通过农民合作实现可持续脱贫的逻辑关系与政策建议——以河南省为主要分析对象

李昱姣 杜明银 刘逍翰

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央制定了“精准扶贫”的战略方针。经过举国上下齐心攻坚，到2020年年底已彻底消除绝对贫困、基本实现全面建成小康社会的目标。总结脱贫攻坚的实践经验可以发现，扶贫脱贫最根本、最重要的途径是通过农民合作发展现代农业；发展现代农业产业最重要的载体是农民专业经济合作社。在脱贫成效最大、持续性最强的地方，都有农村党组织或驻村第一书记领头创办的农民专业经济合作组织。即便是引入现代农业公司，也需要农村党组织或驻村第一书记把农民组织起来，建立农民合作社，居中协调公司与农户之间的关系，维护双方的合理利益。基于实地调查和农民合作行动对稳固扶贫成果、实现可持续脱贫的重大意义，本文以河南省为分析对象，从农民合作与可持续脱贫的内在逻辑关系入手，考察欠发达地区农民合作的资源短缺状况，进而提出政策建议，以期为可持续脱贫和乡村产业振兴贡献微薄之力。

一、农民合作、现代农业、产业扶贫的内在逻辑关系

首先，现代农业是产业扶贫的基础。农户贫困的根本原因是农业、农村发展落后。家庭联产承包责任制的最大红利是调动了劳动者——农民个人的生产积极性，但不能改变传统农业落后的经营方式。要彻底解决农村的贫困问题，就必须使传统农业向现代农业转型。何谓现代农业？原国家科学技术委员会发布的《中国农业科学技术政策》，从三个领域来表述现代农业的内涵：产前领域，包括农业机械、化肥、水利、农药、地膜等；产中领域，包括种植业(含种子产业)、林业、畜牧业(含饲料生产)和水产业；产后领域，包括农产品产后加工、储藏、运输、营销及进出口贸易技术等。从上述界定可以看出，现代农业不再局限于传统的种植业、养殖业等农业部门，而是包括了生产资料工业、食品加工业等第二产业和交通运输、技术和信息服务等第三产业的内容，由原有的第一产业扩大到第二产业和第三产业。[1]4这说明，现代农业具有以下特征：(1)应用现代科学技术和现代工业提供生产资料；(2)应用科学管理方法；(3)专业化、市场化程度高；(4)生产主体组织化程度高；(5)生产规模化、集中化程度高；(6)一、二、三产业融合发展。

其次，产业扶贫依托于农民合作。历时性考察农民贫困的原因，可以发现：20世纪80年代实行家庭联产承包责任制解决农民温饱问题之后，在市场机制作用下，由于传统农业的落后、农村优质人力资源流向城市等原因，偏僻的农村逐渐变得贫穷，居住在偏僻农村、固守着传统落后生产方式的、分散的个体农民，逐渐成为农村贫困群体。要从根本上解决贫困农户脱贫问题，就必须从改变落后、孤立的传统个体小农经济入手，因地制宜发展现代农业，把当地资源有效整合到产业项目中，把贫困劳动力组织、吸纳到产业运行中。只有这样，才能持续增加农村贫困地区农民的收入，实现贫困农户持续脱贫。

再次，家庭农场、农业公司、农民专业生产合作社是现代农业的载体。我国正处于传统农业向现代农业转型的加速发展阶段，农业经营主体呈现多元并存的格局。农业生产领域里的新型农业经营主体主要包括家庭农场、生产合作社、农业经营公司等。与农民专业合作大趋势不同的是，在欠发达农村地区，占主流地位的经营主体还是家庭农户。

第一，家庭农场通常是外出务工积累一定资金的个别返乡农民或者其他有实力的经营者，购买各种农机，流转村庄农户土地，具有较大种植规模的经营形式。家庭农场虽然有能力凭借个人力量进行规模化生产，但他们没有能力，也没有法律义务帮助贫困农户脱贫。

第二，农业公司是运用现代企业制度从事农业种植养殖生产和农产品深加工生产的市场主体，其特征是组织化程度高、市场化程度高、投资大、科技含量高、附加值高，是现代农业的典型代表。作为现代农业的先锋队，农业公司以农产品加工业为中心，延长产业链条，实现生产销售一条龙，并应用最新科研成果，引入先进加工工艺和设备，提高产品制作质量，开拓国内国际销售市场。就助力脱贫攻坚而言，农业公司通过流转利用农户的土地资源，提供务工就业机会，增加贫困农户的工资收入。作为新型农业产业经营主体，其民营性质决定了农业公司没有帮扶贫困农户的政治任务。当然，作为农业领域的“龙头”，农业公司无论从事农业初级产品的现代化生产，还是以农民专业化初级产品为基础进行现代化生产，都必然和农户生产发生联系。农业公司在生产原料采购、扩大生产规模等环节，需要和分散生产的农户建立合作关系。于是，从20世纪90年代提出农业产业化以来，河南省乃至全国都普遍采取“公司+农户”的经营方式。“公司+农户”又有多种具体联结方式：一是集中购买农户的初级产品进行深加工；二是把农户分散生产的产品集中起来统一进入市场。作为独立的追求利益最大化的市场主体，公司和农户是一种商业关系，公司通常都会考虑自身利益最大化，而不会主动选择帮扶贫困户。因此，在“公司+农户”农业产业化模式运行中，不断发生公司和农户的收益不公平行为。国内有学者分析指出：“由于农业生产与交易的高度不确定性、契约的不完备性与双方实力的不匹配与信息不对称，公司容易将风险转嫁给农户，使原本实力较弱的农户在合作中处于劣势地位，合作关系中充斥着机会主义行为和关系冲突，从而导致农户经常缺乏积极的公平感知。”[2]

第三，农民专业生产合作社是通过农民自愿合作建立的新型现代农业经营主体。之所以把农民专业经济合作社视为新型现代农业经营主体，是因为农民专业经济合作社通过个体分散经营主体的合作，摒弃了分散落后、小规模的传统家庭经营方式，吸纳了现代生产要素，并应用现代科技手段，提高了生产效率。具体表现在：其一，通过生产合作形成比较强大的资金力量，购买先进机器和运输设备，注入现代生产要素，提高生产效率；其二，通过合作改造传统落后的小农生产经营方式，实现产销一体化。合作社是农户自己的组织，内部利益具有高度一致性，其经营目的是通过弱者的联合实现共同富裕。从内在联系上看，合作社无疑是带领农户脱贫致富的最佳载体。目前，我国农村农民专业合作组织还很不普遍，发展也很不充分，还不能满足贫困地区产业脱贫以及振兴乡村的需要。

二、贫困地区农民专业合作组织创建条件和资源的严重不足

恢复农户个体经营和实行社会主义市场经济体制以来，农户分散生产经营的局限性逐渐显现。为解决这一问题，我国从20世纪90年代中期开始创建各类专业农民合作社。在商品经济发达的东部地区，尤其在浙江省，各类农民专业合作社发展比较好。但在欠发达地区，农民专业经济合作组织普遍存在创建难的问题。

首先，欠发达农村地区缺乏合作组织的组织者和行动带头人。就组织属性而言，农民经济合作组织属于自组织。作为自组织，需要农民中杰出的组织者、带头人来承担起组织、宣传、引导普通农民合作的重任。农民经济合作的组织者、带头人，必须具备以下素质：一是较强的沟通组织协调能力、丰富的市场经济经验、善于经营管理。二是有一定的利他主义精神。不论合作行动的带头人、组织者来自农村内部还是农村之外，只要是真心帮助农民，维护农民利益的人，就必然充满对贫苦农民的同情和关怀。合作的基本价值观念就是团结、互助、平等、公平，农民合作是具有公义精神的事业，是一个“经济增长和社会正义的综合性的概念”[3]5。组织者只有不计较自己的得失，乐于奉献，才能以人格魅力为基础形成合作社的凝聚力。三是拥有较多文化知识和对外交往经验，有胆量和能力走出村庄与外部交往，争取资源、拓展市场。改革开放以来，村庄有能力者几乎都离乡进城务工经商，农村人口低质化、老龄化现象相当突出。目前，在河南省的偏僻农村，村庄内精英严重不足，甚至连党支部书记都难以找到合适人选。以本课题组调查的宜阳县某村为例，近年来，该村走出村庄进城求学务工经商成功者均未返回村庄，历任村党支部书记均为初中文化程度。现任党支部书记，也没有在外务工经商的经历。现有的村草莓生产合作社是在2018年由省派驻村第一书记领头建立起来的。草莓生产合作社运转三年以来，各种重要活动，如对外承包草莓种植大棚、联系聘请外地草莓种植技术员、联系水果批发商进村收购草莓，均由省派驻村第一书记亲力亲为。脱贫攻坚以来，各地快速建立的各种农民专业合作社，大多由驻村第一书记主导。

其次，欠发达地区农民经济合作缺乏充足的财力条件。不论是从传统种植养殖业转向现代种植养殖业，还是由传统农产品加工业转向现代农产品加工业，都需要一定的财力基础。如果仅靠贫困地区的农民自身的财力进行生产、加工合作，很难从传统农业转型为现代农业。以课题组调研的宜阳县某村为例，该村组建的草莓种植合作社修建的70个草莓种植大棚，资金来自驻村第一书记的扶贫专项资金以及建档立卡贫困户的小额扶贫贷款，其他农户则是以土地流转入股的方式加入合作社。在该村合作社的创建乃至运转中，入社农民基本上没有负担资金。2020年，该村又启动粮食初加工精包装生产线，购买设备的资金30万元是由驻村第一书记申请的项目启动资金，20万元流动资金是由村干部带头入股合作社而筹集的，普通农户仅4户入股，平均入股仅3 000元。由此可见，仅靠村庄本土干部和一般农户的资金，农民经济合作社很难启动，即使启动也很难正常运营。

再次，欠发达农村地区欠缺必要的文化资源。合作组织主体农民必须具备特定的文化素质和相应的合作思想，如基本的文化教育知识，平等、民主、规则、法律等合作理念，以及团结、协作、扶贫济弱等道德风范。在合作文化精神中，法治精神以规章制度来约束人们的行为。要实现农民经济合作组织的健康运转也必须建立健全相应的规章制度。欠发达地区，留守农村的大部分都是文化素质不高的农民。不少农民因循中国传统的人治文化，缺乏法治规则意识。另外，由于家庭财力不够宽余，他们不愿意承担任何创新风险，存在着机会主义和搭便车思想，有利则聚，无利则散。课题组在调查中发现，有的村庄组建的种植或养殖合作社仅仅是一块“牌子”，实际上还是私人养殖场或私人种植园。合作社带头人只是在需要雇工时段安排就业或者在销售产品时和贫困农户产生联系。

综上，由于欠发达农村地区存在着严重的资源短缺，农民专业经济合作组织，尤其是带动贫困农户的农民专业经济合作组织很难成立。“作为自组织的农民合作是一个悖论。农民需要合作，但农民缺乏必要的合作资源和条件又无力进行合作，因此必须政府介入。”[4]3

三、政府在贫困地区农民专业合作社创建发展过程中应担当的角色：主导者、扶持者和监督者

长期以来，人们论及政府和农民经济合作组织关系时通常都强调政府的“扶持者”角色。当然，强调“扶持”没错，但“扶持”一般应该在农民经济合作组织创建之后。近代以来中外历史上农民经济合作组织的创建模式，可以大体归结为“自下而上型”和“自上而下型”两种。“自上而下型”的农民经济合作模式，典型的有“日本农业协同组合”。我国20世纪50年代党和政府领导的农业合作化运动就属于“自上而下”的政府主导创建模式。新时期以来，一些论者不去深入考察实际，不区分形式和内容之间的不同，否定新中国成立后自上而下推行的合作化运动，认为农民经济组织是自组织性质，迷信“自下而上型”的农民经济合作生成发展模式。从农民经济合作组织创建“悖论”观点出发，我们认为：国家(政府)在农民经济合作组织创建阶段必须担当起“主导者”(组织者)角色。

首先，国家必须输送人力资源，通过政策安排解决农民合作缺乏组织者的问题。具体来说，就是要按照习近平总书记在十九大报告中所指出的那样——“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍”。这个“三农”工作队伍的构成最重要的政治组织资源是农村党支部。经验证明，新时期以来农民合作组织大都是由基层乡村干部带头领办的。早在2008年，新乡市农村党支部领办的农民专业经济合作社就占到当地合作社总数的53%。扶贫攻坚以来，在巨大的政治任务压力下，一些地方政府采取行政命令手段下达基层党组织领办农民专业经济合作社的任务。在贵州毕节市，截至2020年10月，党支部领办的村集体合作社已经增加到7 229个，共实现纯收益13.4亿元以上。[5]毕节合作社模式已经被山东一些地方所效仿。可以乐观预测，未来政府主导的“自上而下”合作社创建模式将再次在中国农村大地上普遍开花结果。在组织力不强、党支部素质不高的村庄，要持续从地方党政机关选派驻村第一书记，加大外部资源的引入和整合力度，通过考试选拔“一懂两爱”的大学生基层选调生协助驻村第一书记工作，领办或组织农户各类专业经济合作社，并为村民持续脱贫留下一支带不走的工作队、一批活力强劲的合作社、一份殷实厚重的村集体资产、一套高效管用的基层治理体系。

其次，政府应通过政策安排加大对贫困地区农民合作资金的支持力度。合作种植或养殖，扩大生产规模，都需要购置机器设备，完善基础设施，只靠农民的资金实力，明显不足。党的十八大以来，在产业扶贫过程中，各地驻村第一书记领头创办了一批农民专业合作社。但政府在扶持农民合作组织方面，力度还是很不够。《中华人民共和国农民专业合作社法》第六十六条规定： “国家政策性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社及其成员提供多渠道的资金支持。具体支持政策由国务院规定。国家鼓励商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社及其成员提供金融服务。”十几年过去了，相关具体扶持政策未见出台；政策性银行没有专项扶持农民合作社的贷款资金；国家设置的支农再贷款把资金交给了农村商业银行或农村信用社经营，但很多农村信用社把这笔资金作为一般商业贷款挪作他用。缺乏切实有效的资金支持，是制约农民合作经济组织发展壮大的重要因素。鉴于此，我们认为，政府应为能真正带动农民脱贫的“真合作”提供专项无息贷款。

再次，应培植、输送文化资源，健全对农民专业经济合作社运行的政府监督制度，确保合作社运行中对农民合理利益的有效保护。我国是一个农民合作文化意识短缺的国家。就农民经济合作而言，所需要文化主要是互利、规则意识。但从新时期以来的农民专业合作实践来看，不少地方存在着“假合作”现象，尤其是一些种植养殖“大户”领办的合作社。一些农业公司领办的合作社，领办者的目的是为了扩大生产和销售规模而非扶持贫困户，打着“农民专业合作社”的旗号以谋取国家的政策优惠，这就需要政府介入，有效监管。即便是借助村庄政治力量——党支部建立的各类农民专业合作社，也需要政府介入监管其内部财务运转情况，维护合作社普通农户的利益，以实现共同富裕的目的。

第一， 制定严密且明确的法律制度与章程，规范内部管理和运行机制，确保农民专业合作组织帮扶贫弱、互利共赢的性质。各类农民专业合作社是一个经济组织，总是存在着利益分配，总是存在着集体资源的使用，况且农民专业经济合作社还担负着扶助贫弱、共同富裕的使命，如果不考量其扶助贫弱、共同富裕的目的，也就失去了合作的必要性和意义。2007年，农业部颁发的《农民专业合作社示范章程》明确规定合作社要以服务成员、谋求全体成员的共同利益为宗旨，并在盈余分配方面给出原则性规定——“盈余主要按照成员和与本社的交易量(额)比例返还”。这只是分配方式的规定，但如果不规定具体的股金收益比例和交易量收益比例，势必会导致分配和收益由领办人任意定量，这可能导致资本对劳动的控制，使得合作的性质和宗旨被扭曲。因此，未来修订章程时要明确规定盈余分配的合理比例，要更加注意对贫弱者的保护。

第二，设立专门机构，指导、监督合作社的运行。建立发展合作制度是社会主义的一项事业，是政府义不容辞的责任。政府主导型的农民合作组织需要政府设置专门机构，承担起支持、促进、保障合作事业发展的责任。《中华人民共和国农民专业合作社法》第十一条规定: “县级以上人民政府农业主管部门、其他有关部门和组织应当依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。”该规定存在如下缺陷：一是有多头管理之嫌。二是过于原则笼统。没有明确具体指导什么、怎么指导、怎么服务。三是机构链条断裂。法律规定县级以上人民政府农业主管部门对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务，这就使乡镇一级政府不设立任何行政机构承担指导扶持和服务农民经济合作职能，致使政府“指导、扶持和服务”农民专业合作社的法定职责无法落实。因此，在未来的实践中，要完善指导监督合作社健康发展的机构，形成机构完整、体制健全、运行畅通的制度。

总之，合作是弱者实现发展的根本途径；通过农民合作实现产业化经营，再通过农业产业化经营实现稳定脱贫，是一条不容置疑的中国特色社会主义农业发展道路。我们不能像资本主义国家一样，只发展资本主义农业现代化，我们要发展的是中国特色社会主义农业现代化，是要实现共同富裕的农业现代化，这是大力发展农民专业经济合作社的深远政治意义。基于欠发达农村地区合作资源的严重不足，在合作组织创建环节，需要政府采取主导形式，派出组织者和合作带头人，并承担一切创生成本；在合作社建立后的发展中，需要政府提供必要的资金扶持和监督支持，维护弱者的合理利益，使农民合作组织真正起到扶助贫困农户稳定脱贫的目的。总之，在农民合作脱贫过程中，政府要起主导者、扶持者、监督者的角色。