少年分级处遇机制之系统构建

谢扬强

（1.西南政法大学少年法学研究中心，重庆401120； 2.中共怀化市委党校，湖南怀化418008）

差异交往理论认为，犯罪行为是习得的[1]，这一点在少年犯罪中尤为突出。最高人民检察院副检察长童建明亦指出，“罪错未成年人既是社会的危害者，也是不良环境的受害者”[2]。改革开放四十余年，我国社会经济蓬勃发展，人民生活水平得到极大提升。社会环境的巨变给少年成长带来了双重影响：一方面，当今的少年能更加广泛、深入地接触社会，知识、技能的获取也更为便捷；另一方面，少年社会化的过程，并未因社会的发展而缩短，社会不良环境对少年的影响不减反增。复杂的少年犯罪形势，以及民众对公共安全的需求不断提高，都对我国少年司法体系化、制度化构建提出了更高要求。

一、少年分级处遇机制之提出

今日之少年，明日之希望！未成年人的健康成长，关系着民族和国家的未来。近年来，校园暴力和少年恶性案件频频见诸报端，而相应的法律规制效果却令人堪忧，引发了社会各界的热议。2019年2月14日，最高人民检察院出台的《2018—2022年检察改革工作规划》中提出，“探索建立未成年人临界预防、家庭教育、分级处遇和保护处分制度”，罪错少年分级处遇机制之构建应运而生，引发了业界和学界的广泛关注。

少年分级处遇机制既包括对现有少年处遇措施的优化和重构，也涵盖了为达到教育、挽救罪错少年而实施的一系列制度的系统集成。少年分级处遇机制倡导的提前干预、提前预防和分级分类精准矫治的价值理念与少年罪错行为发展规律高度契合，顺应了未成年人特殊保护和犯罪预防要求，做好这项工作有利于实现社会效果与法律效果的有机统一。青春期少年心智尚未成熟，其决策能力、辨别能力有待提升。在这一时期，缺乏经验的年轻人在做决定的过程中会犯下许多错误，这也是自由社会中成长过程的必要风险[3]。

美国心理学家埃里克·H·埃里克森在弗洛伊德性心理发展理论的基础上，创造性地提出了人格发展的八段理论。他认为，青春期（12至18岁）的主要矛盾在于如何构建良好的自我同一性。如果一个青春期少年所处的环境剥夺了他未来发展中实现自我预期的可能，即剥夺了其实现同一性的可能，他将以惊人的力量反抗社会环境[4]。换言之，少年产生越轨行为的根本原因在于他所处的环境剥夺了实现自我预期的机会，导致其对社会的反抗。大量案件表明犯罪少年通常是一些最为严重的虐待和剥夺的受害者，只不过这一现象被社会所忽视而已[5]。司法实践亦证明，少年罪错行为通常是一个由轻及重、逐步恶化的过程，及时有效的干预是矫正其越轨行为的有力举措。反之，一旦错过最佳的矫治期或者干预不当，有些少年成年以后很可能成为惯犯[6]。

当前少年犯罪形势日益复杂，《刑法修正案（十一）》明确提出，在特殊情形下可个别降低刑事责任年龄①，在这一背景下，如何进一步优化和完善当前的少年处遇体系，是我国社会治理中迫切需要解决的问题。少年分级处遇机制之构建不仅契合了少年罪错行为发展的规律和少年身心特征，也顺应了未成年人特殊保护的要求，是实现少年犯罪预防与特殊保护、推进国家治理体系与治理能力现代化的重要举措。

二、少年分级处遇机制构建之困境

目前，司法实践尽管对少年分级处遇机制的构建有了一些有益的探索，但距离体系化、制度化的少年分级处遇机制构建目标仍有很大距离。从宏观而言，我国少年司法改革起步较晚，少年法尚未得到足够重视，其独立价值远未得到普遍认同；加之受理性成人观念的禁锢，少年法的价值理念仍存在一定程度的偏差。正因如此，我国少年法律制度的系统性、协调性建设有待提升。从微观而言，少年处遇措施的层次性、完备性明显不足。刑罚仍是少年处遇的主要结果，收容教养、工读学校等过渡性处遇措施适用率极低；少年司法依附于成人刑事司法，独立性、规范性显著缺乏。另外，少年处遇社会支持机制远未完善，长效机制仍未形成，少年司法社会实效难以有效保障。

（一）宏观层面

1.少年法之独立价值尚未得到普遍认同

少年司法被誉为法学皇冠上的明珠，国际社会往往以此作为衡量一个国家法制建设发展水平的重要标志。随着我国少年司法改革的不断深入，少年法之独立性要求与少年司法制度实际附属之间的矛盾日益凸显。我国少年法从价值理念、组织体系到制度架构，均缺乏必要的独立性，根本原因在于缺乏对少年法独立价值的深刻认识。实务部门通常简单地以案件数量多寡来衡量少年法独立存在的必要性，忽视了少年司法的特殊性和专业性要求；理论界的部分学者认为，所谓的少年法似乎并无独立存在的必要[7]。时至今日，仍有许多人并不是站在社会发展之于少年特殊保护价值取向上看待少年之处遇，而是以成年人之于未成年人弱势群体的天然同情、怜悯的感性认识来看待，将制度上的要求视为司法者感情上的恩赐[8]。

2.少年法之价值理念存在认知偏差

首先，理念上具有浓厚的报应色彩。我国少年法之价值理念受制于成人刑法的藩篱，具有浓厚的报应色彩。尽管我国已经确立了少年与社会双向保护的原则，但由于理性成人的观念根深蒂固，实践中人们通常将两者绝然对立起来。现有的少年处遇体系，主要是以惩罚作为指导理念，剥夺或者限制人身自由的措施仍大量适用于少年，过分强调惩罚，对少年的保护明显不足[9]。

其次，方法上简单套用成人的规定。以刑罚为例，我国并无专门的少年刑罚制度，少年犯罪仅在刑罚裁量时予以酌减，即“小儿酌减”。表面上，这一模式体现了对少年宽宥处理，但实际上这种“优待”并不能真正消解刑罚所带来的不良后果。因为，其忽视了两个最基本的问题：其一，少年身心发展尚未成熟，其刑罚适应能力通常低于成人，刑罚对其造成的痛苦感受一般也强于成人；其二，刑罚的效果不仅体现在执行期间，其副作用亦会持续到刑罚执行完毕以后。对于人生道路更漫长的少年而言，今后可能面临更多的困难[10]。

最后，一些少年司法制度定位模糊，侧面反映了少年法价值理念的偏差。以未成年人社会调查报告制度为例，其设计的目的到底是为了方便查清犯罪原因，以便对症下药？还是用于证明行为人的主观恶意，从而作为其承担刑事责任的依据？对此存在不同意见，这种分歧也间接表明了实践中少年法价值理念上的偏差。

3.少年法系统性、协调性缺乏

首先，制度架构缺乏系统性。尽管现阶段我国少年专门立法取得了重大进步，但仍未从根本上改变其附属性地位。现有的“两法一专章”式的少年法体系还不健全，许多规定散见于其他部门法之中，缺乏系统性与操作性[11]。少年法律制度整体架构系统性缺乏，限制了少年司法保护功能的有效发挥，已然成为制约我国少年法律制度总体层次提升的瓶颈。

其次，体系衔接缺乏协调性。少年法律体系的构建既需要国家立法机关从宏观上进行引领和统筹，也需要国务院相关部门、地方立法机关制定具体制度规范，从微观上来贯彻落实。当前我国少年法体系衔接缺乏协调性，主要体现在两个方面：一是地方立法简单重复中央立法，严重浪费司法资源；二是少年法律体系与传统的刑事、民事法律体系衔接不畅，彼此脱节的情况时有发生。这与我国少年司法改革起步较晚，理论研究和实践经验缺乏等密切相关[12]。

最后，机构设置缺乏合理性。我国《未成年人保护法》与《预防未成年人犯罪法》自实施以来，最为人诟病的当属“共同责任原则”导致的责任稀释困境。值得肯定的是，此次两法修订，将“政府保护”单独成章，为进一步明确责任主体、避免各自为政和相互推诿的情况做出了努力。但如何避免因责任主体不明而陷入责任稀释的窠臼，仍是今后立法以及司法实践中应当重点考虑的。

（二）微观层面

1.少年处遇措施层次性、完备性不足

首先，制度设计与司法实践衔接不畅。从规范的层面看，当前我国针对罪错少年的规制措施，主要包括责令监护人严加管教、训诫、收容教养、送入工读学校等，在形式上形成了对罪错少年处遇闭合的完整链条，但实际效果差强人意。一方面，我国少年处遇措施比较单一。受理性成人观念的禁锢，刑罚仍是对罪错少年处罚的主要处遇方式，这与少年特殊保护、优先保护的要求背道而驰。另一方面，由于收容教育、工读学校教育等非刑罚措施实体规范缺乏明确性、程序设计合理性不足，导致可操作性与强制性缺乏，因而实际规制效果大打折扣。实践中，对罪错少年的处遇，经常陷入“一放了之”与“一判了之”的两难境地[13]。

其次，刑事处遇与非刑事处遇二元分离。所谓的二元分离，指的是刑事处遇发展日益勃兴，而非刑事处遇发展日渐式微。本应该在前期预防干预中处于主导地位的非刑事处遇措施发展缓慢、适用率低，明显呈萎缩趋势[14]。与非刑事处遇发展迟缓的窘境相比，包括不起诉、监禁刑、非监禁刑等刑事化处理方式的发展更为蓬勃，相关具体制度的理念更为先进、制度也更加健全[15]。

2.少年处遇程序独立性、规范性缺乏

一方面，少年司法依附于成人刑事司法，缺乏独立性。少年司法的特殊性决定了其应当从刑事司法中分离出来，保持必要的独立性。尽管我国《刑事诉讼法》中有未成年人特别程序专章规定，但上述规定远未达到系统化、科学化的程度，难以有效保障当事人的诉讼权利。少年非刑事处遇程序亦存在上述问题，以收容教养为例，其程序设计的科学性、合理性明显不足。决定机关与侦查机关不分、缺乏制约监督机制等诸多问题，被广泛诟病。

另一方面，少年司法组织体系不健全，从业人员专业性孱弱。组织系统是少年司法制度构造体系的核心，具备专门的少年司法机构是少年司法制度独立形成的重要标志。我国少年司法组织体系建设滞后，从而使少年司法制度整体优势无法体现。目前我国少年司法组织建设诸多方面有待提升，少年警务机构、少年检察机构仍未体系化建立，即便是已经取得长足发展的少年法庭也遭遇到生存危机。近年来，由于未成年人犯罪案件数量持续下降、司法体制改革的“量化”性要求以及家事审判改革等的影响，少年法庭在某种程度上遭遇撤并危机。少年司法机构不健全，以及从业人员的整体专业素养不高，制约着少年司法整体制度优势的发挥，进而导致教育、挽救、感化行为人的目的难以实现[16]。

3.少年处遇社会支持长效机制尚未形成

少年司法具有较强的社会属性，其有效运行有赖于发达的社会支持体系。广泛的社会参与、充足的资金支持、专业的机构队伍等，是少年处遇社会支持体系化、规范化和常态化的前提保障[17]。当前，未成年人检察工作社会支持体系建设已经初见成效，但是其法律依据、资源整合、配套机制等仍有待健全，比如规范性文件效力层级较低、社会支持预期性与持续性缺乏保障、各地发展水平失衡、建设力度有待进一步加强[18]。

三、少年分级处遇机制构建之路径

从长远来看，制定集实体法、程序法、组织法于一体的少年法典，有利于实现我国少年法律制度规范化、体系化的发展目标，也是构建少年分级处遇机制的科学捷径。但制度改革的渐进性决定了构建少年分级处遇机制不可能一蹴而就。当务之急，应当破除窠臼思维、厘清价值体系，完善机制措施、规范适用程序，健全社会支持体系，由此不断提升少年法律制度整体的适应性、协调性，最终形成全方位、立体式、多层次的罪错少年分级处遇机制，从而从根本上有效预防少年违法犯罪。

（一）厘清少年法的价值理念

欲构建科学的少年分级处遇机制，需要解决的首要、核心问题是系统探究并明确少年法的价值理念。少年司法的特殊理念和价值取向，是整个少年司法制度体系的基石，也是构建少年司法制度的主导方向。世界各国的少年法，深刻根植于本国文化传统之中，少年法所体现的地域性和历史性，是所有法律制度的共同属性。由于全球化浪潮，世界的联系不断加强，保障儿童权利的共同主张被强化，少年司法的价值理念正在走向趋同[19]。构建罪错少年分级处遇机制应以下述原则理念为基本遵循。

1.儿童利益最大化原则

儿童利益最大化原则是少年法的最根本原则，是少年法健康、有序发展的基石[20]。宋英辉指出，儿童利益最大化原则意味着将儿童放在权利中心位置，在处理关乎儿童的问题时，要求全方位地考虑儿童的根本利益，从而作出最有利于儿童的措施和安排。当今世界各国普遍以儿童利益最大化原则为指导来构建少年处遇体系。儿童利益最大化原则现已成为国际社会广泛认可和接受的，用以处理一切关于儿童问题的首要准则[21]。值得肯定的是，2020年10月17日《未成年人保护法》修订，将儿童利益最大化原则表述为“最有利于未成年人保护原则”，并且列举了具体要求②。这将进一步明确未成年人的主体地位，增强了该原则的可操作性，为我国未来少年司法改革提供更加明确的价值指引。

2.国家亲权理念

国家亲权理念确立的教育、保护的观念是构建少年分级处遇机制重要的理论源泉。国家亲权理念将国家视为未成年人的最终监护人，在其父母监护不力时，国家作为最终监护人，以未成年人的利益为最高原则，担负起对该未成年人的监护职责。国家亲权理念强调对少年的特殊保护，有效克服了传统刑罚的惩罚色彩，为世界各国建立区别于成年人司法的自成体系的少年司法处遇制度提供了理论基础。我国文化深受“恤幼”思想的影响，国家亲权理念与“恤幼”思想不谋而合。此次《未成年人保护法》确立了国家监护制度，是国家亲权理念在我国少年司法实践中最鲜活的体现。

3.恢复性司法理念

恢复性司法，既是一种司法理念，也是一种具体工作方案。它注重对被犯罪行为破坏的社会关系的修复，力求通过恢复性程序来达到被害人、犯罪人和社区复原的恢复性结果[22]。恢复性司法理念是少年司法的良好愿景和具体工作策略。世界各国普遍确认了恢复性司法理念在少年司法中的应用。恢复性司法理念要求给予罪错少年人文关怀，强调将教育帮扶与行为矫正统一起来，尽可能给予非刑罚化、非监禁化的处理以弱化标签效应，从而最大程度地实现对罪错少年的教育和矫正，以便其重拾对生活的信心和顺利回归社会。这与少年分级处遇机制倡导的提前预防、提前干预理念有异曲同工之妙。司法实践亦证明，在实施违法犯罪行为之后，如果能够得到及时有效的帮助、教育和矫治，行为人通常能够以一种积极状态回归社会，且效果显著[23]。

（二）完善少年处遇的实体措施

通常，完整的少年处遇体系应当包含福利措施、保护处分和少年刑罚三个层次分明又紧密衔接的维度，这是构成少年分级处遇机制实体方面的三大支柱。当前我国少年福利制度仍处于系统缺失状态，零星散落于其他制度之中的少年福利措施，也仅限于孤残儿童等弱势群体，对于越轨少年的关注不够；类保护处分措施仍以拘禁性为主，社区性保护处分未得到重视和发挥。少年刑罚制度的构建任重道远，从刑罚的设置到裁量和执行，均需进行有针对性的改造。

1.构建少年福利体系

少年福利体系在教育、矫正轻微越轨少年方面发挥着不可替代的作用。域外国家和地区通常将少年福利法视为少年法的重要组成部分，其中以北欧的福利型少年司法最为著名。我国少年司法在组织体系、程序运作以及权利救济等方面缺乏与儿童福利概念、政策及机制的渗透交流[24]。现有少年福利措施主要分散在不同的福利制度之中，如社保、医疗等制度，其受益对象也主要限于孤残儿童等弱势儿童，无法惠及社会全体少年，具有明显的补缺特征。福利制度长期对越轨少年的忽视，本质上是由于传统理念的禁锢，社会仍以理性成人标准来分析少年案件，从而忽略了社会、学校、家庭的责任。加速构建由补缺型向普惠型少年福利体系转变，从而形成少年司法与少年福利相得益彰的复合体系，是我国少年福利事业发展的现实需要，也是预防少年犯罪、保障其健康成长的有效手段。

2.完善少年保护处分体系

保护处分是少年分级处遇体系中最为核心的部分，在整个少年处遇体系中起着承上启下的作用。保护处分体系内部如何科学地分级分类是对越轨少年，特别是对具有严重不良行为少年实现精准矫治的关键所在。我国并无少年保护处分制度，现有刑罚之外的措施并不具有保护处分的性质，因为现有的收容教养和工读学校并不具有替代和避免刑罚功能的作用，充其量不过是作为刑罚的补充[25]。我国少年司法主张保护优先，但迄今为止并没有建立起贯彻该原则的具体司法制度，刑罚仍是少年处遇的主要手段。当前我国急需建立代替刑罚的少年保护处分制度，使得“以教代刑”的思想得到贯彻落实。

首先，应当确立保护处分优先适用原则。对罪错少年的处遇，应当优先适用少年福利措施和少年保护处分，刑罚限定只能是最后手段。其次，对拘禁性处分进行单一化整合，不断丰富社区保护处分的种类。现有的类保护处分措施，仍以剥夺或者限制少年人身自由的拘禁性处分为主，如收容教养、送工读学校。以开放社区为执行载体的社区保护处分的作用，远未得到重视和发挥。今后少年保护处分的革新，必须对拘禁性处分进行单一化整合，从而规范其适用。同时不断丰富社区保护处分的种类，积极倡导社会力量参与对少年越轨行为的矫治，将教育帮扶与行为矫正相统一，尽可能降低对其生活、学习的影响，以便其顺利回归社会。最后，适当拓展保护处分的适用范围，将保护处分适用的年龄范围适当作“前延后伸”的处理。这样既能增强其适应性，也能限缩刑罚的适用。

3.建立少年刑罚体系

刑罚作为最严厉的手段，其副作用是不言而喻的；但就目前来说，将现有刑罚进行少年化改造，以适应少年身心特征，并严格限定其适用，是少年分级处遇机制最为现实的选择。清末法学家沈家本深受刑罚人道主义的影响，强调“夫刑罚为最后之制裁，丁年以内乃教育之主体，非刑罚之主体”[26]，对未成年人应当多采取教育矫正的方式，不能过分强调刑罚的作用，刑罚只能限定为最后手段。过去粗放思维下产生的“小儿酌减”式的少年刑罚适用已经无法适应现实的需要。此次《刑法修正案（十一）》规定在个别特殊情况下，已满十二周岁不满十四周岁的人，经最高人民检察院核准追诉的，应当负刑事责任。在少年刑罚体系远未完善的情况下，降低刑事责任年龄，极易带来系统性制度风险。当务之急，从刑罚的设置、刑罚裁量到刑罚的执行，均应进行少年化改造，以便适宜于少年之身心特征，这是现代少年刑法的基本要求。

（三）规范少年处遇的适用程序

少年司法程序包括少年非刑罚处遇程序和少年刑事诉讼程序两大部分，规范、独立的少年司法是罪错少年分级处遇机制的程序保障。少年司法的特殊性决定了其应当从刑事司法中分离出来，保持必要的独立性，这已经成为理论界和实务界的共识。科学构建少年司法双轨模式，是未来少年司法改革的重要方向，亦是构建科学的罪错少年分级处遇机制的必由之路。

1.加强以少年法庭为中心的少年司法组织体系建设

组织体系是少年司法制度构造的核心，建立健全少年司法组织体系，是少年司法发挥其制度功效的根本保证。以少年审判机构改革为先导，促进和带动相关制度的发展和完善，是当今世界少年司法改革的主要潮流，也是我国少年司法改革的重要特征[27]。在以“审判为中心”的背景下，加强少年法庭建设，进一步提升少年法庭工作人员的职业素养，是构建少年分级处遇机制的关键所在。同时，还需构建专门少年警务机构，完善少年检察机构。建立专门少年警务机构，有利于少年警务专业化，并进一步提升公安的形象；完善少年检察机构组织建设，明确少年检察机构的职责，对于少年检务工作专业化、规范化至关重要。构建少年司法专门机构是化解日益突出的少年犯罪问题的组织保障，亦有利于促进少年法治事业的进步及国家治理能力现代化。

2.构建少年司法与刑事司法双轨模式

其一，完善少年刑事诉讼程序。我国《刑事诉讼法》第五编第一章专门规定了未成年人刑事诉讼程序，少年刑事诉讼程序具有相对独立的模式。这是我国少年司法体制改革的重大进步，但这种镶嵌式的少年刑事司法模式，无论是基本原则抑或是具体规则，仍无法摆脱成人司法的禁锢，难以凸显少年的主体地位。只有逐步将其从成人刑事司法中分离出来，最终形成从理念原则、组织体系、适用程序均区别于成人的，自成一体的少年刑事司法体系，才能从根本上保障少年应有之诉讼权利。

其二，规范少年非刑事处遇程序。我国少年非刑事处遇制度因规范性不足，受到广泛诟病。其中以收容教养制度最为突出，无论是适用条件还是适用程序，均饱受质疑。值得注意的是，2020年12月26日《预防未成年人犯罪法》修订，将收容教养纳入专门教育的范围③，试图消解收容教养制度的惩罚色彩。但即便如此，仍无法改变其限制人身自由的本质，过于粗放的程序设计极易导致司法擅断和腐败。因此，一方面，必须严格规范拘禁性处遇措施的适用程序，建议将其司法化改造，重点改变以往侦查与决定机关不分、监督缺失等问题；另一方面，应当赋予当事人申诉、控告、聘请律师等在内的权利，完善保障和救济程序。

（四）健全少年处遇社会支持机制

构建完备的少年处遇社会支持机制，是少年分级处遇机制的应有之义。社会支持体系作为连接少年司法与儿童福利制度的桥梁，具有弥补两者衔接不畅的功能。与少年司法相比，社会支持体系更加注重通过多元联动、紧密衔接的社会制度，形成对越轨少年的保护合力，最终实现帮助其顺利回归社会的目的。首先，应当将少年处遇社会支持工作经费纳入财政预算，增加其经费保障。其次，要构建专业队伍培育机制，加强培育力度，让专业的人做专业的事。再次，要积极推进少年处遇社会工作机制规范化、制度化建设，建立多部门联动机制，形成保护合力。最后，拓展少年处遇社会支持工作机制的深度和广度，积极探索亲职教育等制度的构建。

结论

李斯特说过，“最好的社会政策就是最好的刑事政策”。少年犯罪问题，根本原因还是监护不力、教育缺失和福利不到位。罪错少年分级处遇机制契合了少年罪错行为的发展规律和少年身心特征，是实现少年优先保护、特殊保护的有力举措。立足国情，需要厘清少年法的价值理念和内在逻辑，提升少年处遇体系的科学性、完备性，增强少年处遇程序的规范性、合理性，不断健全和完善少年处遇社会支持机制，从而科学构建刑事司法与少年司法双轨模式，最终形成全方位、立体式、多层次的少年分级处遇机制，这样才能从根本上有效预防少年违法犯罪。

注释：

①《刑法修正案（十一）》第一条第三款规定:“已满十二周岁不满十四周岁的人，犯故意杀人、故意伤害罪，致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾，情节恶劣，经最高人民检察院核准追诉的，应当负刑事责任。”

②2020年10月17日修订的《未成年人保护法》第四条规定:“保护未成年人，应当坚持最有利于未成年人的原则。处理涉及未成年人事项，应当符合下列要求：（一）给予未成年人特殊、优先保护；（二）尊重未成年人人格尊严；（三）保护未成年人隐私权和个人信息；（四）适应未成年人身心健康发展的规律和特点；（五）听取未成年人的意见；（六）保护与教育相结合。”

③2020年12月26日修订的《预防未成年人犯罪法》第四十三条规定:“对有严重不良行为的未成年人，未成年人的父母或者其他监护人、所在学校无力管教或者管教无效的，可以向教育行政部门提出申请，经专门教育指导委员会评估同意后，由教育行政部门决定送入专门学校接受专门教育。”不再使用“收容教养”这一概念，将有关措施纳入专门教育。