基于渐进决策视角的危机应对型政策制定过程分析

高婷婷 崔开昌

摘要：突发公共卫生事件是风险社会情境下的公共危机。近年来，非典型肺炎（SARS）、甲型H1N1流感、新型冠状病毒（COVID-19）等新发传染病此起伏彼，危及生命安全和社会稳定。政府第一时间为医务人员穿上“政策防护服”，以体现对医务工作者的高度重视。为厘清应对型政策调整的演进逻辑和内在动力，为进一步提升医务人员待遇保障，文章以渐进决策模式为主线，梳理“非典”至新冠疫情时期出台的多项医务人员保障政策文件，将十七年的政策变迁历程划分为三个阶段，借鉴多源流理论的问题流、政策流、政治流分析政策变迁的内在动力。研究发现，危机应对型政策制定历经多次修改、完善，凸显渐进决策模式的原则与特征，且政治因素穿过决策系统成为政策变迁的根本动力，揭示政府治理能力与渐进决策密不可分，应构筑清晰化政策制定路径，构建基于中国特色的动态决策模式，兼顾常态与非常态，兼具广度与深度，彰显政府动态治理的中国智慧。

关键词：新发传染病；医务人员；政策变迁；渐进决策模式；多源流理论

中图分类号：C934文献标识码： ADOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2021.06.007

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

基金项目：国家社科基金一般项目（20BJY014）；教育部人文社科研究青年基金项目（19YJC840007）；第67批中国博士后科学基金面上项目（2020M671136）

突发公共卫生事件相比于普通的公共事件，具有突发性、公共性、不确定性、严重的危害性、决策的紧迫性等特点。近年来，新发传染病肆意蔓延，国内以及海外多地出现大量确诊病例，不仅给感染者造成身体上的痛苦，也给感染者、疑似者、工作人员带来心理上的恐慌。新发传染病防控任务艰巨，人们对其生物学特征、传播因素及规律等方面尚缺乏足够的认识，医务人员在医疗工作中难免因接触患者的血液和体液或呼吸道传播而被感染。加之医疗物资紧缺、人员调度困难等原因，导致医务人员超负荷工作，生理和心理都承受巨大压力。可以说，在任何重大传染病事件中，医务人员作为公众健康的“守门人”，面临着极大的职业暴露与院内感染风险。

为消除或降低公共危机所带来的威胁，国家及地方就改善一线医务人员工作条件，保护医务人员身心健康提出一系列措施，如营造安全的执业环境、注重医务人员心理健康、提高卫生防疫津贴标准、落实医务人员待遇保障、加强对医务人员的人文关怀等。也有地区要求将紧缺医疗物资向医务人员倾斜，统筹安排一线医务人员必要休息时间，对长时间超负荷工作的人员安排强制休息等。然而，与医务人员职业暴露所面临的高风险相比，保障工作仍存在不足。首先，在医务人员职业健康权益保障方面与现有法律法规未形成有效衔接，医务人员职业暴露致伤虽有望被纳入工伤认定，但仍有一系列工作需要去做，比如完善认定程序，细化保障和补偿措施等。其次，有关医务人员待遇保障方面，张琳表示“我国医师收入待遇与其社会贡献并不匹配，医护人员医疗养老保障制度急需完善”[1]。此外，后疫情时代医患关系仍愈演愈烈。蔡卫平基于多年一线经验认为应当大力宣传医护人员正面形象，落实法律精神，周崇臣基于深入调研认为从法治层面确保医务人员获得制度性尊重[2]。最后，值得一提的是女性醫务工作者的需求在突发公共卫生事件中是亟待被关注但又总是被忽视的需求，且存在“重医轻护”现象。联合国妇女署政策司司长莎拉·亨德里克斯（Sarah EHendriks）建议“在各国家、地区乃至全球的疫情应对策略中融入性别视角”[3]。

不可预见性是突发公共卫生事件的重要特征，只有相应的法律法规为医务工作者撑起职业保护伞，才有可能免除其后顾之忧，使他们持续健康投入防控救治工作。基于此，文章以渐进决策模式为研究视角，并借鉴多源流理论中的问题流、政策流、政治流分析疫情时期一线医务人员保障政策的变迁过程，尝试厘清政策出台的逻辑关系和主要动因，为进一步提高医务人员待遇保障，推动全社会形成尊医重卫的良好氛围，以期为应对现代危机和未来潜在风险的组合情境下所展开的公共决策提供清晰化制定路径。

1理论框架与研究方法

1.1理论基础

渐进决策模式是由美国政策学家林德布洛姆最先提出的，他认为渐进决策模式是对理性决策模式的升级优化[4]。该模式遵循按部就班、积小变为大变、稳中求变原则，主要表现为现有政策根据以往决策的经验教训，对现行政策做出局部调整，跨越了决策理论与现实决策之间的鸿沟，对我国社会建设、公共管理、公共政策、行政决策等领域影响深远。“决策与政策的制定必然会受到政治因素、技术可行性和现行计划的制约，之所以采用渐进决策策略，是由于信息高度非对称性及其决策时间的紧迫性和决策结果的高风险性”[5]。突发公共卫生事件背景下，随着事态的不断衍化以及决策信息少、时间短，决策者只能采取渐进式的满意决策，并随着信息和情况的逐渐完善好转不断修正。目前，国内对渐进决策模式的探索尚处于起步阶段，主要侧重于解决突发公共事件的指导思想、原则、法制建设等，有关突发公共事件应急决策机制、过程等方面研究相对较少。当然，渐进决策模式也有一定的局限性，它强调在旧政策上调整，容易使决策者陷入困境，恰恰需要政府发挥强大的执行力，把政策的有效性同渐进决策有机结合起来。

美国政策学家金登在借鉴垃圾桶模型理论的基础上，提出了多源流理论，并概括到“一个议题被推上议程是因多种因素在特定时刻汇合并产生共同作用的结果”[6]。其中多种因素包括问题因素、政策因素和政治因素，这三个因素一般彼此独立运作，且不存在时间上的先后顺序，仅在某一特殊节点“耦合”，打开“政策之窗”，从而将公共问题推上政策议程。在国外研究领域，许多学者倾向于对多源流理论本身进行修正和扩展，并对某些政策进行阶段性分析。在国内研究领域，多源流理论使用价值主要体现在三方面，一是聚焦于对多源流理论本身的研究，从理论视角进行客观评价及指出其现实价值；二是运用多源流理论对中国具体政策进行实证分析，集中在教育改革、社会治理、医疗卫生、社会保险等议题，如：杜宝贵等[7]运用多源流理论探讨政策变迁的影响因素；三是在多源流理论基础上提出一种新多源流模型，如：杨志军等[8]基于“关键个人”变量的新多源流模型解释政策议程建立的型构条件与耦合机理。综上所述，多源流理论为政策制定过程研究奠定了基础，随着国内外学者对多源流理论的研究范围和深度不断加强，为广大学者提供了源源不断的思路。

1.2分析框架

突发公共卫生事件具有紧急性、多变性、危机性等特征，在这种非常态状况下，渐进决策模式缺乏“突变的暴发”概念来解释旧政策改革的动因，以及决策环境的复杂性和决策信息不对称性，给决策者带来巨大挑战。事实上，政策变迁通常是由问题本身所决定，只有当多源流理论的三个影响因素汇合在一起，问题才会被提上日程，才能进一步涉及到政策变迁。但多源流理论无法完全展现政策变迁的走向、规律，渐进决策模式恰好能凸显政策变迁的明显特征[9]。当两种理论相互调适、相互弥补可以解决彼此存在的弊端，渐进决策模式可以呈现政策变迁的逻辑轨迹，多源流理论可以阐释政策变迁的内在动力。

基于此，以渐进决策模式为主线，并结合多源流理论分析医务人员保障政策变迁过程。当SARS病毒作为“问题因素”信号出现，重要指标发生异常时，主流媒体适时抓住契机大力宣传，并引起学术界和利益集团的讨论，“政策因素”就此诞生。“政治因素”中的执政党理念要求政府高度重视国民关注的问题，辩证地思考、采纳政策提倡者的建议，并在政策决定中给予回复。随着疫情不断“进化”，三大影响因素共同推开“政策之窗”，推动第一阶段政策正式出台。非典后暴发的新发传染病疫情，可以重复第一阶段步骤，渐进性地出台第二及第三阶段的政策。“根据渐进决策模式，第一阶段对第二三阶段影响是渐进的，第二三阶段政策是在第一阶段基础上的创新优化”[10]。也可以说，第一阶段政策已经潜移默化地影响甚至成为第二三阶段政策的一部分。

1.3研究方法

本文以非典至新冠疫情时期为时间脉络，收集中央和地方主要政策及相关资料。一是中央层面。收集了1部法律①、2个行政法规②、10个中央文件③。二是地方层面。通过地方人民政府官方网站、地方卫生健康委员会官方网站、人力资源社会保障官方网站、各大权威媒体网站等渠道，收集疫情期间保障一线医务人员政策资料。如湖北省《关于进一步关爱和激励新冠肺炎疫情防控一线医务人员的若干措施》（鄂防指〔2020〕7号），广东省《做好发热门诊感染防控及医务人员防护工作的通知》（粤卫医函〔2020〕2号）、《激励医务防疫人员在打赢疫情防控阻击战中担当作为的若干措施》（粤委办发电〔2020〕22号）。此外，疫情期间召开专家组会议和防控工作会议，在政策指引下各地方各部门根据实际情况具体落实细化保障政策。最后，对上述文件按时间顺序分类和梳理归纳，以期描述政策的发展过程。

2危机应对型政策的变迁历程分析

突发公共卫生事件的突发性、紧急性、不确定性，要求我国应对型政策制定过程应采取“渐进式”策略，对以往政策加以回顾和分析，既可以发现不足，也可以从中积累有价值的经验，不断调整和完善新的政策。

2.1阶段划分及依据

根据不同阶段的疫情状况以及不同时期医务人员的层次需求，将非典（SARS）、甲型H1N1流感、新冠疫情（COVID-19）时期为保障一线医务人员合法权益而出台的政策措施划分为三个阶段，第一阶段政策明确了医务人员被感染认定为工伤、享受工伤待遇、领取临时性补贴等政策措施，第二阶段和第三阶段的保障政策在第一阶段政策的基础上进行了调整、改进，高度体现渐进决策理论模式的按部就班、循序渐进、稳中求变原则（表1）。

第一阶段为2002年11月16至2003年7月13日，以广东省出现国内首例非典型肺炎确诊病例为起点，由于非典型肺炎（SARS）是一种新型疾病，人们对其认识和发展态势没有先例可借鉴，危机意识匮乏，且限于当时技术手段和医疗物资短缺，导致大量感染病例。政府面对突发公共事件的应急决策只能是采取渐进式的、动态式的适应性决策，第一阶段政策制定也仅仅体现为对一线医务人员生命安全的保障，其他需求层次保障有待欠缺；第二阶段为2009年5月11日至2010年4月10日，以四川省确诊国内首例甲型H1N1流感病例为起点。经历过非典疫情后，政府部门、防疫工作者和社会公众对突发公共卫生事件的认识提升到了空前高度，“重治疗、轻防疫”的觀念被改变。基于过去的经验教训，第二阶段政策制定循序渐进，相比于第一阶段更加侧重于医务人员预防、防护工作。第三阶段为2019年12月至今，新冠肺炎（COVID-19）是迄今为止的第六次全球突发公共卫生事件。第三阶段逐步制定政策措施，对现实问题不断建言和改进，连续性提出新的政策内容，对医务人员的保障不仅局限于满足其低层次需求，更要体现在心理干预、后遗症防治、表彰晋升以及烈士褒奖等高层次需求上。

2.2第一阶段——从无到有：医务人员感染被认定为工伤

2003年非典疫情暴发，SARS病毒蔓延到全国大多数省份，前所未有的传染性令人始料未及。限于经济发展和医疗资源、专业知识等不足，医务人员在防控救治中感染在所难免，据事后统计，全国医务人员患者总数约占非典患者总数的20%，牺牲的医务人员占非典患者死亡人数的1/3④。突发公共卫生事件的不确定性和危害性，加之应急管理机制的空白，政府部门只能采取“渐进式”的决策策略。为有效应对非典疫情，国务院颁布的《工伤保险条例》取代《工伤保险暂行办法》，规定医务人员感染“非典”也应算作工伤，享受工伤保险的相关待遇。工伤保险条例的渐进变化符合稳定为主调整为辅的特点，逐步实现保障政策的平稳过渡以及可持续发展。此外，《因履行工作职责感染传染性非典型肺炎工作人员有关待遇问题的通知》规定在享受补偿方面，全部医疗费用实报实销，由单位支付，这是第一次将医务人员感染传染性病毒认定为工伤。同时为鼓励医务人员对疫情防控做出的贡献，进一步做好防治工作，《传染病疫情防治人员临时性工作补助的通知》为一线医务人员提供临时补助。但与医务人员职业暴露的高风险相比较，当时的政策保障还不是很全面。

2.3第二阶段——循序渐进：从被动应战到主动出击

非典疫情期间，曾出现多所医院交叉感染，还出现了“非典”病毒泄露事件，导致出现9例确诊病例，近900人被医学观察⑤，反映出对传染类疾病的安全管理不能有须臾麻痹。为预防和控制医院发生感染，保证医务人员及患者安全，“重治疗、轻防疫”的观念发生转变，第二阶段更侧重于安全预防。如有关部门及时制定《医院感染管理办法》，同時《关于加强传染病防治人员安全防护的意见》强调，改善实验室安全条件和管理，加快建立疾病预防控制系统，有效落实安全防护政策措施，并及时将重大传染病防治一线人员纳入高危职业人群。非典疫情过后，政府信息公开制度和疫情信息公开成为惯例，还加强了疫情防控的对外交流合作。当禽流感、甲型H1N1流感等公共卫生突发事件暴发时，政府从被动迎战到主动出击，从颁发《突发公共卫生事件应急条例》到《传染病防治法》《国境卫生疫法》和《动物防疫法》等相关法律的逐步修订，体现了渐进决策按部就班、循序渐进原则。可以说，第二阶段不仅延续了第一阶段政策内容，而在此基础上更侧重于安全预防，将治疗和防疫有效结合，更加全面、规范地满足了医务人员的生存安全需求。

2.4第三阶段——量变到质变：保障措施优化升级

从“非典”到新冠疫情暴发，在历经17年经济、医疗、科技等方面的巨大变化之后，新冠疫情期间，更多的社会资源、社会力量使新冠肺炎疫情防控取得阶段性胜利，也为继续完善一线医务人员激励机制，满足医务人员社会、尊重及自我实现需求打下坚实基础。一是政策下发速度非常及时，在工伤认定中做到了“中国速度”。武汉“封城”的同一天，第一时间为受到职业伤害的医务人员提供政策保障。二是重新确定了治疗费用的支付方式。医务人员是高发人群，过去被感染医务人员的医疗费主要由医院承担，新冠疫情期间下发的《做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障工作的补充通知》规定费用由工伤保险基金支付，减轻了医院及医务人员的负担。三是更关注医务人员心理治疗及后遗症康复。过去因条件有限，很难按照常规心理咨询、心理危机干预对医务人员进行心理疏导工作。而《新型冠状病毒感染的肺炎疫情紧急心理危机干预指导原则的通知》《改善一线医务人员工作条件切实关心医务人员身心健康若干措施》更加规范地保障了医务人员心理健康。此外，以SARS为例，治疗中使用大量激素，不少医务人员治愈后仍饱受后遗症困扰，第三阶段患者治疗更多吸纳了中医中药技术，且更加关注医务人员“疫后综合症”，做好后续防治工作。四是评定烈士以及给予家属更多生活保障，将因疫情防治牺牲的医务人员评定为烈士，并给予医务人员家属更多保障，这是在前两个阶段中前所未有的。五是大数据和技术手段助力政策落实。现如今开通网络热线、绿色通道等，政府部门与主流媒体同步，与社交平台和谐共处，能够为医务人员提供更为便捷的服务。第三阶段政策保障通过对决策效果的不断反馈和积累而进行修改、升级优化，政策内容逐渐调整，满足一线医务人员更高层次需求，符合渐进决策理论积累量变实现质变，逐步完成政策目标。

3危机应对型政策变迁的影响因素

危机应对型政策变迁过程是连续的、渐进的，而政策变迁的内在动力即问题因素、政治因素、政策因素发挥重要作用。

3.1问题因素

一是重要指标异常。根据多源流理论分析框架，重要指标异常可能会推动社会问题进入政府议程。医务人员在工作过程中接触有毒、有害物质或传染病病原体，健康损害甚至生命被危及的几率是普通人群的几倍。“回顾近几年‘突发公共卫生事件，早在2003年，根据WHO世界卫生组织的统计，全球非典疫情中感染人群中的20%是医疗卫生事业工作者，也就是说每5名感染者中，就有1名是医务人员”[11]。国外埃博拉疫情，西非三国有828名医务人员感染（仅塞拉利昂就有296名医务人员感染，221名死亡）造成极大恐慌⑥。2019年新冠疫情，随着确诊的人数增加，医护人员感染的病例也在增加。“新冠肺炎期间，全国共报告医务人员确诊病例1716例，占全国确诊病例的3.8%，其中湖北省报告的医务人员确诊病例占全国医务人员确诊病例的87.5%；武汉市报告的医务人员确诊病例占湖北省医务人员确诊病例的73.4%”⑦。以上数字指标清楚而直观地反映医务人员已成为突发公共卫生事件中高感染率、高风险的高危群体，足以引起政府的高度重视。

二是推动公共问题进入议程的焦点事件。近年来光是我国国内突发公共卫生事件就常有发生，仅2015年就发生了麻疹、H7N9、H5N1、登革热等严重传染病事件超过10起。在非典、禽流感、甲型H1N1流感、新冠肺炎这几起焦点事件中，中国绝大部分省市自治区几乎都出现了病例。非典疫情蔓延，国家及时出台政策，规定医务人员在救治患者过程中感染算作工伤，并享受工伤保险待遇。随后，出现的禽流感、甲型H1N1流感也造成了巨大的经济损失和人员伤害。此次COVID-19的流行危害更大，如果得不到控制，其严重程度将超过甲型H1N1大流感。为此多部门联合出台了针对医护及相关工作人员的特殊政策，可以说“焦点事件”成为推动公共问题进入议程的重要动力。

3.2政策因素

问题因素出现后，多元政策共同体的建议和协商论证将政策内容具体化，这些建议漂浮形成政策因素。面对严重的传染性疾病，政府及时成立疫情应急处理专家组和疫情防控专家组，中央及地方应对疫情工作领导小组指挥部召开专题会议，把关心关爱一线医务人员措施落到实处，加强医务人员防护工作。国家卫健委、人力资源和社会保障部、财政部等多部门联合出台多项保障医务人员合法权益的政策，为坚决打赢疫情防控阻击战提供有力保障。同时，来自政策学、管理学、法学等研究领域的专家学者提出建设性意见。鲁全[12]提出：“完善参与突发事件应急处置工作人员的风险保障措施，将应急性政策转变为稳定的制度安排”。关于新冠肺炎是否纳入职业病的问题，郑尚元强调“必须以工伤保险法治化为前提，以工伤保险强制实施为前提，以职业病患者及其家属生存风险为前提”[13]。也有学者从法律视角提出建议，喻术红等在沙龙会议上谈到“适时将《社会补偿法》列入立法规划，建议制定医护人员权益保障法，包括特殊时期与平常时期的保护，重视感染新冠肺炎的工伤认定以及隔离期间、观察期间与医疗期的衔接问题”[14]。精英化政策共同体的新提议、新方案以及原有法规和政策建议在一盆“政策原汤”中互相碰撞、结合，最终选取出那些真正有价值的政策建议。这些漂浮在“政策原汤”中的观点，不断增强医务人员获得感与幸福感。

3.3政治因素

在我国，政治因素具有一定的“虹吸效应”，吸附着问题因素和政策因素。执政党的意识形态、主流媒体舆论导向、国民情绪的转变作为“政策因素”的主体，相互合作监督，共同影响甚至决定政策企业家的决策（图1）。

一是党和政府高质量的政治势能。疫情防控期间，政府能在短时间内出台相关保障政策，根本在于黨的领导。“其过程蕴含扎实的马克思主义思想方法和丰富的工作经验，始终坚持和运用实事求是、辩证唯物、群众路线等思想方法和工作方法”[15]。非典时期，国家出台了一系列相关保障政策，并向抗疫一线的医务人员给予密切关注；流感时期，国家领导人曾到医院看望医务人员，并听取防控情况汇报，考察治疗、预防和控制工作；新冠肺炎时期，习近平总书记称医务人员为“新时代最可爱的人”，并强调“医务人员是战胜疫情的中坚力量，务必高度重视对他们的保护、关心、爱护，从各个方面提供支持保障，使他们始终保持强大战斗力”[16]。执政党的意识形态反映出党中央对防疫工作和医务人员的重视，这也正是出台政策的坚实基础。

二是主流媒体介入，积极引导舆论。网络媒体的功能已由信息传递载体更多地向公共舆论空间转变，承当政府和公众之间的沟通桥梁。网络舆论场的规模和强度在疫情期间达到高峰。人民日报、环球日报、央视等新闻媒体频频发声，2003年张文康通过中央电视台《焦点访谈》节目向公众公布了内地患非典型肺炎人数；2020年人民日报《全面调查李文亮事件，让正义抵达人心》高度赞扬李文亮医生的高尚品格，央视媒体《主播说联播》栏目也赞美医务人员的努力和奉献。主流媒体通过对新冠疫情动态、抗疫先进事迹的报道，积极引导社会舆论。早期的知情人士也就是大众眼中的“吹哨人”，通过微信公众号、微博等新媒体率先公布疫情最初的信息，还有一些演艺明星、名人、微博“大V”、拥有众多订阅用户的公众号等“意见领袖”，通过网络平台发布支持医务工作者、劝诫民众注意个人防护等信息，树立正确的网络价值观。

三是国民情绪的转变。与以往公共事件不同，疫情涉及到国民的生命安全，每个人都无法置身事外。医生这一行业是中国所有行业中加班最为剧烈的群体之一，也同样是过劳猝死率很高的行业之一。而医务群体最大的痛点，恐怕就是“医患关系”，时至今日仍然有增无减，愈演愈烈。这次抗击疫情，医务人员被推到最前线，重拾公众对医务人员的尊重。

3.4三大因素汇合与政策之窗的开启

多源流理论认为，当彼此分离的问题流、政策流、政治流穿过决策系统时，它们会在一些关键的地方汇合，而政策变迁就发生在这三条溪流的结合处[17]。危机应对型政策的变迁也存在三条溪流的交汇（图2）。

问题流中的重大事件是催生政策之窗开启的诱因。新发突发传染病疫情频频发生，严重威胁人们的生命安全。部分一线医务人员因长时间暴露在风险中不幸感染甚至死亡，且暴露了后续工伤认定机械化、工伤待遇低、后遗症困扰等各种问题。重要指标发生异常、焦点事件引导和信息不断反馈，使一线医务人员的保障问题引起党中央、国家相关部门和社会舆论的强烈关注，进一步催生政策之窗的开启。

当问题流积累到一定程度并被政策企业家识别，问题流与政治流汇合，政策企业家及时准备有效的政策流，也就是可行方案，政策之窗就会有开启的机会[18]。可见，政策之窗的开启与政策企业家发挥的作用密切相关，可以说，政策流为政策之窗的开启起到枢纽作用。事实上，在“政策原汤”中长期存在有关医务人员政策保障所提出的建议及学术研究，当观点符合技术可行性、成本可接受性且价值观念与政策企业家达成一致性时，就会被采纳。虽然这些政策方案开始所涉及到的主体范围较窄，保障也不够全面，但随着政策的不断反馈以及政策思路的逐渐清晰，政策内容也在调整优化。纵观政府出台的一系列文件，可以发现政策之窗开启后，政府有关部门各司其职，出台或联合出台有关保障一线医务人员的具体方案，多维度拓展政策空间，促进保障措施更加具体化、系统化。

当然，任何政策问题被识别后，都需要得到国家支持，形成正确的舆论导向。作为危机应对型政策的全力倡导者，政府在政策之窗的开启和政策措施加码过程中始终扮演着举足轻重的角色。我国稳定的政治结构不仅可以主导政策之窗开启，还可以主动识别政策问题，如通过多种渠道了解民情民意，到疫区和基层考察，逐步促使认识深化、等待时机成熟之时打开政策之窗，而不是给政策之窗的开启带来不确定性。政策之窗一旦开启，政府也完全具备抓住窗口期，不断完善和落实政策措施的强大决策能力和资源调配能力。可以发现，在整个政策之窗开启过程中，政治领导者和政策企业家的角色之间具有高度吻合性，这是因为我国领导者在决策过程中具有体制内信息和智库大力支持，对政策问题识别和议程设置具有强大优势。

4危机应对型医务人员保障政策变迁的路径分析

危机应对型政策变迁的演进逻辑和内在动力与渐进决策模式、多源流理论高度吻合。如何在兼顾常态与非常态、兼具广度与深度前提下，持续推动政策在特殊时期的灵活运用，并站在国家治理现代化的高度，思考未来危机应对型政策的改进与完善，还需在理论与实践中予以深化。

4.1危机应对型政策制定是一个渐进决策的过程

渐进决策模式贯穿我国改革开放以来的一系列公共政策制定过程始终，如今在突发公共卫生事件中仍具有实践和现实意义，引导特殊时期政策随危机事态的衍化而不断进行调整。

在非典疫情阶段，人们对病毒的传播态势和危险程度没有经验可以借鉴，政府无法在有限时间内确定一个决策最优解，对医务人员的政策保障存在较大的上升空间。而流感以及新冠肺炎阶段，各部门从被动决策到主动应对，从各自为政到协同治理，不断调整政策内容，提升待遇保障水平。“公共政策变迁是一个循序渐进的决策过程，每一阶段的政策并未完全否认前一阶段政策，而是根据疫情的‘演进程度，在前一阶段政策基础上进行调整、修改、提升，是对旧政策不断扬弃的结果，体现了渐进决策模式在公共政策中的渐变性特征”[19]。当然，政策制定能够以渐进模式取得显著成效的内在原因，与问题因素、政策因素和政治因素息息相关，启示政府在未来决策制定中应时刻关注目标导向、留心不同的意见，规避决策制定、实施和执行过程中出现的风险。此外，稳定和发展也是公共政策所必须考量的基本目标，如何在危机中保持社会稳定是决策者必须考虑的关键问题，既要勇于创新，又要稳中求变，把握轻重缓急。在这方面渐进决策模式值得借鉴和思考。

4.2危机应对型政策变迁的根本动力源自政治因素

问题因素、政治因素与政策因素共同推动危机应对型政策的变迁，尤其是政治因素。政治因素是推动政策形成的主导因素，在关键领导人和政府治理能力影响下可以有效推行政策落地落实，且在非常态背景下，政府能够在有限理性和有限条件下做出应急反应为决策变迁奠定基础。

通过突发公共卫生事件的大考，我国政府做到了应对有序、协调有方，充分彰显了中国特色社会主义制度的优越性和中国共产党强有力的治理能力。以2020年人社部、财政部、国家卫健委联合发布的11号文为例，在党和政府的价值序列里，人民生命永远是无价的，人民健康永远是宝贵的，疫情期间高度重视医务人员的生命安全。从政策的制定和修订过程能够发现，国家在执政过程中既要在符合决策逻辑的基础上促进上下级和同级间的相互协商，优化体制内信息反馈机制，也需发挥强大的政治优势、动员优势，从体制外不断调整民众参与机制，以推进政策民主化。同时，“新型举国体制”在危机事件中诠释了其有效性。这主要得力于我国政府在新冠疫情防控中的高效应对，强势而廉洁的政府具备高效的执行力以及高度协调机制，并坚持走群众路线，能够负责任地将政策贯彻到每位人民身边。可以预见，饱受疫情困扰的国家都会重新考量政府的职能定位，以期避免未来突发公共卫生事件中的无效决策。

4.3构建基于中国特色的政府动态决策模式

突发公共卫生事件是一种“连续统”危机，给政府的决策系统和治理体系带来巨大挑战，誘发非常规政策变迁[20]。由于身处危机事件的不确定性、信息匮乏、决策时间紧张等困境，政府做出的决策只能是“渐进式”满意决策而非最优决策。面对突发公共事件，我国政府需理性、务实地制定政策，需时刻关注国家长远利益，且动态地对政策进行微调和改善，及时有效地作出决策以防止危机事态的扩大。

此次新冠肺炎疫情，被感染的医务人员数量远高于非典和流感时期。政策制定应根据疫情的复杂多变，动态调整政策内容。当重要指标异常、焦点事件出现之初，除了要妥善处理事件本身，更要抓住问题根本所在，深入挖掘问题背后隐藏的原因，以防控风险和危机。例如灵活调整有关医务人员的工伤保险政策，应从源头出发，注重预防与康复，主动发现问题并解决问题，避免工伤认定“机械化”等问题。此外，因缺乏统一的法律法规明确规定医务人员认定工伤的覆盖对象范围，各地在落实政策时参差不齐，导致决策目标群体会感到左右为难、无所适从，决策执行效果有时会偏离决策目标。建议动态调整与医务人员生命健康权相关的法律法规，并对工伤保险制度进行创新性突破。我国有着独特的文化底蕴和体制特征，面对新形势和新要求，政策制定的决策选择应从突发事件应对型向动态发展型转变，构筑基于中国特色的政府动态决策模式，在理论与实践中提升其前瞻性，发展广度与深度，持续不断地对现有政策进行动态调整和优化，充分发挥政策在应对重大危机时的保障功能。

注释：

①？中华人民共和国传染病防治法（2005-2020年）？。

②？工伤保险条例（2004-2021年）？？突发公共卫生事件应急条例（2003-2020年）？。

③？传染病疫情防治人员临时性工作补助的通知？（〔2003〕财社明传2号）、？加强传染病防治人员安全防护的意见？（国办发〔2015〕1号）、？因履行工作职责感染传染性非典型肺炎工作人员有关待遇问题的通知？（劳社部发电〔2003〕2号）、？因履行工作职责感染新型冠状病毒肺炎的医护及相关工作人员有关保障问题的通知？（人社部函〔2020 11号）、？新型冠状病毒感染的肺炎疫情紧急心理危机干预指导原则的通知？（肺炎机制发〔2020 8号）、？新型冠状病毒感染的肺炎防控中常见医用防护用品使用范围指引？（国卫办医函〔2020〕75号）、？改善一线医务人员工作条件切实关心医务人员身心健康若干措施？（国办发〔2020〕4号）、？进一步加强疫情防控期间医务人员防护工作的通知？（国卫办医函〔2020〕146号）、？全力做好一线医务人员及其属保障工作的通知？（肺炎机制发〔2020〕23号）、？新冠肺炎疫情防控牺牲医务人员和防疫工作者烈士褒扬有关工作的通知？（退役军人部发〔2020〕6号）。

④数据来源于中国互联网新闻中心重点频道之医疗频道.2020-02-13。

⑤数据来源于中国疾病预防控制中心工作动态.2015-02-05。

⑥根据中华人民共和国国家卫生计划和生育委员会数据统计， 2015-01-21。

⑦根据中华人民共和国国家卫生健康委员会数据统计，2020-02-14。

参考文献：

[1]李梦溪.全国人大代表张琳：完善医护人员医养保障体系[N].中国银行保险报， 2020-05-22（004）.

[2]新浪医药新闻.马化腾等两会建议：提高薪酬待遇增加医务人员获得感[EB/OL]. （2020-05-25）[2021-05-20].https：//med.sina. com/article_detail_103_2_82838.html.

[3]网易.联合国妇女署：加强应对疫情能力，在行动中纳入性别视角[EB/OL]. （2020-04-03）[2021-05-20]. https：//www.163.com/ dy/article/F9ASC7620521SFVJ.html.

[4]李春成.林德布洛姆渐进决策理论评析——兼论我国行政决策的民主化[J].探索， 1998（4）： 46-50.

[5]霍海燕.论渐进决策模式对行政决策的影响[J].领导科学， 1993（11）： 31-32.

[6]约翰·金登.议程，备选方案与公共政策[M].北京：中国人民大学出版社， 2004.

[7]蔡李，张月，张伟捷，等.基于渐进主义——多源流理论的公共政策过程分析[J].商业时代， 2011（31）： 4-6.

[8]杜寶贵，隗博文.东北振兴政策变迁过程及影响因素研究——以多源流理论为视角[J].科学与管理， 2020， 40（4）： 33-40，111.

[9]杨志军，支广东.完全还是有限：政策议程建立的型构条件与耦合机理[J].中国行政管理， 2020（12）： 104-111.

[10]张敏，李伟权.广东省政府应对人感染禽流感防控政策变迁分析[J].中国卫生政策研究， 2016， 9（4）： 55-61.

[11] WHO. Cumulative number of reported probable cases of severe acute respiratory syndrome （SARS）[EB/OL].（2003-05-10）[2021-05-20]. http：//www.who.int/csr/sarscountrey/2003_05_10/en/.

[12]鲁全.重大突发公共卫生事件应对与社会保障治理能力现代化——"抗击新冠肺炎疫情与社会保障研讨会（通讯）"观点综述[J].社会保障评论， 2020（2）： 3-6.

[13]郑尚元.职业病防治与职业病患者权利之救济[J].东南学术， 2020（2）： 143-152.

[14]武汉大学法学院.喻术红教授和张荣芳教授受邀参加"疫情的社会法应对"学术沙龙[EB/OL]. （2020-03-02）[2021-05-20]. http：//law.whu.edu.cn/info/1052/8823.htm

[15]张楚仪.中国疫情防控工作中马克思主义方法论意蕴探析[J].理论导刊， 2021（2）： 92-99.

[16]新华社.习近平：务必高度重视对医务人员的保护关心爱护确保医务人员持续健康投入战胜疫情斗争[EB/OL]. （2020-02-19）[2021-05-20].http：//www. gov. cn/xinwen/2020-02/19/content_ 5480929.htm.

[17]向玉琼，李晓月.我国大气污染防治政策变迁的动力分析——兼评多源流理论及其修正[J].长白学刊， 2017（5）： 65-72.

[18]白锐，黄丹.基于多源流理论的？中华人民共和国疫苗管理法？的政策议程分析[J].医学与社会， 2020， 33（7）： 22-27.

[19]张泽滈，刘宏.渐进决策与治理能力——以新加坡对抗新冠疫情为例[J].湖北社会科学， 2020（8）： 42-51.

[20]杨志军，李颖.嵌入式吸纳：环境抗争引发非常规政策变迁的消解方略化[J].甘肃行政学院学报， 2019（4）： 45-55.

The Evolutionary Logic and Intrinsic Motivation of CrisisResponsive Work Injury Insurance

GAO Tingting，CUI Kaichang（School of Management，Shanghai University of Engineering Sciences，Shanghai 201620，China）

Abstract： Public health emergencies are public crises in the context of risky society. In recent years， new infectious diseases such as atypical pneumonia （SARS）， H1N1 influenza， and new coronavirus （COVID-19） have fluctuated one after another， threatening life safety and social stability. The government immediately put on "policy protective clothing" for medical staff to reflect the great importance it attaches to the protection of medical staff. In order to clarify the evolution and logic of the response policy adjustment， and further enhance the protection of medical staffs benefits， the article uses a progressive decision-making model as the main line. The process of change is divided into three stages， and the internal dynamics of policy changes are analyzed by referring to the problem flow， policy flow， and political flow of multi-source flow theory. The study found that crisis response policy formulation has undergone many revisions and improvements， highlighting the principles and characteristics of the progressive decision-making model， and political factors passing through the decision-making system have become the fundamental driving force for policy changes， revealing that government governance capabilities are inseparable from progressive decision-making and should be constructed clarify the policy-making path， construct a dynamic decision-making model based on Chinese characteristics， take into account normality and abnormality， and have both depth and breadth， demonstrating the Chinese wisdom of dynamic government governance.

Keywords： emerging infectious diseases；medical staff；policy changes；gradual decision-making mode；multi-source theory