原则和绩效优先，根据学院的办学规模适当兼顾学科特征进行基数微调；学院则更多主张倾斜性投入和任务导向，每个学院都认为自己具有不可替代性或者特殊性，应该得到基本的办学资源保底甚至于或多或少的必要照顾。[10]校院两级管理实质是大学对学院授权，此时两者隶属行政性权力关系；学院微观自主强调分权，届时两者属于契约性权力关系。推进学院微观自主，大学宜加快简政放权步伐，“以放权为常态、不放权为例外”，以财务管理模式改革为放权突破口，撬动大学人财物事的全盘改革，将教育主管部门下放给大学的办学自主权尽可能地下放给学院，进一步落实并扩大学院战略规划、教育教学、学科建设、科学研究、人才队伍、资源配置、对外交流的自主权，建立实体性学院；同时，精简校级职能部门，着力建设服务型机关，推动直线型的校院权力关系向扁平化关系转变。

2.以确权为重点，压实学院责任

权力与责任犹如硬币的正反面。权责一致是学院有序运行的重要保证，无论是学术权力与行政权力二元权力论，还是政治权力、行政权力与学术权力三元权力论，其焦点均在于权力与责任的对等性，权大责小、权小责大都不利于学院的治理。[11]权责一致是权力与积极责任的统一，也是权力与消极责任的统一，现实中权力总是争取积极责任、回避消极责任，权力大多全面清晰，而责任则模糊笼统。校院权责统一是个长期复杂的过程，职能部门放权不可能一蹴而就，而且基于“理性的经济人”，无论是职能部门还是学院都希望多拥有一些权力、少承担一些责任，特别是消极责任。[12]此时，有必要通过大学章程以及校内规章制度，对学校职能部门和学院进行确权，既明文确定各自的管理权限，又约定各自必须承担的责任，建立校院两级办学成本分摊的具体规则及执行机制，通过规章制度的约束和规范确保校院权责一致。

3.以督权为手段，促进校院平衡

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[13]校院两级管理改革在“简政放权、扩权强院”过程中还存在权力监督不到位、监督力量不足、存在盲区等突出问题。调查发现，当前对大学内部权力的制度性监督制约还比较薄弱，“学院内部权力制约总体较低，权力监督不够有效，特别是决策过程中党委对行政的监督不得力。”[14]办学自主权脱离不了监督管理，为此强化高校外部监督、促进高校内部纪检部门“三转”势在必行。根据“有权必有责、用权受监督”的原则，一方面教育主管部门等行政力量、行业企业等市场力量、媒体中介等社会力量要加强对大学的监督和问责，充分发挥教代会、民主党派作用，加强校内民主监督；另一方面大学对学院授权的同时要严格督权，要加强学院领导班子建设，加大校内党建与思想政治巡察以及经济责任审计力度，强化权力下放、管理重心下移过程中的权力监督和制约，确保学院在大学的宏观领导下，认真履行人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新职能，保持校院两级改革与发展张力。

三、学院行政服务学术一元结构

学术权力是大学的根本权力。大学是学术组织与科层组织的结合体，众多利益相关者共同治理大学成为主流趋势，但对学术权力的坚守和学术自由的保护仍然是大学治理的核心。学院与大学职责同构，国内外大学的学院均同时兼有学术性和行政性。至于学术性与行政性谁强谁弱、孰主孰从，不同类型的学院差别较大。大学长期采取行政主导、财政人事集权的管理模式，导致学院行政权力泛化、学术权力相对萎缩，政治权力和行政权力占据了学院权力场域的主导地位。学术性始终是大学的本质属性，校院系三级建制越往基层学术权力理应越大，学院可谓是大学的学术心脏地带。大学层面的学术权力与行政权力二元权力论，抑或是政治权力、行政权力与学术权力三元权力论，都不再适应学院管理，学院层面学术权力要处于主导地位，也就是说学院行政权力要让位于学术权力，并服务于学术权力一元结构。

人才培养与科学研究是学院的两大核心职能，学院要坚持“服从于真理而不屈从于权威”的知识信仰，以及学术自由、学术自治、学术中立的“3A原则”，立足于学术性目标并通过学术性方式予以推进。教授作为学术权力的象征和代表，在大学治理中具有独特的地位和作用，必须充分发挥教授的作用、推进教授治学。教授治学有广义和狭义之分，前者是指“教授从事具有研究属性的学术活动”，后者则指“教授在学术领域行使其决定权力。”也就是说，狭义的教授治学强调的是“教授在大学学术事务管理上的发言权”，而教授治校则是力求“创建以学术权力为主导的大学组织结构与权力架构”。由此可见，教授治学与教授治校有着本质区别，教授治学仅是教授治校中的一个细枝末节问题。

当前，要突出教授委员会(或学术委员会)在学术事务的最高决定权和审定权，缩小行政权力在学院事务中的自由裁量权，试行教授委员会选举提名院长、讨论决定学院年度预算等多种措施，充分发挥以教授为代表的教师群体在学术决策和管理中的重要作用。此外，学院可推行“学术PI”制，赋予学科带头人、专业负责人类似讲座教授调配学术资源的权力，平衡“双肩挑”人员行政管理与科学研究的职责比例，不断增强学院学术权力。

2.行政与学术适度分离，发挥学术主导作用

国内高校与西方大学关于大学内部治理的根本目的——实现大学学术自治和学术自由，是有着高度共识的，没有原则性分歧。为达到这一目的，“高校以学科为基础，以学术权力和行政权力二元对立为基本架构，以学术自治为最高价值追求，建立了一个分割的内部治理结构。”换言之，高校内部围绕权力分配和执行体系，形成了两大核心关系：一个是行政权力与学术权力的关系，另一个是大学与学院的关系。这两大核心关系主体受利益驱动，总体上呈现出分化与矛盾的格局。

大学内部同时存在着行政权力和学术权力，两者既相互冲突又相互交织，大学的有效治理往往是行政权力与学术权力共同作用的结果。大学快速发展离不开行政力量的驱动，大学去行政化并不意味着大学不需要行政管理。学院党政联席会承袭校级层面党委领导下的校长负责制，本身兼具教育、学术、管理三重职责，特别是科层式管理能够加强学院资源统筹能力，更好地服务学院人才培养和学术发展。深化校院两级管理，要正确处理好学院层面的学术权力与行政权力关系。“基于三级组织两级管理架构的大学行政权力和学术权力配置与运作的模式，可在学院层面分离行政权力与学术权力，把行政管理工作集中在学院，把学术管理工作下放到系。”在此管理架构下，学院层面负责学科建设和行政事务，为广大教师创造宽松的学术环境，而学系则在学院的指导下实施并完成具体的教学和科研工作。

从管理本位转向学术本位，还要解决好学院院长的角色冲突。实证研究发现，不同层次类型高校的学院院长，普遍存在着中度偏上的学术角色与行政角色冲突，这是由职位而非个人决定的。学院院长一般拥有学术专长和教授职称，在任时是学院的行政首脑、全职履行学院管理职责，离任后可以承担学系的教学和科研工作，由此可以一定程度上解决学院院长的角色冲突。简言之，在大学内部学院更熟悉学科专业状况和师生发展诉求，职能部门以单一方式集中管理各个学科，难免存在“外行管理内行”的情形，抑制了学院发展的自主性和积极性，在较大规模大学中不宜以职能部门为管理中心，而应以学院为管理中心。校院两级管理改革归根到底，是要建立校院分权关系，赋予学院准自主权，确立学院半独立性，着力推进行政权力服务学术权力。